官德建设的必要性和制度化途径探索
学习与思考
“官”是指在国家和政府中担任一定职务，掌握一定政治权力或行政权力的人员。由于其手中的权力是公共权力，是人民赋予的，所以，他们又被赋予了最具权威又富有时代内涵的称呼——
—“人民公仆”。官德就是领导干部的道德品行、思想作风和政治素质，也是官员在治理国家、管理社会的过程中必须遵守的道德准则和行为规范。官德建设，是一项系统的道德培养工程，其旨在提高党政干部的道德品质及政治素质，使为官者真正做到“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”。
1.“官”是一种职业或可称特殊职业，因此，官德首先具有职业道德的特征。随着国家和社会的治理日渐走上专门化、专业化的道路，与此相关，政治的和行政的工作也就成为一门有其特殊职责、专门业务和特定技能要求的职业。“官”就是从事这种专门业务，即专事领导或管理之责的职业。作为一种职业，“官”与其他各种职业相比，最大的特点在于它总是与特定的权力相联系，因此“官”较之一般从业人员更需要有相应的道德行为规范对其加以制约。事实上，“官”是制度设定的一种职业，担任某一“官”职的人是特定的个人，但是在政治和行政领域，为官从政者又是一个群体。所以，官德本质上首先是一种政治性和行政性的职业化群体的道德，即职业道德，忠于职守、忠于职责是官德的一项最基本的内容和要求。
不同职业特征形成不同层次的道德实践主体。“官”作为一个职业群体，由于他们处于社会领导地位，因而构成全社会最高层次的道德实践主体。在道德实践中，“官”必须角色到位，用较高层次的道德规范来约束自己的职业活动，即工作中必须遵守公正廉洁、忠诚积极、全心全意为人民服务的道德规范。“为政以德”，官员作为国家公职人员，致力于社会公共事务的管理，在道德品行方面必须优于一般社会成员，这不仅是社会对官员的特殊要求，也是其发挥表率作用、正当行使公共权力、高效履行国家公务的基础。因此，官德建设应在全社会职业道德建设中起表率作用。
2.“官”也是一种特殊的社会角色，因此，官德具有角色伦理的特征。马克思曾经指出：“作为确定的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那都是无所谓的。这个任务是由于你的需要及其与现存世界的联系而产生的。”因此，处在一定伦理关系中的人，都担当着各种社会角色，而每一种角色理应承担相应的伦理责任和道德义务。这些责任和义务都是基于一定的伦理关系和社会角色应尽的责任和本分，不履行这些责任和义务，其角色就会有名无实。角色责任是由每个个体与现实社会客观存在的伦理关系决定的。这种角色责任和义务的规定既是个人生存的手段，也是社会发展的必要条件，又是维系人与人、个人与社会以及人与自然之间关系的纽带和基础，也是人之为人的本质规定。由于官与权联系在一起，因此，“官”在一定意义上就意味着权力，官员的角色责任也就是一种权力责任，即一种公共权力的行使及其服务的责任，是一种来自阶级、国家和人民的受托责任。由于“官职”是公共的或者说具有公共性，而担任官职的个人又不可避免地具有私人利益和私人关系，因而官德作为一种角色道德的基本问题就是处理好公私关系问题。由于“官”的权力来自国家和人民，因而，忠于国家和人民，一心一意为国家和人民服务，廉洁奉公，公平地分配和使用公共资源等，就成为官德最基本的内容，或者说成为“官”的基本的伦理责任和道德使命。
3.“官”是以对国家和社会的治理为专门业务和专门职责的，所以，官德具有政治伦理和行政伦理的特点。“官”是以“国家意志的表达”或“国家意志的执行”为其基本职责的，也就是说，其特定的职责是与国家使命联系在一起的。“官”在表达国家意志时遵循的是政治伦理，但在执行国家意志时遵循的却是行政伦理。所以，“官”这一社会角色的专门业务和主要职责更主要的一面是其行政性，即以“执行国家意志”为其主要任务。社会对其提出的伦理和道德要求，更多地不是在如何“表达”国家意志方面，而是在如何更好地“执行”国家
官德建设的必要性和
制度化途径探索
文/邱小玲
一、官德概念的伦理特性
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求知/月刊2010/9
学习与思考
意志、行使国家职权或公共权力方面。官德固然具有政治道德的特质，但就其具体条目和实际内容而言，它更多地是属于行政伦理或行政道德的范畴。行政伦理又称行政道德，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。
1.公共权力的代理性决定了权力需要道德约束。官员是掌握公共权力的群体。所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。在应然的意义上，权力作为一种组织起来的力量，在其组织范围内是归属于整个组织的，每一个组织成员都分有着这种权力。所以，权力必须是服务于整个组织的整体利益的。从本源上讲，公共权力来源于人民，人民是国家权力的主人，国家主权应属于人民。但是，在政治实践中，国家主权的拥有者——
—全体人民，不可能全部亲自参与管理国家具体事务，而是将这种管理和统治的公共权力交给一个特殊的机构——
—政府，这样就出现了政治生活中的委托-代理关系。人民是权力的所有者和委托人，政府是代理人。
政府是公共性质的，是由公民授权而进行统治的，政府官员理应为人民谋利益、为人民服务，他们是被赋予了特殊道德要求的“公共人”，是为公共利益和人民利益服务的人，是社会公共利益的代表。因此，公共利益的最大化必须成为政府官员行为的价值取向与道德原则。这一原则强调政府官员应该尽一切可能多考虑所有公众的利益和福利，而少考虑自我、家庭、宗族的利益和福利。但是，这并不意味着他们就没有自己的目的，而是说，公职人员所追求的目的并非与公共利益、人民利益相对立的私人利益，而是与公共利益、人民利益相一致的利益，或者说，公职人员在追求其目的的过程中，公共利益和人民利益也得到了实现。
然而，在政治社会，应然与实然往往会产生矛盾。官员们并不是总能秉承公共权力的要求去正确行使手中的权力，公共权力常会被用来为私人服务。为此，历代统治者都采取了各种方式对权力进行规约。在古代社会，由于当时政治体制和行政体制是以“人治”为基本特征的，官吏行使职权或权力并未受到严密而有效的法律制度约束，官德作为一种自律性的约束就显得尤为重要，所以，历朝历代有远见的政治家和思想家都十分重视官德建设。到了现代法治社会，人们对公共权力采取了法律上与制度上的规约，那么，官德对于官员职责的履行以及廉洁政治和“廉价政府”等价值目标的实现是否必要呢？
2.制度约束对权力控制的缺陷需要道德约束的补充。应当肯定，把官员的责任尽可能用制度的形式确定下来使其成为现实明确的客观责任，并建立健全有效的制度化的权力约束体系，对于官员正确而有效地行使权力是非常必要和重要的。但是，由于“自由裁量权”的存在，不可能完全排除官员的主观道德责任。有关的研究和大量的经验事实都充分证明，即便是在权力法律体系和现代官僚制度体系相当完备的国度，官员在政策运用和具体事务的处理等方面仍然有相当大的“自由裁量权”。也就是说，规范和约束官员职务行为的法律制度体系的建立与完善，并不意味着官员职务行为自由的丧失。同时，约束官员行使权力的刚性制度既不可能是完美无缺的，也不可能是完全有效的。由于制度是通过人来设计和安排的，而人的理性又不是全智全能的，因而制度不可能没有漏洞和缺口。此外，制度还具有机械、呆板和僵硬的特征，而它约束的对象即具体执掌权力的官员又具有很大的能动性，这就难免使制度约束常常陷于难有作为的境地。因此，制度只能确定官员的消极责任，而不能规定官员的积极责任，与此相关，制度也只能主要从外部方面发挥控制作用，而不能从内部方面发挥控制作用。这样，官员“自由裁量权”的存在和制度约束缺陷的存在，就决定了建立和完善以官员为对象和主体的道德控制体系的必要性。
相对于制度控制而言，道德控制是一种软性控制。它把当官从政者当作有“道德潜力”的人来培养和塑造，使其自觉自主地抑制自身的自私动机，自觉自愿和积极主动地为公共利益服务。制度控制与严厉的制裁联在一起，并依靠剥夺违规者的权力和利益发生作用，它使为官者不敢滥用职权去做损害公共利益和公民权益的事，而道德控制则诉诸于教育与舆论，重在唤起和培育当官者的正义感和责任心以及实现道德责任的智慧和能力，使其不想或不齿于利用职权去做损公害民的事。制度控制重在禁止和消极防范，并且主要只能从外部起控制作用，而道德控制则重在引导和自我调节，是一种主体性很强的内部控制机制，其作用的发挥不是体现在防范“恶行”的方面，而是突出体现在促使当官者积极“为善”的方面。制度控制的运作成本很高，而道德控制的运作成本则较低。通过上述比较分析，我们不仅可以看到道德控制的特点和优势，同时也可以看到道德控制对于实现廉洁政治和“廉价政府”等目标确实是不可或缺的。道德控制不仅在制度缺位、制度之外、制度管不到的“自由裁量”地带发挥作用，而且在制度控制的范围内也发挥着积极作用。
制度约束和道德约束这两种规约官员手中权力的方式，实际上存在着相互依赖的关系。道德控制离不开制度控制的支持，制度控制的实现也离不开道德的规约。法律是最基本的道德，对于官员职务行为的法律控制，必须以官员的基本道德感、正义感、责任感和荣誉感为主要支点，或者说，必须以官员对法律规范或制度的认同和敬重态度为基础。而道德控制作为一种控制方式的必要性或不可或缺性，在于它能弥补制度控制的缺失和不足，并能在制度之外发生独特的作用。就是说，国家的政治责任目标和行政责任目标，必须通过道德控制促成的为官从政者的正确而负责的行为来实现。这
二、官德建设的必要性
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也表明，道德控制不仅是必要的，而且是非常重要的。
影响官德生成的主客观因素是多种多样的，其中包括社会环境、官僚制度、组织文化、道德教育、道德实践和主观能力，等等。但从“官”这一社会角色的特点看，能够对其道德生成产生直接而最为有效的影响因素有：确定角色责任的特定法律制度；以公众监督为主体的全方位的监督机制；适合时代特点和官员特点的教育方式；官员自身的修养和努力，等等。因此，道德建设的途径是多方面的。本文着重于探讨较为薄弱的官德建设的制度化途径。
1.官德建设制度化是市场经济阶段道德发展规律的体现。从人的道德发展规律看，人们遵守和践行任何一种角色的道德义务要求，都有一个从他律到自律的过程，他律是必经的阶段，也是实现道德自律的前提。道德他律性的突出体现，就是道德规范凭借外在的权威力量的支持发挥约束作用。由于官德是基于公共利益和官员的公仆地位而设定的，是一种超越自然人性的社会规约，而为官从政者又有作为“自然人”的人性特质，因而，官德要求被做官者接受和践行往往更多地依赖他律的支持，即要依赖于制度的保障。
依靠制度性的力量来建立和维系符合社会道德要求的公共秩序，这是市场经济道德体系区别于自然经济条件下道德体系的根本特征。在现阶段，我们必须努力建设适应市场经济发展的公共生活伦理和制度伦理。由于权力本身是一种权威性的控制力量，因而对官员行使和运用权力行为的控制，仅靠非物质的力量是不够的。这实际上也决定了，对官员的道德控制不能不借助制度的形式和权威力量的支持。
2.各国在官德建设制度化方面所采取的有效方式。官德建设的制度支持方式是多种多样的，但基本的方式是：将涉及各种利益冲突的基本官德要求以制度的形式确定下来，使其成为具有强制性约束力的道德禁令或道德义务要求。从国外来看，新加坡为保证各级政府官员的清正廉洁和机构的高效运作，制定了《防止贪污法》、《公务员法》、《没收非法所得法》3个配套的重要法律文件。还有一些国家以设立专门化的官员“道德法”的形式来寻求制度支持，如美国1990年颁布的《政府官员及雇员的行政伦理行为准则》；韩国1981年颁布的《公职人员伦理法》；日本2000年颁布的《国家公务员伦理规程》等。这种做法的主要特点和好处是：第一，以正式制度的形式明确规定了官员的基本伦理责任。这既使官员的从政行为有了权威的伦理标准和依据，也使政府组织和社会公众对官员行为的道德监控有了正式和统一的依据。第二，它一方面借助制度的形式强化了官员的基本道德责任，另一方面又保持了道德的相对独立性，避免了道德的完全政治化和法律化。第三，它不仅使官德的基本要求获得了专门和系统的正式确认，从而得到了强化，增强了约束力度，而且还使社会对官员行为的道德控制走上了正规化和专业化的轨道。与此同时，伴随着专门的“道德法”而来的是保障“道德法”执行的专门机构和专业人员的配置，如美国政府设立的伦理办公室和道德官员。这就意味着官员行为的道德问题不再是没有人专管的非正式问题了，而成了有专门机构和专门人员负责监管的特定领域。从官德建设的角度看，这不仅有益于防止官员的不道德行为的发生与扩张，而且有利于促进官员道德自律的形成。可以说，建立专门的官员行为“道德法典”，是官德制度化建构的更为理想的形式。近来，我国颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，这也是以制度的形式确定官员基本道德责任的有效做法，进一步强化了制度本身的系统性、规范性、针对性和有效性。
3.官德建设实现的制度保障：监督机制。当然，官德基本要求制度化，并非简单的“道德立法”，而是要建立一套规范、一个体系，包括养成机制、评价机制、选择机制、监督机制等。其中最重要的是监督机制的完善，官德实践的监督机制的建立与完善是实现官德建设目标的有效途径。官员道德责任的实现，无论是他律的制度途径还是自律的方式都离不开有效监督。在全球化和市场经济的时代条件下，在领导干部的道德实践面临更加尖锐复杂的矛盾和挑战的形势下，要使广大官员始终保持对党的事业的忠诚，始终保持清正廉洁，就必须在保证官德建设“有法可依”的同时，着力解决“有法不依”的现实性难题。只有不断健全社会的监督机制，对领导干部履行公职的全过程，亦即道德实践的全过程实施有效的监督，才能保证官德建设的顺利进行。由于官员是有多向度的社会角色，因而对其权力运用的过程和道德生活实践过程的监督必须是全方位、多角度的，法律的监督、组织的监督、舆论的监督、公众的监督等缺一不可，而且应当构成有机的、严密的监督体系和监督网络。
在我国现有的监督体制下，舆论监督、公民监督会更为有效。因为尽管对官员来说组织监督最具震慑力，但由于组织监督实质上是一种内部的监督，因而往往摆脱不了利益的纠缠，容易受到来自内部的种种干扰，监督的效果便会大打折扣。而公民监督则不然，官员是受广大公民的委托，行使公共权力来管理国家事务的，官员接受公民的监督是基本的道义要求，公民“答应不答应，高兴不高兴，拥护不拥护”是对官员最基本的道德评判，因而也应当成为官员最基本的价值追求。官员有了这样的价值追求，才会正确地行使受托的公共权力，自觉地将“执政为民”的官德规范内化为现实的行动。同时，公民与官员的活动有密切的联系和直接的接触，因而对官员的道德实践活动可以形成全方位的监督。而公民监督的有效性在于政务的公开，权力只有在阳光下运行，各种腐败现象才会被彻底消灭。
作者单位：中共天津市委党校
责任编辑：双艳珍
三、官德建设的制度化途径探索14
求知/月刊2010/9