第七章 公共政策分析
第七章公共政策分析
内容提要：
公共政策分析是政策分析家运用科学的知识与技术，对政策制定、执行以及评估等全过程进行理性分析的过程。政策分析是一项应用性学科，政策分析家需要专门知识与素质的培养和训练。政策分析的主要模式有：伊斯顿的系统途径模式、麦考尔一—韦伯的分析模式、沃尔夫的分析模式、邓恩的分析模式以及综合分析模式。政策分析包括，政策内容分析、过程分析、产出分析、政策评估分析、政策制定的信息分析、过程倡导、政策倡导等主要内容，同时还包括事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等。公共政策分析的步骤与方法、技术在公共政策分析中同样具有重要的地位。
第一节公共政策分析与政策析家
一、什么是公共政策分析
政策分析(Policy Analysis)这一概念，是美国经济学家林德洛姆首先使用的，他在1958年发表了《政策分析》一文，他用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。①其他学者对政策分析这一概念也做出了不同的界定。
邓恩(Dunn)认为“政策分析为一门应用性的学科，并运用各种研究方法与论证，以创造与转换与政策相关的信息，以谋求政策问题解决的方法”
伯特(Burt)认为“政策分析乃是一个协助决策者做政策抉择的系统性途径。其主要程序为探寻整个问题的症结，寻求可以解决的方案，从其结果方面比较这些备选的方案，并使用分析的理论框架，利用专家的判断思维，以解决问题。”
奎德((Quade)认为：就政策分析而言，“分析”这一字眼涵义甚广，意为利用直觉与判断，不仅对政策的每一构成部分逐一检视，并设计其新的替选方案。其分析活动包括从对问题的正确认定、政策的制定、以至政策执行后的评估研究。
台湾学者吴定指出:“政策分析是指决策者或政策分析家为解决某项公共问题，应用科学知识与推理方法，采取分析的理论框架及技术，系统的设计并评估各种替选方案，以供决策者判断及作决定之参考的活动。其研究范围着重于政策问题形成与政策规划过程有关活动之分析研究。”⑤陈庆云认为：“公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实效果的研究。”
陈振明认为：“政策分析是一个运用各种科学方法和技术去分析问题情景，解决政策问题的过程。”
由此，可以看出公共政策分析具有以下特点：①它是政策分析者与委托者之间的一种就公共政策内容所进行建议的活动。它以社会公共事务为关注的对象。②公共政策分析无法避免各种社会价值、社会利益的冲突，因此，任何公共政策分析的结果都包括社会价值的实现理念与方向。③公共政策分析是一种理性的决策分析，以量化和质化分析相结合，以量化分析为主，质化分析为辅，从社会成本效益的观点，比较方案之间的优劣，并提出建议。政策分析家的类型与素质
政策分析家的类型有哪些? 政策学者梅尔斯纳(Meltsnel)提出了有四种类型。
1．技术型的政策分析家
这种类型的政策分析家通常都有专业的分析技_术，在专业领域内具有突出的贡献，但他们不太擅长与委托人建立关系，尤其是不擅长“政治技巧”，他们往往过于重视科学与专
业、或者过于理想化，往往由于其欠缺妥协、谈判和沟通的能力而使其精心设计的方案得不到采纳而流产。
2．政客型政策分析家
这种类型的政策分析家通常都具有高超的“政治技巧”，重视与委托者保持良好的关系，擅长辩论说服、淡判妥协，甚至会运用权力与利益的矛盾，来得到一个“最可行的政策方案”，由于他们“低度”的专业技术水平，重视权力的运用更胜于分析方法与手段的专业性，因此，容易不被专业分析人员认可。
3．企业型政策分析家
这种类型的政策分析家是最理想的分析家，一方面他们具有高度的分析技术，非常严谨的对政策进行分析，并提出可行性方案，另一方面又具有高度的政治技巧，知道何时提出政策方案，如何谈判才能让委托者接受，如何化解政策中的矛盾与利益冲突。因此，这类政策分析家最受欢迎。
4．虚伪型政策分析家、
这种类型的政策分析家既无高超的政治技巧，同时又无专业技术，他们从事政策分析的目的是谋求自己的私利，因此是最不受欢迎的政策分析家，严格的讲他们根本就不具备政策分析家的素质与道德。
面对公共事务决策的复杂性，作为政策分析家应当更加重视自身的学习与能力的提高，具体讲有以下几方面：
(1)知识的积累与学习。现代政策的指定所面临的环境越来越复杂，要求的专业知识和社会知识越来越多，因此不断增加知识和专业技术水平就非常重要。
(2)现代信息技术的快速发展、计算机、网络技术等信息收集与处理的技术，是政策分析家必须掌握和灵活运用的一种专门的技能。
(3)量化分析的方法在政策分析中得到广泛的应用，因此，基础的量化方法包括统计方法、制度经济学、计量经济学以及基础数学的知识与方法是政策分析家在信息收集、信息筛选、备选方案的制定等方面所必备的技能。
(4)善于对政策制定中的环境、利益进行分析，并根据政策背景、委托者的要求，对备选方案进行调整，从而使理想与现实之间进行选择，也是现代政策分析家所应该具备的能力。
第二节公共政策分析的模式
公共政策分析的模式即政策分析的理论框架。主要有以下几种模式。
一、伊斯顿的系统途径模式
伊斯顿(Easton)认为，任何政治的活动都可以看做是一种系统活动，作为系统活动它具有输入(Input)、转换(conversion process)、输出(Output)、反馈(Feedback)以及环境(Environment)等功能与要素。
输入，其中包括需求与支持。即民众或团体要求政府组织做出某种决定的呼声；支持是指民众对政治体系以及政府的服从行为，如愿意纳税、服兵役、接受管制等等。
转换，是政治系统本身的作为和活动。政治系统把外在的输入转换成产出的过程。这一过程是通过政府组织的结构、规则、例行公事、领导风格等体现出来。
输出，是指政府所做出的决策与行动。其中包括决策的内容(法律、制度、规章、方案等)、政府为公民和社会提供的服务以及政策的管制行为等。
反馈，指政治系统具有自我修正与调整的功能。能对政策运作的好坏与否、正功能与负功能，加以评估以调整投入。
环境，任何系统都受到特定时空的限制，而非凭空发生的，因此，政策系统也随时会受到外在周边环境的影响，同时，也会随时去影响周边的外在环境。
二、麦考尔—韦伯的分析模式
美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。政策内容包括：“政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行动路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动”。政策过程则包括：“一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容做出权威性的最终选择”，以及“还包括政策的实施结果及对政策的评价。”
他们认为，政策分析中常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在“价值自由”下给出描述性的或解释性的叙述。从传统的研究看，人们常把规范性分析主要集中在政策内容上，而把描述性分析集中在政策过程上。他们认为，这些研究实际上是交叉的，因而产生了四种不同的分析类型：政策内容的规范性分析、政策内容的描述性分析、政策过程的规范性分析和政策过程的描述性分析。
政策内容的规范性分析主要涉及到政策的本质而不是程序性。这类研究大致有两个方面：一是使用批判方式分析一个特定的公共政策，尽管通常也会提出对现行政策的改进意见或者一种完全不同的新政策，但对现行政策批评的原则，却会使政策制定者认为是包含着较高的价值目标。二是一种“未来分析”，不是分析目前政策的未来结果，就是探讨各类适于预测未来的政策。
政策的描述性分析则是把政策内容的一个或多个属性看成是与政策过程相关的解释变量，继而研究它们对公共政策内容的影响。这类属性包括如政策领域、制度与价值范畴，支持程度和政府层次等内容，甚至还包括那些抽象属性，如实际满足和“象征性”满足之间的差别等。
政策过程的规范性分析主要是程序性的政策分析，其中包括对现行政策程序所提出的改进建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理性模型。
政策过程的描述性分析经常针对政策周期的一个或几个阶段进行，在政策周期所包含的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中，研究最多的是政策表述和效果评价阶段。前者是对政策总的性质、范围等进行讨论；后者是围绕政策效果评价、效能评价以及成本—效益分析上。
三、沃尔夫的分析模式
与麦考尔和韦伯不太相同，查尔斯·沃尔夫基本从政策过程的角度，讨论了公共政策分析的基本模式。他认为政策分析通常有如下程序：
认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。与此同时，还要熟悉所研究的领域中政府机构的内在关系，其重要性并不亚于了解定量分析的意义。
运用数据分析结果与政府机构关系的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。
建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。模型建立成功与否，既依赖于在对数据与研究领域深入把握的基础上所特有的“直觉”，也需要对公共政策的目标非常敏感。
提出多种可供选择项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策，由他人计划或建议的选择方案以及政策分析者所设计的选择方案。
通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。通常在遵守约束条件下，被选择方案或政策，或是满足目标要求而费用最小，或是在规定的费用下使目标最大化。
对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。一旦人们运用模型对成本与
效益进行分析后，通常就已潜在地假定，政策执行中它将不再发生变化。事实上，政策经常在执行中发生根本性的变化。因此必须重视对政策执行中各种不可预见和可预见错误的详细说明。
沃尔夫特别强调，实际上所有的政策分析都没有系统地解决有关执行的问题，因为在项目设计和项目的最终实施之间尚存在着巨大空白，以及缺乏预见这些空白的方法。所以，他指出要区分描述性的执行分析与规范创造性的执行分析。
我们认为，沃尔夫所提出的政策分析框架，基本上是把系统分析运用于公共政策的研究中，侧重于政策实施前政策方案的确定过程。尽管也提到了执行分析，但其重点是在政策设计与最终实施之间所存在的巨大空白研究上。
四、邓恩的分析模式
美国学者邓恩(Dunn)所建构的是“以问题为中心的政策分析模式”他认为，政策分析必然会涉及到五项政策相关的信息以及五种分析的逻辑思考，在以问题为中心的政策分析模式中，这五项相关信息分别为：
(1)政策问题。政策问题是指可经由政策行动来达成的尚未实现的价值、需求与改善的机会。因此，要了解政策问题，必须对问题出现的先前条件及其背景有所认识，例如贫穷问题的解决，应该先了解贫困的成因、分布的层次和应对政策的基本假定等。假如没有对政策问题有确切和真正的了解，则往往有“使用正确方法解决错误问题”的危险，反使政策问题越来越糟。
(2)政策未来。它指透过政策的实施，将实现的未来状态。因此，政策方案的拟订，不仅需对未采取政策前的过去状态加以回顾，更应该预测政策实行后的未来可能发展。从事这类活动，政策分析家应有洞察力、想象力、直观与判断能力，来想象政策未来的可能和限制。
(3)政策行动。它指政府为实现有价值的未来状态而采取的“政策方案”。为能推行政策方案，势必需要对不同的政策方案的正面和负面结果加以预测。
(4)政策成果。指采取特定政策行动后所观察到的结果。
但是实际中政策问题又是很难完全解决，有些问题又不可能在短期内产生明显的结果。
（5)政策绩效。它是指政策成果是否达成预期的价值。但是，在实际的运作中政策问题很少被完全解决，只是经常被暂时地化解和重新规划，甚至是“无法解决”。
邓恩还认为，有五种政策分析方法，他们分别是：
(1)问题建构。政策问题的认知，往往关系到它是否能成为政府具体的公共政策。问题建构往往涵盖对价值的发掘、原因的诊断、可能目标的规划、冲突观点的综合以及新的政策选择的没计。
(2)政策预测。政策预测的目的，旨在提供和比较不同政策方案被采用之后，未来事务状态可能发展状况的相关政策信息。因此，预测工作几乎包括以下几个重要的活动：检视若干可能的、潜在的、和具有规范价值的未来；预估现行政策和拟实行政策的可能结果；叙述达成目标的可能限制；考虑各种政策选择的政治可行性。
(3)政策推动。就政策可能达成的成果，预测其成本与利益，以帮助决策者推行政策。此项内容包括：预估政策的风险和不确定性程度；测算政策的外部化或外溢效果；叙述政策选择的标准；设定执行政策的行政责任等。
(4)政策监测。当政策被采纳之后，监测的目的即监督政策是否按原订的计划确实执行。因此，这项工作有助于帮助决策者：评估决策被执行的程度；发现意想不到的结果；认清政策执行的障碍与限制；设定不同单位间的责任范围。
(5)政策评估。评估旨在针对政策的实际绩效及其与预期绩效的差距，加以审慎判断的过程。评估不仅重视政策问题被解决的程度，更重视以下几个方面：政策价值的批判与澄清；
政策的调整与重新规划；政策问题的重新建构。
综上所述，邓恩所建构的政策分析模型的最大特点是按照公共政策的流程来建构其分析模式，即从政策的问题建构，经由政策未来的预测，政策方案的推行，政策执行的监测，到政策成效的评估。
五、总体与综合分析模式
1、汉姆(Christpoher Ham)与希尔(Michael Hill)，在1984年出版了《现代资本主义国家的决策过程》一书，提出了“总体层次的政策分析”模式。他们认为公共政策分析应当从三个层次来进行：、
组织决策，即在组织中决策制定的个体层次；政策规划中程分析；政治系统的总体分析。其中包括对国家角色的检视。
他们还提出惟有透过“系统分析”和“系统性分析”两者的结合，才能提供对政策行动的适当了解，并且掌握政策运作中谁是统治、有谁获利等基本问题。
2、边森(J．k。Benson)提出政策分析应该注意该政策领域构成的三个层次：即组织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络。
①行政结构：即组织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络；
②利益结构：团体间利益的安排所形成的权力运作关系；
③结构形成的规则：尤其是在高度的资本主义社会里，这类规则主要是与资本积累的维持有着密切的关系。
边森认为，过去政策运作的研究仅对分工、权力困境、协调、执行态度等因素进行考量，并不能看出问题的底蕴，因此，应从总体的社会结构，采用辨证的途径和政治经济分析，来补充说明在资本主义运作下组织间的决策网络情况。基于这种思想，他认为未来从事组织间的决策分析，应当重视对以下重要层面的剖析：
①组织间的政策网络会与资本主义的发展阶段密切结合。
②组织间政策部门的分工与分化与特定阶段资本主义发展的功能问题相互关联。
③政策执行使用的制度或工具会和广泛的政经体系结构联系起来。
④组织单位彼此互动，所形成的利害关系是利益与权力结构相互作用的结果。
政策的意义与目的。这种分析基本上是属于描述性的，以个案的分析为主，当然要达到相当层次的理论提升，也是相对比较困难的。
第三节政策过程分析的基本内容
一、胡伍德与奎恩的分析内容
公共政策分析的内容很多，根据胡伍德(Brian w．Hogwood)与奎恩(Lewis A．Gunrl)的研究，他们提出了公共政策分析有以下内容。
1．政策内容分析
它指的是针对国家推行的特定政策(如住宅、教育、保健、社会服务等)探讨其起源、意图、运作、发展与预算等，用以解释该政策的来龙去脉。以告知决策者以及后来的决策者它是针对政策制定的阶段进行分析。又根据Jones的分析，这一过程可分为十一项活动：
(1)问题认知、界定：政策所要处理的问题是什么?
(2)问题集结：有多少人认为它是重要的问题?
(3)问题组织：这些人的组织是否良好?
(4)议程设定：问题如何进入议程程序(政策决策者认为有必要对某项公共问题采取行动的意愿)?
(5)问题表达：这些人如何与决策者维持接触?
(6)政策规划：拟提议的政策方案是什么?谁去发展?如何去做?
(7)政策合法化：谁支持政策?如何形成多数力量来表达通过? ’
(8)政策预算：政策资金如何分配?资金是否充足?
(9)政策执行：谁来执行政策?他们又如何争取政治支持?
(10)政策评估：谁来判断政策成败?用何种方法?
(11)政策调整、结束：政策作何调整?其结果又如何?
3．政策产出分析
按照字面的理解，这种分析活动是去研究政策的产出(即结果)，其中重要的是解释在不同的环境领域，究竟什么因素决定了政策的产出，例如：经济因素、人口因素、政治特性或社会变迁等。
4．政策评估分析
所谓评估研究，是指对政策行为的价值和政策的成败作一审慎判断的过程。在这一评估过程中，会涉及两方面的基本问题：一是特定的政策是否达成预期的目标；另一个是政策所设定的目标是否有价值?是否值得追求?评估研究一方面需要从事事实描述，即政策方案达成目标的程度如何?另一方面则要做好审慎的价值判断，如政策目标是否让人们过着更公道或更安全的牛活
5．政策制定的信息分析
政策制定的信息分析即为了帮助决策者达成政策决定而从事信息的收集与分析。也就是说，这类活动的信息收集与分析，往往具有政策合理化的政治意义，以帮助决策者解决或找出所面临问题的答案。
6．过程倡导分析
此种分析所强调的重点与其说是想了解政策制定的过程，不如说是想改变政策制定的过程。该方法是在寻求过程的改变，以至于达成更佳的政策实施。所以，它经常涉及对某一特定途径、程序和技术给与高度的评价。
7．政策倡导分析
这一分析方法有两种形式：一是分析人员应该利用其学识与专长，为某种政策的选择和政策理念从事推广或辩护工作，使得政策的实施与社会潮流相符，从而不至于迷失方向，所以它希望找出分析者成为一位懂得推销自己的“政治行动者”。二是政治行动者不应以自己主观的偏见和直觉下判断，而应该通过客观的分析与信息来弥补常识的不足，而且如果能够获得正确的信息，则应对自己所奉行的公共政策加以支持与坚持。但是，这两种角色也受到质疑。如果学者分析家太热中于政治活动而成为政策的倡导者，这会牺牲学术的客观性与中立性；而政治行动者如政治人物和官员们定位为分析家，其分析的品质与动机将被怀疑，也就是说他们的分析或研究发现，只是将之用来支持或确认自己的政策立场。
二、陈庆云的分析内容
陈庆云教授归纳政策分析的内容主要有：事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等。
1．事实分析
事实，简单地说就是客观存在的现实。事实分析，要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。
在政策分析中，人们常讲的事实，多是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判断。
从政策分析的研究角度看，事实与价值的关系必须搞清楚。西蒙说：“每一项决策都包含两类要素，分别称为事实要素与价值要素。对管理来说，这些要素的区分具有根本意义。
客观存在的事实，是客观独立存在于人的意识之外的。但在描述事实时，不论是判断、推理还是分析、综合，都离不开价值趋向的引导。呈现在人们面前的事实，是具有价值的事实。从政策分析的目的看，政府行为的选择，既依赖于政府目标，又会考虑到政府资源。更确切地讲，政府要从自身利益去调整社会的利益矛盾，而这一切是与政府的价值取向相联系的。有价值的事实并不都具有同等地位。政策分析的一个基本点，是选择特定价值的事实。用专业术语讲，需要确定分析的边界条件。从这点上讲，政策的功能范围，无论在空间还是时间上都是有限的。人们只能按照决策者或政策分析者的价值偏向等，选取特定的有价值的事实研究。公共政策是针对全社会的，它绝不会不考虑社会上的人及人的需要这样一个基本事实。不同的人在不同时期，会有不同的价值需要。政策研究有目的地选择事实时，便会诱发出事实的潜在价值。
公共政策分析，可分为定性与定量两种描述性分析。前面已经提到，西方部分学者认为，描述性研究不仅表现在过程上，也表现在政策内容上，并非规范研究才集中在政策内容上。事实分析，既要与价值分析相区别，也要与规范分析相区别。但这种区别是建立在相互联系的基础上，需要在统一的目标下全面回答“是什么”、“期望什么”、“应该什么”。
2．价值分析
公共政策是政府对社会客观规律、对不同主体的需求，在一定程度上的认识结果，反映了政府的偏爱，或者说集中体现政策问题能离开价值判断，提出与论证方案可以不受一定文化背景的价值观念的制约和影响。阿尔蒙德认为，作为一种文化现象的政治，包括“认识的、感情的和评价的”三部分。政策是政治的产物，理应有它的评价功能。从对政策的评价角度看，无论是政治上评价、经济上评价还是技术上的评价，都离不开价值。价值决定了评价。客观价值先于评价而存在，评价随着客观价值的变化而变化。一般地说，政策活动的评价，大致有两方面：一是评价政策自身的价值；二是评价为实现政策目标而采取手段的价值。有什么样的价值标准，就会有什么样的评价方式。
价值分析的主要原则：
(1)合规律性与合目的性的统一。通常人们都会按照自身需求去进行价值选择，千方百计地要实现其目的，但困难在于如何使主体需求的尺度与客观世界的尺度结合，即合目的性与合规律性相统一。
(2)社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具，公共政策要具有保障社会稳定、发展的功能。协调不同人的需要与利益，就要协调社会需要与个人需要的关系。因为社会需要或价值，与个体需要或价值，会处于矛盾状态，只讲个人选择，不讲社会选择，或者只谈社会选择，不谈个人选择，都有其片面性。
(3)兼顾与急需的统一。任何选择，不是无重点的。对于那些多数人温饱尚无解决的贫困地区，当地政府的政策价值取向首先是脱贫，而对那些温饱早已解决的地区，其政策价值取向却是大步奔小康。急需解决什么，兼顾解决什么是不同的，取决于政府的价值取向。
公共政策中的价值分析，主要是决定某项政策的价值，提供的信息是评价性的。政府所做的事业是社会的公共事业，基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质与文化需要。公共政策的倡导、评价功能，决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。马克思主义的理论指出，人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同活动主体的需要相一致，人们所激发的潜能越大。政府所制定的政策价值取向，为社会的不同群体的实践活动提出行动导向。离开了导向，就失去了政策存在的意义。
价值的作用，具体地表现于政策制定中的预先调节上。一个完整的政策制定过程，从政策问题的构建，到政策规划，直至评价，自始至终都贯穿了价值的调节作用，难于想象、构建，但突出重点、兼顾一般是必须坚持的。
(4)择优与代价的统一。价值的选择总是要付出代价的，只要选择，就要择优。政府在
政策制定中，把握代价与择优的度是困难的。三峡工程上马，有反对者，也有拥护者，各自都从不同的价值标准进行选择分析。国家之所以对三峡工程一再论证，就是分析择优与代价结合的度，看付出的代价值不值得，在付出代价的条件下如何少付代价多获益。需要指出，同类价值往往容易权衡，但在不同类的价值中权衡择优与代价的统一是不容易的。
总之政策分析中开展对价值分析，这对于发挥政策的导向、选择功能，正确评价政策效果，都是绝对不可少的。价值分析，不仅能帮助人们树立正确的价值观，端正制定政策的思想，有效地解决政策中的价值冲突，而且还有助于政策制定全过程的调节，使政策能被其对象所认同。
3．规范分析
规范，一般是指规则、标准或尺度。社会规范或行为规范，是指人们为实现其理想，根据特定的观念制订的，供一个社会群体、诸成员共同遵守的行为规则和标准，它限定人们在一定环境中应该如何行动。政策规范作为一种社会力量，除了推动人们去做那些一致愿意做的事情外，还诱导人们去做他们不一定都乐意去做的事，或阻止人们做正在乐意做的某些事情。人们创造规范，是为了借助规范的力量，确定与调整人们的共同活动及其相互关系的原则。所以，规范是维护社会基本秩序的重要机制。在社会共同生活中，绝不可以缺少规范的力量。规范分析，同样离不开价值。不少学者认为，在价值概念中，占主导地位的是主体的需要、动机、意图和愿望；在规范概念中，突出的因素是主体的义务、责任和强制性的认同。规范要有效，必须以相关的价值为基础。价值观念的变化必然带来社会规范的变化。在社会生活中，人们对事物的判断，存在着彼此联系的四种形式，即事实判断、价值判断、规范判断和命令判断。
4．可行性分析
可行性分析，是对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力。因为规范分析中提出的“应该是什么”，仍是理性上的东西。在政策分析中，可行性分析的重要的方面，表现在政治、技术及经济的可行性上。政治上的可行性是政策内容是否反映了多数人的利益，是否得到政治团体的支持与认可。经济上的可行性，是指找出实施中的资源消耗与利益效果的关系。不少较为理想化的政策，正是由于资源的限制，才无法实施。技术上的可行性，主要表现在实现目标的科技手段上。一般地说，经济上的可行性取决于科学技术水平。反过来，经济上的投入越大，越有利于科学技术水平的提高。经济、技术上可行性越大，越会影响由决策者主张或坚持的政治上的可行性。应该讲，这些可行性研究是相互联系、相互影响的。成功的政策，往往要全面地考虑到各方面的可行性，并选出一个最佳结合点。
5．利益分析
马克思主义认为：“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“所谓利益，就是指在一定的社会形式中，由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。”①这些需求客体(即利益)可分为物质需求与精神需求客体(即物质利益与精神利益)。利益的客体特征是与主体需求联系在一起的，所以从这个意义上讲，利益又具有主体性，即人们一谈利益，总是隶属于一定主体的利益。依据利益主体的集合特征，产生了个人利益、集体利益和社会利益。在利益关系中，起到最基本作用的是利益矛盾。其中最突出的矛盾有三类：①利益的利他性与利己性矛盾；②整体利益与局部利益矛盾；③眼前利益与长远利益矛盾。处理好这些矛盾，使得这些利益之间实现有机结合，不仅是公共政策的原则，而且也是政策作用所希望获得的结果。
公共政策分析最本质的方面是利益分析，这是由公共政策的基本性质所决定的。
第四节公共政策分析的步骤与方法
一、公共政策分析的步骤
从理论上讲，公共政策分析的过程包括以下六个主要步骤：
(1)通过对问题情景的分析，界定政策问题。
(2)在明晰政策问题的基础上，确定政策目标。
(3)根据政策目标对备选方案进行设计与筛选。
(4)对备选方案的前景与后果进行预测。
(5)根据预测的结果，评估各备选方案的优劣并做出选择。
(6)对实施后产生的效果进行评估。
1．问题分析
问题分析的内容很多，从定性分析的角度来看，主要有以下几个方面：
(1)边界分析。要想分析公共问题，首先是要弄清楚问题的边界。问题的边界是指问题产生的时间、地点、性质以及与问题形成有关的事件。例如，我们要制定扶贫的公共政策，首先，我们要分析什么是贫困?贫困的程度如何?谁是贫困对象?另外还要分析贫困产生的因素是什么?要制定环境政策，首先要界定什么是污染?哪是污染源?
（2)分类分析。通过分析澄清边界、区分问题的特点。分类分析以逻辑分类和逻辑归类为主要途径。如我们要制定民办教育政策，把民办教育问题划分为：教育指导思想、教育的资源获得途径、教育机构的权利与责任、教育质量的评估等组成部分，这种方法就是逻辑划分方法；相反将性质相似的事物归为一大类的过程就是逻辑归类的方法，如把失去劳动能力、生活在社会平均生活线以下等都归为“贫穷”的范围，并作为社会保障的主要对象。
(3)层级分析。这是查明问题所在的环境、并确定问题相关因素的方法。如我们分析人的“需求”这一问题，根据马斯洛的划分，人有五个层次的需求，既生理需求、安全需求、归属需求、自尊与尊重的需求、自我实现的需求。我们会发现自尊与尊重的需求与归属需求有关，而归属需求又与生理需求有关，而自我实现的需求满足又与生理、安全和归属需求有关。确定了问题的层次，也就确定了与之最密切的环境因素。
(4)假设分析。它是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。假设分析包括：利害关系人的认定、提出假设、质疑假设、汇集假设、综合假设等程序。
2．目标分析
目标分析主要是分析目标的价值、目标的可行性等。目标的价值分析是非常重要的，因为一个政策目标的确定，实际上是价值的一种选择与确定，它反映了不同阶层、不同的利益团体的要求。政策目标的可行性，要求政策目标：①具体明确。②实现目标的客观环境基本稳定。③实现目标的资源具备，且较充沛。
3．备选方案分析
备选方案的制定过程是一种创造性的活动，这一过程既依赖于决策者的知识与智慧，同时，更需要利用“外脑”的力量。备选方案提出后，可以从不同的方面对其进行分析，包括：经验分析，通过归纳总结以往政策的经验与教训，对现行方案进行分析，以避免重复错误；试点分析，选择一个实验点，对方案进行小范围的实验，并及时对实验中的问题进行反馈，用以补充和修改方案；效益分析，对方案实施可能带来的经济与社会效益进行分析。
4．方案抉择分析
方案抉择过程也就是政策的决断过程，也是政策的合法性过程。对于政治性和社会性政策首先要分析其政治的可行性，即政策被政府官员、利益团体以及民众的采纳程度，也就是政策是否具有合法性的前提。如果政策缺乏合法性基础，那么技术上设计的再完美也是没
有用的。另外，还要分析行政上的可行性，包括行政执行机构有没有保证政策执行的权威?政策目标群体的配合程度?有没有备选的执行方案等等。
5．执行效果分析
政策执行效果是指政策实施以后，对政策对象所产生的影响与效果。执行效果的分析有直接效果分析、同接效果分析；短时间效果分析、长时间效果分析；外在效果分析、潜在效果分析；政治效果分析、经济效果分析以及社会效果分析等。具体内容参见本书第六章。
二、公共政策分析的方法
公共政策分析的方法很多，从大的方面可分为系统分析方法、预测分析方法、数学分析方法、统计分析等等，既有定性分析方法又有定量分析方法。现只对几个常用的方法作一简单的介绍。
(一)系统分析方法
1．系统与系统分析
系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分按照一定规律结合而成的，具有特定功能的有机整体。系统的存在是一种普遍的现象，世界上的万事万物都作为系统而存在。
系统分析是一种决策辅助技术，它采用系统的观点和方法对所研究的问题提出各种可行方案或策略，进行定性和定量的分析和评价，帮助决策者提高对所研究的问题认识的清晰程度，以便决策者选择行动方案。
系统分析的内容可以进行不同的划分与归类。如根据系统的本质及其基本特征，可以将系统分析的内容划分为系统的整体分析、结构分析、层次分析、相关分析和环境分析等几个方面；根据系统分析的基本研究范畴，可以将系统分析的内容划分为行为分析、价值分析、规范分析以及可行性分析等方面；根据系统分析的流程，可以将系统分析的内容划分为系统研究、系统设计、系统量化和系统评价等几个方面。
2．系统分析的逻辑过程
在应用系统分析求解问题时，为了保证在逻辑上和数学意义上考虑到所有必要的要素，系统分析必须遵循以下逻辑过程：
(1)确定分析目标
目标既是系统分析的一个构成要素，也是系统分析的出发点。它是管理者或决策者希望达成的结果。只有选择了正确的目标，才能保证整个分析过程的顺利进行。一般说来，目标的确定是在考虑系统环境要求及系统存在问题的基础上进行的。它往往涉及到环境要求的认知，对存在问题的界定以及目标自身的合理性、可行性等问题。
(2)选择可行方案
在确定了目标之后，下一步工作便是拟订和选择可行方案。①分析者尽可能多地寻找到或设计出各种备选方案；②对范围广泛的备选方案加以检查和筛选，删去一些明显不合理或不感兴趣的方案，把最有希望和可能的方案留下来，加以进一步分析和计算。
(3)选择计算准则
计算准则是人们用来评估可行方案取得目标或结果程度的尺度，它提供一种将目标、可行方案和结果联系起来的方法，如准则指标、变量规模、风险和不确定程度等。计算准则的选择要根据所研究问题的复杂程度和水平，以及分析要求的解析水准等来确定。此外，还要选择相应的计算技术，如模拟、数字规划、网络、排队等，以保证可行性方案计算结果的有效性。
(4)应用模型技术
模型是系统分析中的一个常见量化工具，它们可以用来研究或预测采取一项行动的结
果，而不必等到实际采取行动之后再去衡量。在系统分析过程中，应用模型技术的主要内容包括模型或模型体系的分析技术。选用的模型类型及其定量程度取决于要研究问题的变量规模、参数关系和选择的方案数目等。
(5)生成输入数据
在系统分析过程中，数据的搜集至关重要，既要利用现有数据，又要通过分析和预测产生新的数据，还要尽量获取实际运行数据。然后根据计算准则、模型的要求确定所需要的输人数据，并制成相应的格式。
(6)模型运行和操作
当数据齐备并输入模型之后，模型就可运行，并得到在各种不同情况或行动方案下的计算结果，进行灵敏度、风险和效应分析。
(7)结果分析
这一环节主要是对模型运算的结果加以分析，作出可行方案的排序，提出效应分析结果和推荐意见，编写出各种所必需的文件和说明，提供给决策者作为决策的依据。
3．系统分析的基本原则
(1)整体性原则
整体性是系统的最基本的属性和特征之一。因此，在应用系统分析时，必须坚持整体性原则，即把研究对象作为一个有机整体。①它要求我们考察任何对象都要以系统的整体性作为基本出发点，去认识、研究和处理一切客观事物。②它要求我们既要从整体着眼，又要注意对组成要素的分析。③它要求我们进行系统分析时应考虑系统对环境的适应性。④它要求我们在进行系统分析时必须注意研究系统的历史发展规律性。这是因为任何客观事物都不是固定不变的，都有自己产生、发展和灭亡的过程，从而体现出历史规律性的特征。
(2)优化原则
它是指从系统的多种可能中，选择最佳的决策方案，使系统处于最佳状态并取得最佳效果。优化原则要求人们研究任何系统都要着眼于系统的最佳功能，即着眼于系统的目标函数在约束条件下所能达到的最大值或最小值。①它要求必须坚持局部效益服从整体效益。
②它要求必须坚持系统的多级优化。即从确定目标、选择可行方案、确定计算准则、应用模型技术、生成输入数据，一直到模型运行和结果分析都要进行优化选择。③它要求必须坚持系统优化的绝对性与相对性相结合。要追求优化，但不一定追求绝对的优化，只要这个决策方案大家认为满意就行了。
(3)模型化原则复杂性是现代系统的特征之一，这就决定了单凭以往经验对比较复杂的系统进行研究和设计往往很难取得成功，因此必须通过模型进行反复试验，以验证目标的可靠程度。这种预先设计一个与真实系统相似的模型，通过对模型的研究来揭示和掌握真实系统的特征和规律的方法，称为模型化方法。模型化方法在系统分析中具有重要作用，它不仅有助于我们深入研究和深刻把握系统发展的本质和规律，而且有助于系统分析的定量研究，是系统分析方法实现优化的必经途径。离开了模型化方法，系统分析也就不可能成为一种现代化的科学方法。因此，进行系统分析，必须坚持模型化原则。
(4)层次性原则
任何系统都是由一定的要素组成的整体，这就表明，一方面组成系统的诸要素是由更低一层要素组成的子系统；另一方面，系统本身又是更高一层大系统的组成部分。这就是系统的层次性特点。层次性原则要求人们在运用系统分析方法时，一定要注意整体与层次、层次之间的相互制约关系。
4．系统分析的方法论
系统分析的方法论有四个相互关联的基本范畴：行为研究、价值研究、规范研究、可行性研究。行为研究相当于我们常说的现状研究，它要回答的问题是：什么?什么时候?什么
程度?有多少?等等。进行行为研究的前提是人们能够了解到事情的本来面目，能够认识和掌握客观规律。价值研究要回答的问题是：喜好什么?因为什么?为什么目的?许诺什么?应优先考虑什么?等等。它的基本目标是：确认某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否良好。价值研究在系统分析中具有重要意义。价值研究能够帮助决策人员回答“我们是干什么的”和“我们希望得到什么”这两个问题。规范研究回答的问题是：应该是什么?应该怎么样?它寻求的是政府决策的目标和为达到目的而采取的行动和手段。由于规范研究工作中要表明应该如何如何，它具有一种内在的理想主义成分。可行性研究回答的问题是：这样做是否行得通?领导和社会大众是否会同意、允许这样做?可行性研究是对规范研究中所提出的方案进行经济、技术和政治等方面的考察，以确认其是否在客观现实的能力与可能之中。在可行性研究中最重要的就是政治上、经济上和技术上的可行性。
5．系统分析的定性与定量分析方法
任何系统都有一种质的规定性，因此在系统分析中必须采用定性分析方法。在系统分析中引进定性分析方法，系统分析的定性分析方法涉及到诸多方面，除前面我们已经探讨的价值分析、可行性分析之外，还涉及到超理性因素分析、交叉文化因素分析、未来分析等方面。
系统分析中的定量分析与定性分析一样重要。定性分析只能指出大致的方向和区间范围，不能得出精确的结论。因此必须要依靠定量分析方法进行系统分析，以补充定性分析之不足。
系统分析中的定量分析，是指借助于经济学、数学、计算机科学、统计学、概率论以及决策理论来进行逻辑分析和推论。它在系统分析中占有举足轻重的地位，具有十分重要的作用。首先，定量分析方法能使有关的知识条理化、专门化，使量的比较成为可能；其次，定量分析使系统分析所面临的复杂而又不确定的问题的表述更容易把握，它为规定系统的输提供了判断标准；再次，定量分析比其他方法更客观、准确和严密，能够直观、具体、明确地反映和发现研究对象的运动变化及所处状态。因此，没有某种程度上的定量化，就不可能进行系统分析。系统分析中定量分析所用的方法和技术，可分为确定型分析和随机型分析两大类。
(二)预测分析方法
所谓预测，是指人们利用已经掌握的知识和手段，预先推知和判断事物未来或未知状况的结果。所谓预测方法与技术，是指在预测过程中为实现预测结果的优化而运用的各种智能方法与科学技术的总称，它是预测活动必须借助的手段，也是预测任务得以完成的桥梁。没有科学的预测技术和方法的辅助，我们就无法作出任何科学的预测。预测的方法很多，现重点介绍几种方法。1．目标预测法目标预测法又称规范性预测法，它的突出特点是：它不是探索在什么时间将达到什么目标，而是在目标已定的情况下，研究如何实现既定目标。目标预测法的核心是将目标自上而下逐级分解，每级包括一系列单元，而实施则是自下而上地完成，即每一级任何一个单元都必须按质、按量、按时完成，否则将影响总目标的买现。目标预测法大致分为三个阶段：
(1)确定准则与分解单元。由各领域专家组成的专家组，对决策对象进行定性分析，围绕总目标提出一些具体要求，在此我们称这些要求为准则。
(2)确定权数。专家组应根据每项准则对达到总目标的作用价值，以及每一单元相对每一准则的重要性，分别赋予一定权数。
(3)计算相关系数和相关途径。围绕总目标的达成，可能有众多方案，为此要从中选优。这时首先要计算每一单元的相关系数。所谓每单元的相关系数就是每单元相对各准则权数分别乘各准则权数，然后相加求和。
2．趋势外推法
趋势外推法是一种常用的利用事物过去发展的规律，推导未来发展趋势的方法。趋势外推法简单适用，应用面广。在预测方法分类中，有的将趋势外推法单列为一类，有的将其划归为时间序列模型，有的将其划归为因果关系模型。我们将其划归为因果关系模型，因为趋势外推的模型与预测过程和回归分析类同，可以作为回归分析的特例，即以时间为自变量的回归分析。
运用趋势外推法，有两个基本假设：①事物是在同一条件或相近条件下发展的，即决定过去事物发展的原因，也是决定未来事物发展的原因；②事物发展的过程是渐近的，而不是跳跃的。
趋势外推法是基于事物的发展与时间的进程有一定的对应关系而提出来的。英国学者里内把趋势外推法的应用分为6个步骤：确定预测对象，选择预测参数；搜集数据；根据已知数据，求出趋势变动曲线和趋势变动方程；趋势外推；编写预测说明；研究预测结果在制定决策和规划中的应用。
趋势外推的方法较多，实用预测中最常用的是一些比较简单的方法，如一次直线法、指数曲线法、生长曲线法和包络曲线法等。
(1)一次直线法。当事物的发展随时间序列呈近似直线上升或下降时，延伸该直线即可预测事物的未来发展方向。
(2)指数曲线法。当事物的发展随时间序列按指数规律或接近指数规律时，即经过一个单位时间，增长一个固定的比例，据此即可推测事物的发展趋势。
(3)生长曲线法。经济和技术的发展与生物的生长过程有许多相似之处，也有其发生、发展、成熟等阶段，把这一过程描绘成相应的曲线，通常称为生长曲线或增长曲线，它近似“s”型，故又称s曲线。生长曲线法就是通过对生物生长与经济、技术发展、变化的比较，利用两者的相似性进行外推预测的方法。因预测对象的不同，生长曲线又可分为皮尔曲线(美国生物学家和统计学家皮尔提出)、冈珀茨曲线(英国数学家冈珀茨提出)、替代曲线等。
(4)包络曲线法。它是指技术发明过程理论为依据，利用曲线图方式预测某种技术特性参数未来发展水平的长期预测方法。国外常用此法预测各个时期的经济技术结构和发展态势。在技术变革与发展的前期，用它预测新的远景技术和结构；当某一技术发展趋于极限时，用其预测新的替代升级技术和原有技术群体的发展趋势。
3．回归分析法
与趋势外推法不同，回归分析法主要用于研究不同变量之间的相互关系，是一种通过分析事物之间的因果关系和影响程度进行预测的方法。它是从变量的既往值以及与该变量有关的其他变量的值作出该变量的预测。回归分析属于定量预测范畴，是利用数学工具将影响事物的各种因素与事物之间的相互关系抽象为数学模式，然后依据数学模式对被预测对象进行定量预测。回归分析不仅是一种应用范围极广的预测方法，同时也是建立数量经济模型的重要基础。回归分析主要包括一元线性回归、多元线性回归和非线性回归三种，而非线性回归又可通过一定的数学变换，转换为线性回归形式。
进行回归分析预测，首先要解决对预测量影响因素的选择、数据的收集与处理以及预测模型的选择等三个问题。其中，分析影响因素，确定解释变量，对回归分析来说至关重要。它需要借助有关的理论、经验和逻辑判断，并辅之以一定的辅助分析方法来完成。
(三)成本一效益分析方法
参见本书第五章的内容。
第五节案例分析
案例一：美对华应采取“遏制接触政策
—美国兰德公司分析家向政府提出的政策建议
兰德公司的一些分析家对华盛顿长期以来实行的对华接触政策提出批评，同时也对许多对此政策持批评态度的人所赞成的遏制政策予以摒弃，他们今天敦促实行一项新的对华政策，并且称之为“遏制接触政策”，目的在于既能维持合作关系，又能抵御将来中国对美国的利益和目标形成的挑战。
这项提议出现在《美国与崛起的中国：战略和军事影响》的报告之中，这是一份内容广泛的报告，既探讨了影响中国国家安全行为的种种决定因素，又提供了对于中国军事现代化努力的最新估计，还研究了美国的政策选择。这份分析报告建立在历时两年，专门为美国空军而进行的调查研究的基础之上．主其事者是兰德公司的高级战略家，负责政策计划的前国防部副部长帮办蔡迈·哈利勒扎德。
这份报告指出，北京正在朝着“提高综合力’’的既定目标前进，这是一个长期的目标，而不是一时的应急之需。尽管从一些世界水平来看，中国的军队在一些领域中，包括导弹、光学、激光和核武器，还远远落在后面，但是，中国认识到它们的弱点，国防开支正在不断增加。这份报告估计，与1991年相比，1998年的预算实际增加了54％。
鉴于美国的防务努力没有出现重大的减少，在今后的半个世纪里中国不可能在世界上与美国的力量分庭抗礼，平起平坐。不过，分析家们认为，如果中国自己的国防建设按照目前的速度进行，那么，在15～20年内，中国可能成为“一个可怕的、多方面的地区强国”。到那时，中国就有能力争夺对东亚的海洋和空域的控制，在战场上投入各种各样的远程武器，对美国在信息领域的支配地位构成挑战，同时给美国本土造成一种加大了的战略核威胁。
这些都表明，中国可能成为一个咄咄逼人的竞争对手，不过，其他可能出现的情况，比如中国的民主化或者对国际标准的适应，或者国际经济利益的不断加强，可能产生一种更加积极的结果。考虑到风险很大，而且前途难以预料，美国应该如何同中国打交道?
这份分析报告指出，布什和克林顿政府实行的接触政策存在三个缺陷。首先，结果“不如宣传的那个样子”——接触政策没有能够阻止中国研制化学和生物武器(尽管中国是禁止这些武器的条约的签字国)，也没有能够阻止中国向巴基斯坦和伊朗提供导弹。其次，如果中国表现不好，这种政策没有提供一个反应的基础。最后；这种政策建立在一种假设的基础之上，即帮助中国发展经济和技术，最终将产生合作性的行为表现。如果这种假设错误，接触只会帮助中国成为一个威胁更大的对手。简而言之，接触并不能说明必须采取哪些措施才能保护美国的利益。
不过，一种试图遏制中国，降低中国力量发展速度的政策也不合适。首先，这样需要在国内取得一定程度的一致意见和动员，在国外取得一定程度的盟友的支持，这些要求不切实际。这样将会丢掉接触政策带来的对于中国政策的影响。最为重要的一点是，这是一种宿命论的政策，一种自身可能成为事实的预言，中国现在还无法在东亚处于支配地位，这种结果并非远远不可避免，遏制政策忽略了这样一种可能性，即美中关系可能会以一种令人满意的方式发展。
在这些作者们看来，现在所需要的是一个超越两种战略的“第三条道路”。他们提出的政策将“一如既往地吸纳中国进入当今的国际体系，同时，既要准备可能对这种体系形成挑
战，又要设法说服中国领导阶层：这种挑战很难构成，执行起来极其危险”。这样做的目的是：“突出中国领导阶层面临的基本选择，指出其他选择都会面临严峻的形势”。
“遏制接触政策”应该——继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中国的经济、政治和文化
关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时强调互惠原则但是，，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态长度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁，避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情J：尤其是是尖端的武器和技术害：我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮雠制，最为明显的一个手段就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。
加强美国同其他东亚国家的关系：’努力改善它们之间的关系和军事合作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系夕加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之间重建友好关系。
既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策，“只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”，如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策”。
在结尾处，这份报告对上升之中的中国力量对美国整体军事，尤其是空军；可能产生的影响进行了长长的一段分析。将来需要做的事情包括：防御弹道导弹和巡航导弹；‘制定在核武器、化学武器和生物武器威胁之下的行动新概念；增加接近东南亚设施的机会扩一如既往地接近日本和韩国的设施；着重强调远程武器系统的重要性。
分析家们警告说。美国还必须准备对付中国利用突然袭击造成既成事实的军事主张。这种倾向在台湾海峡目前的紧张局势中可能非常适用。
案例二：美应对中国实行有限接触政策
----------------美国布鲁金斯学会政策分析家贝茨·吉尔的建议
布鲁金斯学会对外政策研究高级研究员、布鲁金斯东北亚政策研究中心主任贝茨·吉尔在美国《外交》杂志7-8月合刊中的．《有限接触》一文中指出：美国新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
确定对华政策
1998年6月美中首脑会晤一年后，双方关系的发展艰难前行，几乎到了停滞状态，朱镕基总理最近的美国之行说受到“核间谍案”和侵犯人权问题传言的干扰；未能就中国加入世界贸易组织(WTO)达成协议。双边年贸易逆顺差达600亿美元，而且在继续增长；1999年中国可能会成为美国最大的逆差贸易伙伴；1989年“天安门危机”的悲剧记忆仍挥之不去。意外轰炸中国驻贝尔格莱德使馆事件导致已经被激怒的中国反对美国领导的对南斯拉夫采取的行动。最糟糕的是，笼罩在华盛顿对华政策问题上的高度党派化的气氛扰乱了对稳定这一重要而动荡的关系生苑攸关的清醒冷静的思考。相反地；两国的联系所包含的不过是机械的谈判和微观的问题。双方一年前刚刚宣布的“建设性战略伙伴关系”究竟怎么了？
就美国而言，改善与中国的关系取决于两个因素：与中国就战略利益和分歧达成谅解，
国内支持这一谅解的共识。这两个因素均未得到应有的持续正常的重视。这两个支柱至少已有十年，甚至更长时间不见踪影了，冷战结束十年后，世界进入了一个更加复杂的国际时代，美国再也承受不起任凭对华政策自由发展了。
共同基础
即便是在双边关系陷入困境的时候，美国与中国也有一系列共同的经济、安全和政治目标，至少，两国应避免可能导致冲突的战略误解，应当协同努力，加强稳定，鼓励经济发展。中国所盼望的是一个有益于它进行迫切需要的社会和经济发展的国内等地区和平环境。美国最有资格给予或拒绝这种企盼，美国可以影响石油供应，鼓励南亚采取核克制态度，帮助亚洲重新激活经济，限制朝鲜搞边缘政策。鉴于美国的财富和经验，美国有能力向中国提供某些最直接的援助，帮助它实现政治和经济自由，实行法治，并使它的金融体制从不稳定和不负责任走向比较稳定和负责任。但是，美国也有能力在贸易谈判中对中国施加独一无二的压力，鼓励台湾自治，支持日本发展军事能力。
另一方面，中国具有最大的潜力，支持或干扰美国在东亚的利益。
中国和美国在限制伊斯兰原教旨主义扩散方面具有共同的利益，特别是在西南亚和中亚地区，双方都希望俄罗斯妥善处理骚乱，希望日本继续维护该地区的稳定。此外，在促进全球秩序和经济发展的机构中，如果中国具有较大的利害关系，美国与中国都将受益。作为全球安全协议的签约国，华盛顿和北京在保证条约得到实施的问题上享有共同利益。一言以蔽之，如果中国不仅接受国际惯例，而且参与制定，监督和确保它们得到实施，那将有利于美国。
意识形态的巨大差异
虽然存在这些共同关心的利益，但是美国与中国在许多问题上的观点存在根本性分歧，如全球化、民主化、国家与公民的关系以及人道主义干预等，尽管这些意见分歧不应夸大，但也不能忽视。
就经济方面而言，中国面临的困难基本上源于对全球化和开放市场的好处存在根本性的模糊认识，共产党领导人担心美国搞经济、政治和文化垄断，特别是中国正处于市场经济过渡期，容易受到冲击，这些观点在慢慢减弱，但是由于朱在访美期间未能就中国加入世贸组织达成协议，那些观点可能又有加强。
虽然美国与中国在某些安全问题上进行合作是可能的，但是双方在未来世界秩序的结构问题上看法不同，北京坚决反对它所认为的华盛顿令人担忧的倾向于单方面采取行动的趋势。与许多其他国家一样，中国不支持美国领导的对热点地区的干预，比如科索沃和伊拉克，并对美国可能在朝鲜采取军事行动表示严重关注。美国通过武器销售和政治承诺支持台湾是双方关系不断紧张的一个根源，中国1998年7月发表的国防白皮书毫不遮掩地多次影射美国，认为霸权主义和强权政治仍然是世界和平与稳定的主要威胁；认为冷战式的思维仍然盛行；认为扩大军事集团和加强联盟力量加剧了国际安全的不稳定性。
北约轰炸中国驻贝尔格莱德使馆更激怒了中国对于它所认为的美国任意采取单方面政策的长期以来处于一触即发状态的愤慨，这一悲剧性事件说明了美国的垄断地位，突出了中国的相对弱小，违反了中国长期强烈坚持的不干预别国内部事务的原则。
因此，即使能够克服轰炸使馆造成的直接影响，这一事件也必将长期痛苦地留在记忆中；直至未来，并将贯穿美中关系。
鉴于双方这些共同的利益和利益冲突，美国显然既不能鼓吹与中国的战略伙伴关系，也不能一笔勾销接触政策，说它不灵，真正需要的是为美中关系制定比较精细、现实和路线明确的规划图，具有中短期指导方针和适度可行的目标，取得明显进展对于稳定双边关系和美
国国内支持美国与中国保持联系的选民情绪都有很大作用。
鉴于轰炸使馆事件造成的有害氛围，华盛顿必须致力于可以实现的与北京关系的三个具体目标：接纳中国加人世贸组织，维护朝鲜的稳定，促进中国进一步取得社会和政治自由。尽管其他问题也可以讨论，但是华盛顿不能指望取得立竿见影的变化。同时，如果克林顿政府确想看到美中关系取得进展，它必须把国内更多的政治资本用于争取广泛的公众支持。
在经济和贸易领域，政府应致力于与中国就其加人世贸组织达成公平的、商业上确实可行的协议。一旦达成协议，下一步的任务就是与北京合作，全面实施中国承担的世贸组织义务，确保台湾随后尽快加入。
其他经济问题将长期存在，应当是解决加入世贸组织问题后要认真讨论的主题所在，随着中国加入世贸组织，它要承担义务，重新处理双边贸易赤字问题将是自然而然的事情，但是，两国间基本的贸易失衡现象决定了美国对华贸易赤字不大可能大幅下降。
至于眼前的安全问题，华盛顿和北京应加强努力，保证朝鲜半岛的稳定，这种联手外交努力应包括：解决平壤的核武器计划问题，说服朝鲜停止继续导弹试验并协调人道主义救助行动。
在其他安全领域，将出现较大的长期困难。美国开始与东亚的其他国家——日本、韩国和台湾——合作，进行战区导弹防御系统研制，北京越来越视之为有政治企图，目的是在长期范围内对抗和遏制中国。
台北是导致华盛顿与北京产生分歧的最重要的安全问题。虽然克林顿总统一年前公开声明华盛顿长期以来的立场，即对台湾实行“三不政策”，可是中国认为美国与台湾的关系在逐渐加强。北京认为这种事态发展违反了美国的承诺，通过鼓励台湾顽抗到底，妨碍了两岸的最终统一，但是，美中25年前达成谅解所依据的状况基础正在消退，华盛顿和北京必须开创性地思维，找到更合适的解决办法。对美国而言，这意味着坚决澄清美国为台湾提供防御保护的义务，以及美国在和平解决两岸分歧方面的重要利益，这个争执最有可能引起美国与中国之间爆发战争，双方必须耐心努力，避免这一后果。明年这一年，美国和中国可以加大的努力，提高中国的政治自由度。特别是在实行法治和基层选举方面。对人权的狭义理解忽视了中国的重大变化。美国应认识到：改变这个地区是个长期的过程，人权方面遇到的挫折不应妨碍其他方面的进步。
作好准备
正如尼克松总统以来每位总统所发现的那样，美中关系需要不断的关怀和施肥，不仅是建设双边关系，而且要鼓励公众支持它，美国的决策者必须更加努力地工作，促成国内对稳定的美中关系形成强大的共识。
最重要的公开性外交途径之一就是中美之间举行定期的、制度化的高级会晤。美国总统下一次访问中国最早也要到2001年。两国应把一年一次的首脑会晤当作一个惯例。而不是意外的外交收获——“战略伙伴关系”的表现形式，如果总统级首脑会晤难以进行，其他正常的渠道就应跟上。
第二，建立共识要求国会与政府在对华政策方面进行更多的磋商，双方可以通过加强在更大问题上的交流来加强相互信任，比如搞好军队与军队之间的关系，保证涉及核实验室的科技交流的安全性，加强美国控制对华敏感技术出口的能力，政府和国会应更好地协调政策，互相明确切实可行的预期希望，当然，在有害的政治氛围中寻求国内支持较稳定的美中关系是困难的，华盛顿通过的大部分对华政策不是出击性的进攻，就是胆怯的控制危害性措施，即便是从国内政治角度出发，这也很难说是合理的，而在美国重大利益面临威胁时，这完全是不负责任的，在对华政策上，出于政治原因的短期，而且是存有分歧的决策削弱了华盛顿有效地与北京打交道的能力。
美国领导人在美国利益及美中关系的强弱问题上必须讲实话，讲真话，至少，新的对华政策在今后与北京的关系问题上应包含更多的现实政策，既非全方位的遏制战略，亦非热情地拥抱，而是冷静的接触与回避共存，即有限的接触，克林顿总统最近关于中国问题的讲话是在正确方向上迈出的一步。
如果美国的利益得到强烈而一贯的表述，美国的政策不仅公开承认美国与中国共同关心的问题，而且承认其战略分歧，那么接触的信心将增强，更多的国内选民将支持接触政策。此外，中国领导人将比以往更准确地理解美国对接触政策的局限看法。这种策略不应过分夸大中国的实力——这是一种太常见的倾向，不仅在国内存有分歧，而且等于承认了中国在外交争端中可以利用的心理优势。
十多年来，事实证明，美国对对华政策取得成功的两个关键因素——与中国就战略利益和分歧达成谅解，取得国内支持这种谅解的共识——飘忽不定，在美国，这要归咎于政治局限、政策动向以及最近出现的不切实际的期望。但是，中国的政治、经济和军事发展日益显著，美国的对外政策领导人必须尽快稳定对华政策并争取国内较广泛的共识，中国有句谚语：千里之行，始于足下，美国应当有一个美好的开端，并越来越好。
思考题：
1．什么是公共政策分析?
2．政策分析家的类型有哪些?
3．邓恩提出的政策分析方法有哪些?
4．价值分析的主要原则有哪些?
5．政策分析的主要步骤有哪些?
6．系统分析的基本原则有哪些?