新公共行政学

第十四讲：新公共行政学

一、新公共行政学的产生背景与基本含义

1、产生背景

新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值，重建规范。

2、1968年密诺布鲁克会议与新公共行政学：①公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程；

②如何能有效地执行政策；

③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么；

3、新公共行政学的基本含义

（1）传统公共行政学：

①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；

②追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；

③寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平

（2）新公共行政学：

?指20世纪6、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。

?特征：非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命；

代表人物：弗雷德里克森，德怀特·沃尔多

二、新公共行政学的主要内容或观点

1、对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批判；

（1）两种效率观：

①机械性效率：指可以用具体数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；（技术效率、生产效率）

②社会效率：指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。

（2）传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是无意义无价值的：

①传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观造成了组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，使组织失去了应该表现出的社会价值与责任；

②传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原则（层级制、指挥统一等），正面临着发展的困境，缺乏适应社会发展的能力；

③传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为标准来评估公共行政服务的绩效（专注于成本利益分析），导致了总体上的无效率；

④传统公共行政学过于迷信效率，造成了长远性的效率缺乏，在公共问题的解决上无能为力并且造成了更多问题（如社会差距加大，进一步的不公平不平等）；

结论：传统行政学所强调的经济与效率目标，决不是公共行政的核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标；

2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡

（1）新公共行政学的社会公平观：

?以罗尔斯的“公平正义”观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则；

公平的自由高于一切：言论、机会、结社等自由；

当公平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则：所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；

?社会公平：

①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；

②强调政府提供服务的平等性；

③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；

④强调公共管理的变革；

⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；

（2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为：

?行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；

?有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力；

（3）期待建立一种新型的“民主行政”

? 政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中；

? 公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；? 致力推动行政改革的民主化方向；

3、新公共行政学对传统的政治—行政两分法的突破

（1）传统的政治-行政两分法限制了行政学的研究对象和范围，因而不能满足满足解决社会问题、处理社会危机的需要；

①研究局限于非常狭窄的领域，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要；

②政治-行政两分法是一种理论上的虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在；

（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃

①公共行政发展的焦点应定位于如何发展公共政策。

②在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织的演进、公共政策制定、公共政策分析评估、公共政策执行等一系列问题应是当代公共行政学的研究主题

③非价值中立的研究方法；

社会科学家应以其专业知识和才能从事价值判断。

4、新公共行政学的动态、开放组织观

（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程；

A、分配过程：

行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配，成本效益分析是常用方法；

B、整合过程：

指通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程；

目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体；

C、边际交换过程：

指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程；

相关组织包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团；

D、社会情感过程

一种社会情感的训练过程；

可作为行政管理改革的一种工具，也是一种技术

（2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容

公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；现有的公共组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行。

改革的目标：

①顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；

②应变灵活的组织形态：加大组织结构的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）；

三、简评：

1、理论方面的贡献

（1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式；

（2）使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐；

（3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围；

（4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。

（5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容

2、对当代美国的公共行政实践产生了重大影响

其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充分体现。