论我国政府采购监督机制的完善

苏州大学

硕士学位论文

论我国政府采购监督机制的完善

姓名：田为付

申请学位级别：硕士

专业：宪法学与行政法学

指导教师：王克稳

20040401

论我国政府采购监督机制的完善中文提要

中文提要

政府采购强调的是制度建设，随着我国《政府采购法》的实施，我国的政府采购工作在法律制度上得到了进一步完善。但从实际情况来看，由于政府采购制度在我国的实行时间不长，没有很多经验可借鉴，各种相应的配套措施不健全，政府采购工作仍存在着很多问题，尤其在采购的监督机制方面存在严重的不足。本文从分析政府采购监督机制入手，通过分析政府采购监督机制的构成要素，对比分析国外政府采购的主要监督机制，总结国外、国内的政府采购监督实践经验，结合我国政府采购的现状，提出从建立完善政府采购监督的法律体系、构建完善的政府采购监督的程序机制、建立分工明晰、责任明确的政府采购监督的管理体系等几个方面，完善我国政府采购的监督机制。

关键词：政府采购监督机制完善

作者：田为付

指导教师：王克稳

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．ｙ６４５７６４苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明

学位论文独创性声明

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论我国政府采购监督机制的完善引言

引言

随着我国《政府采购法》的实施，作为公共财政支出重要手段的政府采购规模不断扩人，２００３年达人民币１５００亿元，预计在２００４年达人民币２０００亿元。政府采购工作对我国经济政策目标的实现，影响越来越大。政府采购制度的研究也得到众多学者的关注。从政府采购法律制度的完整构建到政府采购活动的具体操作技巧，从政府采购制度的实体规定到采购制度的程序规定，从介绍、比较其他国家的政府采购制度和经验到我国政府采购工作的经验总结，都做了大量的研究工作，提出自己的看法。但鉴于我国的国情，外国的经验只能参考而不能照搬套用，我国的采购经验总结也有摸着石头过河的感觉。对我国政府采购监督机制的研究，总体上较为零散，缺乏系统性，停留在口号上，缺少深度。本文从政府采购监督制度的总体出发，通过分析政府采购监督机制的构成要素、讨论政府采购监督机制的必要性、介绍国外政府采购监督的有效经验、总结我国政府采购的实践经验，试图从整体上，构建一个法律制度完善、主体清楚、责任明确、程序合理、运行高效、网络状的政府采购监督机制体系。

论我闽政府采购监督机；副的完善第一章政府采购监督机制概述第一章政府采购监督机制概述

政府采购强调的是制度的建设和遵守，而不是采购活动本身。在制度建设中，能否建立起高效、完善的监督机制是关键。政府采购的监督不仅包括对具体采购过程的监督，还对包括所有采购参加人的市场行为监督。我国的《中华人民共和国政府采购法》（以下称《政府采购法》）在二二ｏｏ三年一月一日正式生效实施，该法吸收了国内外众多政府采购立法实践方面的有益经验，填补了我国政府采购领域立法的空白，也结束了以往一直以来国务院各部委、地方政府都有自己的政府采购条例、办法为主，缺乏严肃性、权威性，未能形成统一核心规范的混乱状况。但由于政府采购制度在我国建立时间不长，《政府采购法》本身的规定尚存在一些问题和不足，各种配套的法律、法规、制度和措施还很不完善的因素，致使我国政府采购监督机制方面仍有很大的缺陷。本章主要介绍政府采购监督的概念和特征以及讨论完善我国政府采购监督机制的必要性。

一、政府采购监督机制的概念和特征

（一‘）政府采购监督机制的概念

在西方国家，政府采购也称公共采购（Ｐｕｂｌｉｃｐｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ），是指各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政监督下，以法定程序和方式从国内、国际市场上购买所需商品、工程和劳务的经常性活动。１我国对政府采购的定义，根据《中华人民共和国政府采购法》第２条第１款：“政府采购是指各级国家机关，事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法确定的，集中采购目录以内的或采购限额标准以上的货物，工程和服务的行为２。”。政府采购监督机制，从字面上理解，就是指监督政府采购活动的方式、方法。从深层次＿｝：讲，采购的监督机制是包括规范政府采购活动的法律制度、政府采购的具体操作程序在内的，由各种监督主体实施的，对政府采购活动全过程进行监督规范的各种法律规定、方式方法的总和。设立政府采购进行监督机制，其目的可从两个层面上进行分析，第一，从经济效益层面讲，为了节约使用公共财政资金，使公共财政性基金使用更合理，提高纳税人所纳税金的使用效益。肘尽量少的公共资

．１曾富国、何最成编著；《政府采购管理国际规范与实务》仓业管理出版社，ｔ９９８年版

。《政府采购实用核心法规》中国方正出版社，２００３年版，第１页

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论我国政府采购监督机制的完善第一章政府采购监督机制概述金，在市场上为公众购买到尽可能多的且质优价廉的货物、丁程和服务。第二，从社会效益层面上讲，对政府采购进行有效监督，是为了规范政府采购行为，维护围家利益和社会公共利益，防ＪＰ政府采购中的腐败行为，促进廉政建设。建立完善的政府采购监督机制，可使政府采购活动被控制在有关法律、法规和规章制度界定的范围内，防范政府采购风险，实现国家财政支出使甩效益的最大化；保障政府采购活动按法定的程序进行，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。

（二）政府采购监督机制的特于ｆＦ

作为监督机制一种的政府采购监督体制，它有别于其他的监督体制，有自己的特征：

首先，从政府采购监督主体来看，政府采购监督机制中体现＿，权力监督和权利蛉督并举的特征。监督机制中，第一，突出了权力对权力的限制：权力机关的监督、财政部门的监督、司法部门的监督、质检、计量等部门的监督，均体现了公权力对政府采购权力的监督；第二，参加采购的供应商投诉机制、使用政府采购标的物的居民的投诉机制，则体现了法人权利和公民权利对政府采购权力的监督。

其次，从政府采购程序这一纵向来看，政府采购监督机制有全程性的特点。从政府采购的立项，采购预算的制定、审批，招标文件的制作，采购信息的发布，招标投标过程的实施，采购标的物的检验，采购资金的拨付，采购文件的保存，每一步骤都有严格的监督程序和方式、方法的要求。在政府采购的纵向，每一控制点都有监督机制存在，具有全程性的特征。我国政府采购的监督机制一定要确立全程性的观念，对采购的监督不能留下任何盲区。

最后，从政府采购的横向层面看，政府采购监督机制有全面性的特点。在政府采购每一层面、每…点上都存在监督机制，监督行为得到全面地落实，精确到每一个细节。使政府采购的所有活动均处在有效的监督之下，权力寻租行为无处藏身。

二、完善我国政府采购监督机制的必要性

两方学者论为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”。３行政权天生的扩张性要求必须有相应的制约机制乘对其进行限制。政府采购本身是政府利用权力管理社会经济的一个方法，本身要义就是要规范政府采购行为。对政府的这种权力必须进行法律上的限制和监督，监督机制本身就是政府采购制度的一个重要方面。随着我幽政府采购的规模不断增长、范围不断扩大，国际化程度加深，政府采购作为删政支出的重要手段之一，对社会经济、政治的影响越来越大，国家会愈来愈重视政府采购的制度建设和完善。而对政府采购行为进行再监督的政府采购监督机制的建设，更显得更为迫切和重要。这是由于：

（一）节约使用公共则政性资金，保证政府采购制度不发生偏差的需要

政府采购采购的是公共产品，使用的是公共资金，因此，如何最节约地使用公共财政，购买到价廉物美的产品或工程、服务，是实施政府采购的目的之～，也是采购监督制度的目的之一。西方公共选择学派认为：政府支出具有自然扩张性。首先，政府官员也符合经济人的假设，他们也会进行成本——收益计算。高标准的办公楼、高级办公设备及豪华轿车可以带来舒适甚至奢侈的工作条件与便利，而这’一切并不要政府官员个人付费，于是，只要条件许可，政府官员就会追求一：作条件的升级。其次，对于政府官员的社会评价是以“政绩”为依据的，为了寻求“政绩”达到个人升迁目的，官员们便要投资办“实事”，不顾地方财政不足的实际情况，大搞“政绩工程”，致使大量的财政性资金被浪费。同时，有些政府官员为了个人利益或小团体利益，通过财政性扩张，大搞“权钱交易”，使大最的公共资金流入了个人腰包，严重损害的公共利益。因此，必须对政府采购行为进行严密的监督，防止财政资金的浪费和腐败行为的发生，提高财政性资金的使用效益。

（二）规范市场竞争秩序的需要

市场经济本质上是法治经济，强调市场机制对资源配置的主导作用。法律、法规是为了约束市场主体的行为，是市场正常运行的保障。从国际上看，市场经济越发达，市场体系越完善的国家，其政府采购制度也越完善，监督机制也越健全。随着我国市场经济的发展，社会主义市场经济体制的逐步完善，政府采购范围［１勺延伸，采购规模的扩大，客观上要求进一步规范政府采购行为，完善采购韵豁督机制ａ但由于政府采购是政府在开放的市场上采购货物、工程和服务的行为，

’法国盂德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译；商务印书馆１９６１年版，第１５４页

４

行政权力对市场机制具有天生的侵害性。如何保证政府在采购过程中遵守市场游戏规则，不破坏市场竞争秩序，这是必须完善我国政府采购监督机制的第二个原因。充分竞争是政府采购制度的基石，如何保证政府采购市场的充分、公开竞争是政府面对的一‘个重要问题。由于采购主体的经济人特征，为实现自身经济利益最大化的目标，有可能会作出不利于市场公平竞争的行为，从而有损政府采购的健康发展。随着政府采购市场规模的不断扩大，它对生产要素等资源的分配的影响愈来愈大，甚至影响到国家国民经济的平稳运行。而在地方性的政府采购中，社会成本极高的地方保护主义和区域经济分割现象仍大量存在，有的地方和部门对外地供应商实行不平等待遇，行政领导权力对政府采购影响，阻碍了采购市场的充分竞争和采购效益的提高，造成腐败行为的漫延。通过完善的政府采购监督机制，规范政府采购主体的行为，进一步发挥市场机制对资源配置的主导作用，使市场竞争秩序更加规范。因此，政府采购的监督的范围必然要延伸，监督机制必须完善。从西方一些国家的情况看，有些单位是不愿意遵守政府采购法律制度的规定４。他们常常采取一些抵制措施，例如，把已达到采购限额以上的批量采购划小，以逃避招标；有意把采购时间缩短，使一些有能力、有资格的供应商不能充分参与竞争等。我国近几年的政府采购中也存在一些问题。如以低于成本价报价以占领政府采购市场的具有倾销倾向的行为，不利于政府采购合理有序的市场竞争；采购文件对采购标的制定不合理的标准，限制了供应商的竞争；供应商联合起来抬高物价，使采购机关利益受损等不规范行为；由于政府采购物品的广泛性，各种技术性指标没有确切界定，不能保证物品质量和售后服务，引起的种种争议和纠纷；根本原因就是在于政府采购的监督机制不完善，法律、法规没有得到有效地执行。

（三）完善我国政府采购制度的需要

目前，我国关于政府采购的立法主要有二００三年一月一日施行的《政府采购法》和二０００年一月一日旖行的《招标投标法》。两部关于政府采购的基本法律制度先后实旖，结束了我国政府采购长期无法可依历史。同时，部分关于《政府采购法》的配套规定，如《政府采购信息公告管理办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》在２０００年和２００２年分别实施；《政府采购评审专家管理办法》和《集中采购机构监督考核管理办法》在２００３年１２月１７目的正式生效，初步建立了我

４中国政府采购网ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃ瞎ｐｇｏｖｃｒｇ

国政府采购的法律、法规的监督体系。为规范政府采购活动提供了法律依据。各级政府也大都按法律的要求建立了政府采购中心，制定了相应的制度，取得了一些效果。但千万别误以为这就是成熟市场经济条件下政府采购制度所应达到的效果。招标、投标，引入公平竞争确实对原有体制产生冲击作用，但这种冲击过程并彳ｉ等同于会产生良好的制度绩效。从目前来看，这种冲击只是在有限的范围内。这是由于，首先，政府采购在我国是～项全新的工作，政府采购方面立法工作起步较晚，关于政府采购的法律、法规体系仍不健全，尤其是对政府采购工作监督管理，还存在着很多的薄弱环节，出现了不少问题，直接妨碍着政府采购的健康发展。其次，不能认为实旌了《政府采购法》和相应的各种制度措施，确立了政府采购公开化、集中化的基本原则和种种操作的程序。采购过程中的价格问题、回扣问题、质量问题等都会迎刃而解。比如，规范建设工程招标投标的《招标投标法》已实旌多年，但工程建设招标投标中的不正之风至今仍未消除，有的地方甚至发生了严重的质量事故，这方面的教训很值得政府采购监督工作的借鉴。在政府采购活动中时有一些不正常的、不符合《政府采购法》规定的违规事件的发生。究其原因有许多条，但根本一条原因是缺乏有效的监督、约束机制，致使运作不规范。政府采购工作迫切需要建立与之相适应的采购监督机制，以保证政府采购工作规范化进行，防止政府采购权力由原来的“分散寻租”变为“集中寻租”，使我国的政府采购制度进～步完善。

（四）我国政府采购市场国际化的需要

随着我国加入ＷＴＯ和实现与东盟经济贸易一体化、我国政府采购规模的进一步扩大（２００２年我国政府采购的规模已达人民币１００９亿元，２００３年达１５００亿元人民币，２００４年预计达２０００亿元），我国的企业有参加政府采购国际自由贸易市场的需求，我国的政府采购市场也有必须对外开放开放的压力，政府采购融入国际经济的大潮中去是一个发展趋势。我国加入ＷＴＯ时，承诺在成为ＷＴＯ成员国后，将尽快开展加入《政府采购协议》的谈判，提高国内政府采购透明度。加入ＷＴＯ《政府采购协议》已提上了议程。外界的压力使我国的政府采购监督机制的完善变得更加必须：在２００３年７月财政部国库司副司长周成跃向美国商务部表明了中国政府的软件政府采购立场；２００３年１１月４日，财政部就日本关于我国履行有关政府采购入世承诺的问题清单作出答复５；我国已在向亚太经合组织提供的单

５中国政府采购网ｈｔｔｐ：Ｂｗｗｗ．ｅｃｇｐｇｏｖ．ｃｎ／《２００３年政府采购工作大事记》，２００４年２月９日

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论我国政府采购监督机制的完善第一章政府采购监督机制概述边行动计划中已承诺最迟于２０２０年与其他各成员对等开放政府采购市场。为履行我国政府的入世承诺，适应经济全球化的需要，政府采购的制度自然要与国际政府采购惯例接轨。尽快完善我国政府采购监督机制完全是必须的、２００４年ＷＴＯ新加坡坎昆贸易部长会议将对关于《政府采购透明度协议》进行谈判。根据世贸组织安排，各成员国包括我国都必须在２００５年１月份前，通过谈判完成协议的签署工作。我国如不根据ＷＴＯ《政府采购协议》的规定和联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》的要求，完善我国的政府采购制度，特别是完善政府采购的监督制度，就会直接影响到我国的国际声誉、国际地位和国家利益。在政府采购国际市场上也无法获取任何经济利益的。

第二章政府采购监督机制的

构成要素及主要的监督机制

一、政府采购监督机制的构成要素

谈论到政府采购监督机制，首先不得不分析其构成要素６，即谁监督（解决监督的主体问题），监督谁（解决监督对象问题）和监督什么（解决监督的内容问题）。从这方面看，政府采购的监督机制由监督主体，监督对象和监督内容三部分要素构成。

（一一）监督主体

监督主体是指谁负责监督。我国政府采购的监督主体包括国家机关监督主体和社会组织监督主体。国家机关监督主体包括权力机关、行政机关和司法机关督。权力机关人大对政府采购的监督通过两种方式实现：第一，权力机关通过制定法律，明确规定政府采购的范围、采购方式和采购程序的规范，以及如何加强监督检查，追究违法者法律责任等等，为政府采购行为建立共同的标准，对政府采购行为进行法律的规范。第二，立法机关通过听取和审议工作报告、询问和质询、视察和检查、调查、撤消和备案、罢免和撤职等方式对政府采购法规的执行情况和遵守情况进行监督检查７。比如，按我国法律规定，各级政府的财政预算由人大负责审批，政府采购预算是财政预算的重要组成部分，自然要受人大审查监督。各级政府财政预算一经人大通过，就受严格约束，财政部门要向同级人大报告预算执行情况，各级人大及其常委会要对同级政府采购预算执行情况进行监督。我国行政监督体系由两大类组成，政府采购监督体系也相应分为两类：一类是业务性峪督（即～般监督），包括政府监督管理部门监督和集中采购机构的自我监督。根据《政府采购法》的相关规定。我国各级政府的财政部门是政府采购的行政监督主管部门，对政府采购负有管理和监督职责。财政部门通过制定政府采购的政策、规章；收集、发布和统计政府采购信息；组织政府采购人员进行培训；审批进入政府采购市场的供应商资格；审批社会中介代理机构取得政府采购业务的代理资

６李晓霞：《构建我国政府采购监督机制》，山东经济，２００２年第３期，第１２页

７何红锋；《政府采购法详解》第２１３页知识产权出版社，２００２年７月

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格：确定并调整政府采购目录和公开招标采购范围的限额；编制年度政府采购预算：处理政府采购中的投诉事项等工作对政府采购进行监督。集中采购机构通过制定采购工作程序和各部门的职责分工、采购人员的培训和考核制度等方式实现内部自我监督，。第二类是专门监督，即各级政府的职能部门对政府采购的监督。包括技术监督、质检等职能部门对政府采购标的的监督，在采购结束后，由技术监督部门和质量检验部门联合相关各方对采购标的进行验收，通过检查采购标的是否符合招标文件要求的质量标准和技术标准来进行监督。监察机关对政府采购的采购入和政府采购工作人员的监察监督以及审计机关对政府采购当事人的审计监督８。司法监督是司法救济程序。按我国《政府采购法》的规定，人民法院在对政府采购的监督中主要从事以下活动：（１）处理有关政府采购合同的民事纠纷：（２）依法追究政府采购当事人的刑事责任；（３）处理供应商不服政府采购监督管理部门投诉处理决定的行政诉讼９。

相对于国家机关监督主体的是社会组织监督主体，它包括政党监督，社会团体监督、群众组织监督以及采购供应商的监督。政党监督包括党组织对党员干部在政府采购中权力行使的严密监督及民主党派通过政协等途径对政府采购的过程进行的监督。党组织的监督可依２００４年２月１６日中国共产党实旖的《中国共产党内部监督条例》（试行），”在党的内部对党员干部进行监督；现实中民主党派对党的干部的监督只停留在理论上，由于缺少有效的具体监督程序而实际效力大受影响，因此，建议设立民主党派直接向有关职权部门反映意见和提出建议的程序和途径，提高对采购监督的时效性。通过政党监督，严格规范和制约领导干部在政府采购中的行为，防止权力影响政府采购的正常进行。政党监督是政府采购监督中有效的监督手段之一。

社会团体监督和群众组织监督。理论上讲，广大公民是纳税人，政府采购所用的资金全部是纳税人缴纳的，政府采购行为从本质上看是代理行为，理应受到纳税人的监督。纳税人监督的主要方式可包括公益诉讼人的监督和居民的监督。群众组织的监督主要是通过公共媒体的监督及社会舆论的监督。长期以来，由于我国传统文化和社会观念中缺乏契约国家的理念“，公民对国家权力的监督意识普

８扈纪华主编：《中华人民共和国政府采购法》释义及适用指南，第２１６页，中国民主法制出版社，２００２年版。何红锋；《政府采购法详解》第２１４页知识产投出版社，２００２年７月

…《新华日报》２００４年２月１６口

韩清怀：《试论政府采购中的政府职能》山东财政学院学报２００３年第５期第２４页

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堡璺里鍪堕墨堕堕兰垫塑塑塞墨笙三里堕堕墨堕坚！垫型堕塑堕壅墨墨圭蔓堕堕苎！！型遍不强，大多数人对纳税人与政府的关系认识不清，公益诉讼程序的缺乏，致使公民对政府的行为不知道如何进行监督也不敢进行监督。公共媒体和社会舆论的妊督，在我国刚刚起步。随着社会法治化程度的提高，公民的法治意识的普遍增强，不久的将来，群众监督组织的监督将是政府采购监督中最广泛、最直接的监督。

供应商的直接监督。在采购信息公开，竞争主体地位平等的环境下，通过质疑与投诉程序，法律授予供应商对采购实体的有关采购方法选定、评标程序、废标决定、拒绝邀请标准的审查权，充分发挥供应商对政府采购的直接监督作用。第。，通过向采购实体进行质疑，使政府采购一开始就受到严格的监视。第二，供应商对政府采购实体的答复不满意，或者认为其行为有违政府采购公平竞争的行为，在政府采购合同生效之前，向独立、专门的申诉处理机关进行投诉。第三，供应商对投诉处理结果不服，可向司法机关提起诉讼。通过供应商的直接参与，能够促进政府采购公平机制的落实。从国外的经验看，建立有效的争议处理机制，营造一个有利于供应商监督的社会环境，是供应商进行有效监督的关键。

（二）政府采购监督的对象

政府采购被监督的对象包括政府采购的采购人、政府采购代理机构和政府采购供应商。政府采购监督就是要监督被监督主体的行为。政府采购的采购人是指利用财政性资金，在市场上购买货物、工程和服务的国家机关、事业单位、团体、组织。政府采购代理机构是设区的市、自治州以是人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的集中采购机构，它是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其它组织或者自然人。政府采购监督的对象也是政府采购当事人。

（三）政府采购监督的内容

政府采购监督的内容笔者认为就是财政性资金是否被合法、有效地利用；采购标的是否符合采购目的，体现物有所值；采购中各种法律制度是否被有效执行，被监督的对象在采购中的行为是否合法，是否有腐败行为发生。各监督主体监督的内容各不相同。

政府采购监督管理部门对政府采购的监督检查主要包括三个方面的内容”：一方面是对有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况的监督。主要是法律

２扈纪华主编：《中华人民共和【蛩政府采购法》释义及适用指南，第２０２页，中国民主法甫口出版社，２００２年版

论我国政府采购监督机制的完善第二章政府采购监督机制的构成要素及主要的监督机制适用｝：的监督，除《政府采购法》外，与政府采购有关的法律还包括《招标投标法》、《合同法》、《预算法》、《审计法》、《反不正当竞争法》等一。系列法律，同时国务院和其各鄙委己有的行政法规和规章在具体不同的政府采购活动中要分别加以适用，各地方的地方法规和政府出台的地方规章也要按不同的地区差异分别适用。第二方面是对采购范围、采购方法和采购程序的执行情况的监督。是采购监督管理部门对具体采购活动的监督，确保减少采购中违法违规行为的发生。《政府采购法》确立了采购合同备案、采购文件保存、供应商投诉等相关制度来保证监督管理部门监督检查权的实现。第三方面是政府采购人员的职业素质和专业技能的监督。集中采购的采购人员是否具有与集中采购机构要求相适应的职业素质、专业技能，是否符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。比如是否了解有关采购的法定程序、有关货物、工程、服务方面的基本知识。不合格的采购人员，不得继续任职。如果再任职，必须按照要求重新考核合格后才可任职。

其他政府职能部门的监督和社会组织的监督，它们监督的内容包括，审计机关按照《审计法》的授权，依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。通过审核检查，查明被审计事项的真相，然后对照一定标准，作出被审计单位经济活动是否真实、合法有效的结论，进行的审计监督；监察部门依照《行政监察法》的规定，对行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员进行监察监督。在政府采购活动的监察中，监察对象包括参与政府采购的所有行政机关，其中当然包括政府采购监督管理机关，参与政府采购的公务员，以及行政机关任命的参与政府采购的人员，包括评标委员会成员、谈判小组成员、询价小组成员等。社会监督主体可以行使的监督权主要有披露、检举和控告三种方式。通过新闻媒介公开揭露政府采购中的违法行为，引起社会舆论对政府采购中违法行为的关注；向行政执法机关或司法机关检举政府采购中的非法行为：向行政执法机关或司法机关控告政府采购中的违法行为事实并要求依法惩处。

司法机关的监督主要是检察、审判机关按照国家的法律和法规的规定，对违反政府采购法的所实施的行为进行监督查处：处理采购人和供应商在履行政府采购合同过程中的合同纠纷，人民法院通过对合同纠纷的审理，制止违法行为，追究违法行为人的民事责任，使被侵害的当事人的损失得以补偿；对采购中严重扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；根据《政

论我国政府采购监督机制的完善第二章政府采购监督机制的构成要素及主要的监督机制—————————————＿Ｈ，—————ｈ————＿—●———ｈ－●－＿Ｈ————＿——————，●Ｈ＿———－———————————－＿——●—＿—————ｈ——－－＿—’—＿●＿ｈ＿——＿——————ｈ—＿—＿＿—●●－——————————Ｈ＿——＿＿————，———一府采购法》和《行政诉讼法》对采购供应商和行政机关的行政争议进行处理，保护供应商的合法权益不受侵害。

二、政府采购主要的监督机制

（一）职责明确、组织统一的政府采购监督管理机构

政府采购监督管理部门是法律规定的专司政府采购管理工作的政府机构。从世界范围米看，根据政府采购监督管理部门的组织类型，可将政府采购监督管理体制分为委员会管理制和部门管理制。所谓委员会制，即有参与政府采购工作的政府部门及社会有关人士，如采购供应商代表、从事政府采购学和政府采购法学研究的专业人士等共同组成一个专门委员会，管理全国的政府采购工作。该委员会为政府采购监督管理部门。所谓部门管理制，即一个政府部门（一般是财政部门或财政部之下设部门）管理全国的政府采购事宜，该部门为政府采购的监督管理部门。实行委员会制的典型是我国的台湾地区。”台湾地区政府采购法规定，政府采购的主管机关为“行政院采购暨公共工程委员会”。其下设三个附属机构：采购资讯中心、采购人员训练所和采购申诉审议委员会。其职责包括采购政策、法令、标准采购契约、采购资讯人员培训、申诉处理等事项。英国和法国的政府采购也实行委员会的管理体制。

也有很多国家在政府采购管理体制上采取的是部门管理制，其主管机关一般是政府财政部门或其下设机构。主要是因为政府采购制度当初是作为一种公共财政预算支出管理制度而兴起的。部门管理制的代表如韩国财政经济院，负责政府采购法规、政策的制定和全面、具体执行；新加坡财政部预算署设有采购和支出政策处，负责制定采购法规政策，统一采购部分物品，审查供应商资格，处理供应商的上诉并进行仲裁；英国财政部下设采购局，负责采购政策的制定、执行情况的监督和检查、采购人员的培训和管理；香港特别行政区财政司是香港政府采购的主管机构，其主要职责是制定政府采购的规章制度和政策，管理政府采购的日常事务，为政府各部门通用物品进行集中采购和供应。

美国政府采购管理体制比较复杂。美国法典规定：在（总统）管理与预算办公室内设立联邦采购政策办公室，该办公室应有主管，主管由总统任命，参议院提议并批准。看起来好像是采购部门管理制。但根据最新研究资料表明，美国政

”杨汉平：《政府采购法律制度理论与实务》西苑出版社，２００２年６月，第１８２页

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府采购的主管机关系由复杂的、不同层次的网络组成。在联邦一级设联邦采购委员会，美国政府采购的基本法律《联邦采购规则》就由它负责修订。下设民用机构采购委员会和国防采购规则委员会。具体负责民用采购政策的是联邦采购政策办公室，其职责是对行政机关采办系统的发展提供政策指导和领导，制定规章、程序和格式，与其他行政机关进行协调、协商等。能够对联邦采购法律和政策产生影响的机构，还有主管信息官员委员会、主管财政官员委员会、总统管理委员会、电子程序创制委员会、采购执行委员会等。从这儿看，美国政府采购的管理体制是一种综合部门管理制和委员会管理制的混合管理体制。”

我国在政府采购的试点阶段，地方规章对政府采购监督管理部门的选择并不一致，Ｉ二海采取的是委员会管理制，深圳采取的是部门管理制。我国《政府采购法》第１２条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。明确了政府采购监督管理的机关，因此，我国政府采购管理属于部门管理制。

政府采购监督管理部门的职能包括如下内容：制定与解释政府采购法规下政策：管理、监督政府采购活动；制定政府采购的标准合同；收集、统计和公布政府采购信息；审批进入政府采购市场的供应商资格；研究制定并调整政府集中采购目录和公开招标采购的门槛价金额：培训政府采购人员；处理采购申诉等。由于政府采购使用的是公共财政资金，资金的使用必须向公众负责，同时还要向批准公共资金使用的立法机关负责及有愿意参加政府采购的供应商负责。

各国的政府采购监督机制通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，使政府采购计划得到应有的尊重和有力的执行。

（二）合理分权的内部监督机制

政府采购监督主管部门的工作重点是制定采购政策和采购管理办法，监督采购政策及其实施办法的落实，并通过编制的年度预算计划、采购人的准购计划而与政府集中采购机构发生关系，其应当且必须监督集中采购机构的预算和采购的执行情况，而不干预集中采购机构与供应商之间的具体采购事务。与此同时，政府集中采购机构要对采购主管部门负责，定期通过报表的形式向其汇报预算资金的使用、采购商品的类别和数量及其分配情况报主管部门，以便于采购主管部门通过反馈信息进行监督，并为进一步细化下年度财政预算，强化预算约束提供决

４杨汉平：《政府采购法律制度理论与实务》西苑出版社．２００／年６月，第１８０页

策的信息基础。政府集中采购机构与采购人之问的关系是相互监督有。政府采购职能部门客观。ｔ：加强了对采购人的实物管理，从单纯的价值管理延伸到实物资产管理，保证了国有资产运行的安全性。采购人有权利要求集中采购机构按自己的实际需要进行采购活动。集中采购机构与供应商之间通过采购市场形成的买方和卖方关系，受《合同法》等有关法律制度约束。采购的程序是在相互监督、公开透明的情况下进行的，可有效地杜绝腐败现象。采购人和供应商相互监督的关系。采购人通过主管部门的采购安排而从供应商手中获取所需的货物和服务，并对商品的质量、性能、售后服务等进行评价的监督。供应商必须对自己的商品负责，冈为一旦出现质量问题，供应商的信誉和实际利益均将受到损失。采购人根据实际需要向主管部门提供采购计划，主管部门根据采购采购政策和管理制度进行审批和监督。政府采购仲裁机构对集中采购中心与供应商之问发生的采购纠纷进行调解和仲裁，从而保障政府采购程序的公开、公平、公正以及有效竞争。

在政府采购监督制度中，监督约束机制在各相关主体间进行有效地设定和合理的分布，通过相互间的牵制，能够从源头上制约政府采购中可能出现的问题，实行有效内部监督，从采购系统内部保证了政府采购的健康稳定运行。

（三）权力限制权力、权利限制权力的外部监督机制

政府采购外部监督机制是指政府采购系统外部的人员或单位，通过一定的方式、方法对政府采购活动进行监督。为了防止政府采购中权力过分集中，容易导致权力寻租，滋生腐败，各行政主体之间强调以权力制约权力。权力的执掌者要部分参与或者支配彼此的行动，进行权力间的“平衡”，防止权力滥用导致腐败。１５如为保障采购活动正常、有序的开展，政府财政部门对政府采购工作进行的Ｅ：Ｉ常监督、监察部门对政府采购活动的过程进行检查，审计机关对资金划拨程序是否合法进行审计；预算部门对政府采购预算情况进行审查，都是通过权力对政府采购权力的限制而进行监督的。采购供应商通过质疑与投诉或诉讼对政府采购进行监督、社会团体对政府采购活动进行的监督、公民通过使用采购标的而对政府采购进行监督、社会舆论的监督均是通过各种权利行使对政府采购进行监督的。采购外部监督机制是政府采购监督的一种重要方式，它并未贯穿于采购活动的各个运行环节，更多的是置身于采购活动过程中的某一部位。如对采购资金的划拨是否合法、采购的程序是否正当、评标的标准是否合理、评标专家团的组成是否得

５陈奇星等著：《行政监督论》上海人民出版社，２００ｔ年版

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丝丝璺堕堕墨堕堕兰墨型塑塞量笙三兰堕堕墨堕堕塑垫型塑塑堕蔓墨墨圭蔓塑些箜！！型当等具体音【ｆ位进行检查监督。外部监督偏向于用日常监督的手段来对各个采购环节中的活动加以控制，以期更加及时地发现问题、研究问题和解决问题。

（网）严格控制的采购程序监督机制

政府采购制度是?系列制度的和谐统－一。政府采购中有采购的前置程序、采购的执行程序和采购的结束程序“。而政府采购的监督机制贯穿于整个采购过程，体现在采购的每一步骤中。没有完善的采购监督机制，政府采购的制度就是不完善的。所有政府采购制度成熟的国家，都通过完善的采购程序来规范政府采购的行为，对政府采购进行有效的监督。按照政府采购的进程，政府采购监督机制由事前监督机制、事中监督机铺和事后监督机制三部分组成。

ｌ、事前监督机制

事前监督机制是采购监督主体通过对采购单位、采购代理机构、供应商等监督对象在政府采购活动中将要实旌的措施、采购的方式方法及与共有关采购行为的合法性、合理性依法进行审核，进而保障采购活动步入预定程序的～种监督机制。

政府采购事前监督机制的内容包括采购项目的立项是否必须、合理、合法；采购预算是否精细：招标文件的制作是否公正；采购标的物的技术标准是否具偏向特定供应商或指定品牌的倾向性，对供应商的资质是否有区别对特，有违公平的情况发生。

采购的事前监督机制最大的好处是可以在先期防范、阻止监督对象安排并进行不符合《政府采购法》和相关法律、行政法规的活动，能够较好地起到预防和降低采购风险的作用。同时，采购的事前监督机制也能够起到一定的完善采购制度的作用。因为通过事前监督机制，可以对采购中执行的法律制度、采购活动遵循的标准、管理工作中的行为规范中存在的缺陷进行预先审查，及时提出整改的合理化建议、措施和方法，把采购中可能出现的总是消灭在萌芽状态。如英国财政部通过预算制定出收入和借贷额度，对未来三年中每年的公共支出作一个“总预算”并对各部门支出和应急备用资金之间作出预算分配建议。即世人所知的“供应估算”，最终成为政府向议会提出的资金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”，而议会则是通过“拨款条例”对其进行批准，赋予各政府部门拨款支出的正式权力。１７这事实上是对公

。高大伟：《建立完善政府采购监督机制》，黑龙江财会，２００２年笫ｌｌ期，第５２页

７资料来源：中国政府采购膀

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论我国政府采购监督机制的完善第二章政府采购监督机制的构成要素及主要的监督机制共财政支出预算的控制，达到事先监督的效果。

２、事中监督机制

从政府采购监督工作的全程来看，政府采购的事前监督、事中监督和事后监督呈现一种两头尖，中间宽的“枣核”状分布。采购的事中监督工作处于“枣核”的巾央地带，即采购活动的中间阶段。事实上采购中大量的问题就发生在事中阶段。针对发生在政府采赔活动中各个环节上的情况随时进行监督检查，及时地查找问题、及时地采取措施，及时地纠正发现的问题是事中建立政府采购事中监督机制的目的之一。

政府采购的事中监督机制就是对正在进行的采购活动如何进行监督检查的问题。即采购监督主体对监督对象在采购活动中各类行为的合法性依法进行审查，进而保障采购活动正常进行的、有效的监督机制。

政府采购事中监督机制重点是如何对采购过程的控制。根据控制论的基本原理，我们如果要有效地控制某一事物，促使事物在控制的范围内发展，就必须剐其采取相应的钳制措施，否则就无法对这一事物加以有效控制。坤同样道理，我们为了达到政府采购的事中监督机制的目的，有效地控制监督对象在采购活动中的行为，使政府采购中各个环节符合法律和行政法规的规定，也需要相应的控制措施作为保障。如香港政府采购的招标投标管理，就包括：采购方式。超过小额采购上限的合同普遍采用公开招标采购方式；采购信息发布。采用公开招标方式时，招标公告除必须刊登在香港政府宪报和指定的本地报刊外，还要在互联网上公布。各国驻港领事馆和贸易专员公署也会接到有关的通知，合同授予情况也必须在上述媒体上公告。韩国的政府采购规定，合同金额在２０００万韩圆以上时，要使用竞争的程序授予合同”。欧盟的政府采购制度中，在１９７１年开始，当时的欧共体相继通过了两个有关政府采购在共同体内公开招标的法律，即“公共工程采购指令”和“公共部门货物采购的指令”。通过制定规范统一的采购制度和程序，为各成员国的供应商或承包商提供公开平等竞争机会，实现政府采购市场内部自由化；同时，公开招标有助于成员国公共部门资金的使用得到监督和节约，从而达到降低政府部门开支、近而减低国内税赋的目的。该法规定的政府采购程序如下：１、发布信息。各成员国把该年度中公共部门较大金额的货物、工程、服务采购信息，在年初或上～年度，发布在欧盟主办的《欧盟日报》副刊或其它专业刊物上，供其

”陈奇星等著：《行政监督论》上海人民出版社，２００１年版

”中国政府采购网ｈｔｔｐ：ｌ／ｗ＇ｃ，，ｗ，ｃｃｇｐｇｏｖ，ｃｌＦ

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