北京历史文化名城保护之关键对策思考

历史文化名城保护是《北京城市总体规划（2004～2020年）》的重点内容之一，是近五年规划实施的重点工作之一，也是实现城市发展目标和主要职能的重要方面。因此，值此规划编制完成五年之际，通过对近几年历史文化名城保护工作的梳理，提出了若干关键问题及策略思考，希望对推进未来的保护规划工作提供一定的借鉴。

历史文化名城保护工作中的关键问题

辨析

文物及具有保护价值建筑的保护与利用有待进一步深化

文物保护每年都有较大的资金投入，但仍存在文物被不合理利用而耽搁修缮，或者修复好的文物未能合理利用的问题。

伴随“优秀近现代建筑名录”的出台，如何保护名录建筑成了新的问题。类似文物建筑的使用和保护方式对于近现代建筑是否适用？近代建筑的更新和使用需求如何实现？这些都是近现代建筑保护面临的现实问题。

旧城整体保护理念需要进一步落实

2004年以来，旧城保护实践侧重在四合院修缮、街道整治、市政改善等局部方面，整体保护的理念方法尚处于“碎片式”和“粗放式”的状态。

“碎片式”体现在保护对象不完整。旧城被分为文保单位、文保单位建控区、历史文化保护区和一般地区，而大部分的保护策略都集中在前三个“传统风貌区”，对于已经被“现代化”的一般地区怎么办？怎样强化现代风貌区的历史文化记忆？怎样使新老地区在空间及功能上形成相互依赖的共生关系？很少有人认真思考和实践。

所谓粗放式，体现在保护要求的不精细上，“旧城保护十项措施”虽然准确归纳了旧城传统空间结构体系的精华，包括凸字型城廓、中轴线、河湖水系、街巷格局等，但对于每类体系的保护仍停留在“粗放的原则式”阶段，只强调了要保什么，却始终没有给出怎么保的具体规划或者设计指南。例如，提出了要保护传统中轴线，但怎么保却一直缺少包括策划、实施方案及配套政策机制等的一种综合的、可操作的规划设计指南，导致中轴线保护与更新涉及的各区政府各自为政。又如，钟鼓楼周边的改造由原东城区负责，前门大街改造由原崇文区负责，而各区的技术准则及配套措施均存在差异，缺少统一的规划指引，造成最终的保护与更新结果参差不齐。

旧城功能与人口疏解的配套政策有待统筹完善

北京市为旧城人口的疏解选择了许多周边区县的用地（图1），也提出了某些大型公共设施（如医院等）外迁的选址意向，但无论居民还是单位均不愿离开旧城这个资源丰富、设施便利的地区。这说明大多数新城对于居民和产业都缺少足够的吸引力。而总规已确定了向边缘集团和新城发展的多中心城市发展策略，各级新城规划中也早已给出了各新城产业发展、设施配套、城乡一体化等的明确方向和目标，之所以未能通过规划解决以旧城为主的单中心发展模式造成的保护工作受挫问题，关键还在于缺乏中心城与新城统筹考虑的配套政策支撑。

公众参与尚处于起步阶段，制度不完善

北京经过多年的实践，公众参与已取得了一些成绩。但由于起步

北京历史文化名城保护之关键对策思考赵 晔

图1 2010年旧城保护定向安置用房分布示意图

较晚，目前的公众参与仍存在“有限参与、事后参与、被动参与、形式参与”等不完善的现实问题，尚待形成全过程参与、全民参与机制。

政府对全民参与存在畏惧心理，政府与民众尚缺少充分的信任与理解，此外，缺乏科学有效的方法。公众参与多是由政府、专家和专业部门以开会的方式参与，深入基层的案例较少，开放度不够，参与的效果不够理想。

文化名城的文化竞争力有待进一步提升

北京作为文化名城，尚缺少明确的城市文化定位

城市文化竞争力取决于文化的定位与个性，对于统一各行各业发展目标，以及城市发展和转型具有决定性作用。而北京作为历史文化名城尚缺少明确的文化定位。

城市文化设施与文化服务水平有待提升

目前北京的公共文化设施数量并不少，但存在分布不均衡、社区及乡村文化设施不足等问题，缺少科学体系与布局规划。

城市建筑形象与公共空间环境品质有待提升

细节决定成败，精细化的城市环境品质是城市文化魅力的最终体现。但是，北京的城市建筑与公共空间环境品质与文化名城的要求还存在一定的差距。

例如，长安街作为北京重要的城市轴线，见证建国历程，象征民族兴旺，承载着国家重大活动，聚集多元功能。但东方广场等超大规模建设、交通部等不协调的色彩，在一定程度上消弱了这一重要轴线的政治文化气质，未能建立整体建筑控制体系，应是导致长安街略失建筑品质的深层原因。

此外，北京市的公共空间存在体系不完善、开放度不够、亲近感不强、空间尺度过大、各环境要素缺少统筹协调相互挤占空间、环境要素工艺水平低、缺少文化品位等问题。

关键对策思考

进一步推进文物及具有保护价值建筑的保护与利用

进一步深入研究文物及具有保护价值建筑的保护和利用问题，不但要通过合理利用发挥其社会效益，还应通过合理利用促进保护与修缮。利用文物及具有保护价值建筑，充分提供多种类型、不同层级的文化展示平台，让市民文化生活和历史建筑保持有机结合。下面是首尔北村保护的案例。

韩国首尔北村位于景福宫和昌德宫之间具有悠久历史，拥有900多座韩屋。2001年，为防止北村传统风貌的消亡而将其改造成为文化场所，政府开始进行北村保护与再

生工程。政府示范性买入一部分韩屋，巧妙地将非物质文化遗产的保护与北村韩屋的改造利用有机结合起来，包括设置文化中心、小型博物馆等，尤其是邀请民间艺人（非遗传承人）到改造好的北村韩屋中居住，并以补贴的方式保障民间艺人的基本生活，提高他们的社会地位，使非物质文化遗产与历史建筑和环境一同得以传承（图2）。

旧城整体保护策略

针对旧城整体保护“碎片式”和“粗放式”的现实问题，首先，应补充研究制定“旧城整体保护规划”，改变碎片式的保护分区，将旧城视为“一个保护区”。重新认真梳理旧城的历史风貌资源，将原来被遗忘的“现代风貌区”重新纳入保护范围，并分别提出传统风貌区和现代风貌区的保护发展策略。对传统风貌区提出“保护指南”的同时，对已经建成的现代风貌区也应在空间环

境要素和建筑立面改造方面，寻找强化历史

图2 首尔北村传统建筑建造与利用

图3 旧城整体保护规划思路——“编织旧城”理念示意图

文化记忆的可能性，提出城市设计指南。

然后，选择合适的公共空间（可以是步行道、公交线、滨水空间、绿带、广场等），将公共空间环境的重塑作为旧城整体保护的新切入点，通过公共空间环境中文化符号的强化，将传统风貌区与现代风貌区有机“编织”在一起，运用“编织旧城”理念使碎片式的旧城保护转变为网络式，让公共空间成为融合历史与现代的文化链条和纽带，实现传统与现代的交融共生（图3）。

此外，要踏踏实实将“旧城保护十项措施”转化为可操作的行动计划或保护指南，统筹指导旧城传统空间结构体系的传承与发展。如制定“中轴线保护与更新指南”等。

最后，应通过上述系统化和精细化的研究，形成清晰的“旧城整体保护工作结构体系”，作为旧城整体保护工作的纲领性框架（图4）。

加大旧城人口与功能疏解力度，统筹完善配套政策

要真正实现在全市范围考虑人口与功能的平衡，解决单中心发展所带来的保护工作受挫的问题，就必须对新城的发展制定一系列的配套政策支撑。

首先，中心城向新城的财政转移及政策倾斜机制，在中心城已经具有极强吸引力的情况下，必须尽快将更多的财政资源和优惠政策投入到新城的基础设施及环境建设中，提升新城的城市吸引力。

其次，在各新城之间，要明确各自定位，实行差别化政策，根据所承担的不同功能给予适度补偿及倾斜政策，以提高各区县政府对规划实施的积极性，并保证形成不同特色的新城吸引不同需求的人群，同时避免相互间的发展竞争。

此外，既要对旧城现有人口进行疏解，又要通过产业控制、社会管理等措施，严格控制旧城区流动人口数量，提升人口素质，切实避免人口过度集中和产业低端化造成对旧城的过度使用和破坏。

形成制度化的公众参与机制

建立全程公众参与机制

可以借鉴深圳市的公众参与体制，在规划初期就开始组织公众参与，征询意见形成报告，规划师据此进行规划，工作中亦需定期征求公众意见，最终的规划成果中也要附有专项报告，明确采纳了哪些建议，对没有采纳的要说明原因。

以多种形式鼓励基层居民参与和自治，逐步形成全民参与机制

正如西村幸夫在他的《再造魅力故乡》中提出的“人民若是挚爱自己生活和工作的地方，自然会去照顾它”，我们应注重将公众参与的平台搭建到基层，让居民及更多的人参与名城保护。

2007年至今，北京市规划委员会、规划院开展了多项活动以促进城乡规划的公众参与。东城区交道口街道菊儿社区的公众参与实践是“规划进社区”活动中最具代表性的，自2008年3月至2009年11月历时一年半，参与人数过百。通过此次活动政府与百姓学会了沟通，达成了谅解、互助，创造了和谐的氛围。由此，居民对改善居住环境的热情和对旧城保护的认识都有了明显的提升。

市域历史文化体系保护与发展策略

深入研究市域文化遗产保护体系，拓展历史文化名城整体保护理

念的内涵

北京作为历史文化名城的内涵绝不仅仅局限于旧城，旧城周边区域的形成均与古都皇家生活体系息息相关，都曾扮演着重要的历史文化角色，历来都是北京城的重要组成部分，是古都母体文化的重要载体。

历史文化名城整体保护的意识应从旧城拓展到整个北京市域各类历史文化体系，全方位梳理市域历史资源脉络，对市域军事防御体系、皇家陵寝体系、园林苑囿体系、宗教寺院体系、交通运输体系等进行深入研究，充分挖掘市域历史资源保护体系的文化内涵，从而拓展整体保护的内涵至整个市域。

划定市域历史文化展示区

通过上述市域历史文化资源体系的梳理，整理出若干历史文化展示区，形成北京市域整体保护格局，并根据每个地区不同特点提升其历史文化品质，加强风貌整治，形成建筑风貌好、环境品质高、文化功能强的区域，以代表北京历史文化名城与世界城市的形象。

城市文化竞争力发展策略

文化是国家和民族的灵魂，是北京建设世界城市的重要特色，也是在新的阶段首都发展的重要战略资源和决定首都影响力、竞争力的重要支撑因素。

图4 旧城整体保护工作结构体系示意图

努力打造中国特色社会主义先进文化之都

在新的发展阶段，要以建设世界城市的眼光，努力打造与新阶段、新任务、新要求相适应的文化发展战略与定位——“中国特色社会主义先进文化之都”。

加快公共文化服务体系的建设，从弘扬中华传统文化入手，大力

推动城乡文化活动的发展

构筑以国际水准的国家级文化设施为龙头、现代化的标志性文化设施为主导、分布合理、水准较高的文化设施为主体、面向大众的一般文化设施为基础，定位准确、层次分明、满足不同群体需求的文化设施结构体系。

提高公共文化供给能力和服务水平。充分发挥公益性文化单位的骨干作用，着力打造规模性的首都群众文化品牌和精品项目，采取政府购买、项目补贴等方式，鼓励扶持文化企业生产优秀文化产品。加强公共文化服务队伍建设，为广大市民提供高水平的文化服务。通过重建、改造、恢复老字号文化场所，如广和剧场、吉祥戏院、西单剧场等，使文化设施建设与传统文化弘扬相结合。

提升国际文化服务品质

北京要打造世界城市，就需要实现城市的文化多样性、人口开放性，需要营造符合国家规范的城市服务、开放包容的社会环境，不断提升城市的便捷度和亲和力。

重视国际型社区的建设，让不同文化背景、信仰、价值观的群体相互了解，和谐共处，增强城市的文化亲和力。重视国际公共服务设施的建设，使服务具有国际品质。

通过精细化设计与管理，提升城市环境品质

提升建筑设计品质，使城市建筑风貌在具备文化包容性的同时，彰显北京独有的城市气质与文化特色。提升城市公共空间环境品质，体现人文关怀。

梳理北京市公共空间体系。加强公共空间环境技术规范的制定与修订，如出台“北京城市公共空间设计导则”、修订“道路设计规范”等，规范各类环境要素的设计，形成秩序井然、以人为本的公共空间。成立专门机构或增加专门的规划审批程序，负责统筹公共空间各环境要素在空间位置、尺度以及风格方面的协调统一。

结语

历史文化名城保护是一项长期、复杂、艰巨的工作。新中国成立至今近60年的时间里，名城保护经历了几代规划人的艰辛实践，并且还需要在我们这一代以及未来几代人的共同努力下继续不懈地开展下去。

参考文献

1 北京城市总体规划（2004～2020年）中期评估报告（专题九）

2 冯斐菲.让旧城的魅力再现——关于北京旧城保护及特色彰显的思考与研究

作者单位：北京市城市规划设计研究院

责任编辑：崔健