0193.我国当前城市化发展的主要问题及对策研究

0193.我国当前城市化发展的主要问题及对策研究

赵锋军李玉东张君卿

摘要：我国当前处于城市化发展的中期阶段，城市化高速发展，在我国具体的国情下会呈现出一些具有中国特色的城市化发展问题，本文针对这些问题中的主要问题，结合我国构建和谐社会、城乡统筹等国家宏观发展政策，研究这些主要问题产生的原因及影响，同时针对性的提出解决的对策和措施，以期对我国的城市化的健康、平衡、良性、可持续发展提供借鉴和参考。

关键词：城市化；城中村；逆城市化；城乡统筹

1、引言

美国地理学家诺瑟姆（Northam，Ray. M）在1975年提出了被公认为城市化发展规律的“诺瑟姆曲线”，按照这一规律，城市化发展可以分为初期、中期、稳定三个阶段：初期阶段，城市化增长速度缓慢，较长时期才能达到城市人口占总人口的30%左右；中期阶段，城市化发展的速度加快，在不长的时间内，城市人口占总人口的比例就可以达到60%或以上；稳定阶段，农业现代化的过程基本完成，农村的剩余劳动力已经基本上转化为城市人口，城市化率趋于稳定。

2、我国城市化所处的阶段和特征

2011年底中国社科院发布的《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》中指出中国城镇人口的比重超过50 %，这标志着中国的城市化已处于中期阶段，按照世界城市化发展进程的规律及特点，我国的城市化仍将以较高的速度增长，城市人口的比重将进一步提高，城市的数量将也将进一步增加，城市的用地规模也将进一步扩大。

3、我国当前城市化发展中出现的主要问题

3.1、城市化滞后问题

1980年，发达国家的城市化已处于成熟阶段，城市化率平均为70.9%，其中美国为77%，日本为78.3%，联邦德国为84.7%，英国为90.8%，加拿大为75.5%[1]。而我国2011年底城市化率刚刚突破50%，城市化水平远远落后于发达国家。

3.2、城市化发展的地区差异问题

从建国到现在，我国的城市化发展除了在不同的地区之间表现出发展速度上的差异外，城市化水平的空间分异格局并未发生明显变化，东西空间分异上表现出东部地区的城市化水

平高于中部，中部高于西部；南北空间分异上表现出南方城市化水平高于北方城市化水平；全国的总体城市化水平从东南沿海向西北内陆梯度式降低。

3.3、城市化质量不高的问题

3.3.1、农村的被城市化问题

“农村变社区、村民变市民”这样的宣传口号在中国的城市新区随处可见，这种城市化现象是城市政府以政策为主导推动的农村被城市化现象。这种现象在我国改革开放以来的大多城市发展中都存在，特别是在一些后来设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、国家旅游度假区等城市新区更是屡见不鲜。

3.3.2、准市民的大量存在问题

所谓的准市民是指虽在城市工作生活，但并不能和拥有户籍的市民一样公平同等的享受居住、教育、医疗、养老、失业等各种社会服务、社会福利和社会保障。上世纪90年代以来，数以亿计的候鸟式迁移的农民工、数以百万计的工作在城市的未取得城市户籍的大中专毕业生成为准市民的主体人口。

3.3.3、大量小城镇未达到城市标准的问题

小城镇是我国城市组成的一个重要部分，但我国许多小城镇并不具备完善的基础设施和公共服务设施，不能为居民提供良好的居住、购物、工作、休闲、娱乐等功能，集聚和规模效应不明显，居民从生活方式、生产方式、职业结构、消费行为、价值观念等诸多方面并没有从本质上区别于乡村。根据1996年我国第一次进行的小城镇抽样调查显示，按照国际通用的标准衡量，我国小城镇的废水和垃圾处理率几乎为零，除城关镇外，近40%的建制镇没有自来水设施，其它基础设施也远远落后于城市[2]。

3.3.4、城区内城中村普遍存在的问题

城中村是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民但仍在原村落居住而演变成的居民区。改革开放30多年来，大多城市用地面积都在扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被新的城市建成区包围成为了城中村。北京、天津、重庆、上海、武汉、广州、深圳等大城市中城中村普遍存在，如2005年北京市为了奥运会的胜利召开，统计了北京市八区的城中村数量多达231个。

3.4、城市化过程中的圈占土地问题严重

据原国家土地管理局统计，上世纪后二十年，我国城市违规圈占土地设立的各类城市开发区多以千记，本世纪以来，许多省份和城市政府借城乡一体化、城乡统筹发展之名，圈占土地的现象再一次上演，如河北邢台规划建设的“一城五星”区面积1600平方公里；河北沧州渤海新区规划建设面积1700平方公里；河南郑汴新区规划建设面积2100平方公里，其面积是郑州和开封两市2020年中心城区总规划面积的3.5倍；仅2011年国家土地资源部公布全国在2011年内发现违法圈占用地面积就超过了5万公顷[3]。

3.5、逆城市化假象存在的问题

我国目前一些城市出现了人口向郊区移动的逆城市化现象，这种现象不能理解为完全意义上的逆城市化。如浙江省曾在2010年报道过本省同时拥有乡村和城市户籍的“两栖”公务员现象。因此对我们国家在城市化过程中出现的逆城市化现象要深刻认识、区别对待、切不可盲目的和一般的逆城市化现象相提并论。

4、我国现阶段城市化出现的主要问题原因分析及影响

4.1、城市化滞后的原因及影响

我国城市化滞后主要是历史原因，同时也与我国的社会经济管理制度有关。我国工业化起步较晚，而且在发展的过程中因战争、政府更迭、国际环境变化等方面的影响，工业化发展相对缓慢，影响了城市化的发展；建国后，由于我国社会经济管理制度特别是城乡二元化的户籍管理制度制约了我国城市化的快速发展。城市化滞后严重的制约我国工业化和现代化的发展，影响了我国社会经济的总体发展。

4.2、城市化发展的区域差异原因分析及影响

我国幅员辽阔，各区域的自然环境、自然资源禀赋、区位条件、经济发展基础、发展理念和发展政策、发展历史等都存在差异，这些诸多差异共同作用形成了我国城市化发展水平在区域空间上存在较大差异。东部地区，特别是东南沿海地区在吸引世界资本、承接世界产业的转移、借鉴世界先进管理经验、吸纳国内资金、人才、资源等方面的优势远远的高出中西部地区，这会进一步导致我国城市化发展水平在地区差异上进一步拉大、区域经济发展水平也会进一步拉大，从而会引起政治、社会等方面的许多重大问题，不利于我国经济的整体提升、不利于区域的协调发展、不利于我国社会的和谐稳定与健康发展。

4.3、城市化质量不高的原因分析及影响

4.3.1、农村被城市化的原因及影响

农村的被城市化主要是由于我国许多城市在发展的过程中，土地的城市化速度远远快于人口的城市化，在城市用地扩张的过程中通过简单的居住地点和方式的改变、城市用地性质的改变实现城市化。许多农民在被城市化的过程没有得到及时的就业安置和其它劳动技能的培训，无法在新的城市中找到自己的工作岗位，紧紧依靠土地及房屋的经济补偿生活，短时间内不会存在生活上的太大压力和引起社会问题，但从长远看，存在一定的社会隐患。4.3.2、准市民大量存在的原因及影响

我国长期以来实行的城乡户籍二元结构管理制度是形成准市民大量存在的主要原因。由于城市收入高、就业岗位多和农村劳动力大量剩余等原因使得劳动力向城市集中、但这些劳动者大多因户籍管理制度的原因无法取得城市户口。我国虽在20世纪80年代后对城市户籍放松，但事实上许多大城市紧紧把户口政策倾向于吸引投资、人才等方面。“农民工”、“北漂”、“蚁族”等这些准市民的大量存在严重的影响了社会的和谐、稳定、公平与公正，影响

城市化的健康发展。

4.3.3、大量小城镇未达到城市标准的原因及影响

我国大量小城镇未达到城市标准主要是由于我国建制镇的设置标准指标较为单一、重点放在了行政管理职能和非农业人口的比重指标上，同时也有小城镇在发展的过程中基础设施建设资金投入不足、市政公用设施不配套等原因。如1984年国务院颁布的建制镇设置标准紧紧从小城镇非农人口比例、政府机关所在地和矿区、港口、风景名胜、边境口岸等的管理角度考虑，很少涉及小城镇的基础设施和公共服务设施等的建设标准要求。许多小城镇仅仅从身份上转变成为了城市，但居民的生产、生活方式上并未根本改变，各种社会福利和社会保障更是不能和大中城市相提并论，这些小城镇的大量存在使得我国的城市化水平虚高，影响了我国城市化发展战略、发展政策的制定和发展道路的选择。

4.3.4、城中村普遍存在的原因及影响

在城市用地规模的扩张过程中，对原有的自然村落进行城市社区化改造面临着较大的经济投入和对新组成社区的管理问题，为了回避这一城市发展过程发展中的阻力性问题，城市在扩展时绕过原有的自然村落，在村落周围的空地上新建城区，长此以往就形成了城中村的大量存在。城中村内部没有统一的规划和管理、基础设施不配套、管理游离于城市之外、违章建筑较多、环境脏乱差、流动人口多、人口结构复杂、社会治安较为混乱等问题常见，已经成为影响城市健康发展的“痼疾”。

4.4、城市化过程中的圈占土地问题及影响

近些年，拉大城市发展的骨架成了我国城市发展的一种时尚潮流，在这股潮流之下普遍的存在圈占土地的问题，造成这一问题的原因主要是由我国的人事任用制度和财税体制造成的。在人事任用制度上，政府官员的升迁重点考虑政绩，最快最有效的体现政绩的方式就是扩大城市的建设规模、大兴土木、大拆大建、搞城市形象工程；在财税体制上我国实行中央与地方的分税制，一些地方在缺少其它税收来源的情况下，圈地卖地，就成为地方财政的主要来源。大量的圈占土地，不仅导致城市土地低效利用、土地资源紧张加剧，而且带来了环境恶化、水资源危机等城市生态难题，导致城市不和谐发展愈演愈烈。

4.5、逆城市化假象存在的原因及影响

导致我国逆城市化假象出现的原因主要有两个：一是因为一些大中城市的居住生活成本远远的高出了中低收入者的经济承受能力，城市中低收入者只能选择在城市的边缘和郊区居住；二是近几年来政府对农村政策的倾斜，特别是在财政补贴方面。虚假的逆城市化现象一是导致在缺少相应配套基础设施和公共服务设施的城市郊区形成中低收入人群聚集区、造成社会的明显分化；二是一些权利拥有者借机滥用权利谋取个人利益，这些都严重的影响城市的建设、社会的公平公正，不利于和谐社会主义社会的构建。

5、解决我国当前城市化发展中出现的主要问题的对策和措施

5.1、充分利用国家宏观政策，引导城市化健康平衡发展

2002年我国发布了第一部城市发展报告，即《中国城市发展报告》，报告提出我国必须加快城市化步伐，大、中、小城市与小城镇协调发展，发挥各级各类城市在国民社会经济发展中的作用，同时提出我国城市化战略的核心是构筑开放、流动、有序、互补的中国城市体系[4]；从上世纪末开始，我国陆续提出了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、东部优先发展等国家层面的发展战略和政策； 2008年开始实行的《中华人民共和国城乡规划法》指出我国的城市化发展要具有中国特色，走具有中国特色的新型城市化道路，在积极推进城市化发展的过程中要体现以人为本，全面协调可持续发展的理念，以城市机制为指导，实现资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展。这些国家宏观层面的政策需要城市政府深刻学习理解，充分挖掘区域城乡发展的优势和潜能，做到区域协调、城乡统筹，从而推动我国城市化的健康高速发展，缩小各区域之间城市化发展水平上的差距。

5.2、科学定位政府在城市化发展过程中的职能

我国政府在城市化发展过程中一直处于主导地位，发挥着中心作用，因此城市要健康、良性、可持续发展，就必须对政府在城市发展中的职能科学、合理、清晰的定位。城市政府主要承担城市规划编制与修订的组织、城市规划实施的监督与管理、为城市的发展提供必要的公共管理和完善的基础设施。首先政府要立足于区域乃至全国，根据城市的实际发展需要及时的编制和完善不同层次的规划；其次要加强城市规划实施的监督管理，切实保证城市规划的严肃性和法律性，切不可因人因事随意变化；最后，城市政府要更加关注城市经济发展之外的城市社会、生态问题，为城市居民提供良好的居住生活环境和完善的基础设施。总之，城市政府在城市化发展的过程中要做到有所为有所不为。

5.3、加大对外开放和参与全球经济交易服务，大力促进城市化的发展

长期以来，我国政府和学者接受了工业化是推动城市化发展的基本动力的思想，认为工业化发展了城市化自然会加速发展，城市化率会自然提升，但世界工业化与城市化发展的事实并非如此。2010年我国的城市化率和工业化率比值为1.09，世界城市化率与工业化率的比值为1.95，美国为4.1，法国为4.11,英国为4.09，德国为2.64,日本为2.48[5]。从该组数据可以得出我国的工业化对城市化率的贡献远小于世界平均水平和发达国家。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯关于交易部门的发展与工业化发展的关系让我们清楚的认识到，只有交易部门的发达程度比工业化发达程度高时，工业才能有强大的生产能力，工业化才能够持续发展，经济和人口才能在城市不断的集聚，从而推动城市化的发展。因此，我国要大力推动交易部门的发展，要推动我国交易部门的发展，我国就要继续加大对外开放的力度，积极参与全球经济服务，培养一批世界性的商务、物流、技术、融资功能为主的交易服务性城市，使我国的工业化持续发展，提高工业化率对城市化率的贡献，从而大力促进我国城市化的发展，缩小我国与世界城市化水平的差距。

5.4、进一步加大社会福利和社会保障等制度的改革，促进城市化的发展

我国的户籍管理制度从建国到现在几经改革，特别是改革开放后放松了严格的城乡户籍二元管理制度，但因户籍不同所涉及的社会福利、社会保障、社会公共服务等的均等性依然存在差异，并且影响着我国城市化的发展。针对这一问题，应该逐步取消这些附加在户籍之上的社会福利、社会保障、社会公共服务的特权性，按照是否在城市中生活来给予每一个城市人应有的社会福利、社会保障和社会公共服务等最为基本的市民生活权益和保障，从而更大限度的释放我国城市化发展的能量。

在我国城市化高速发展的过程中，城市新区、新城的建设现象非常普遍，原有的农村被政策性的转化为城市社区，在此过程中要加强原有村民在转变为市民过程中的劳动技能培训，使其在失去土地的情况下能够在城市中找到新的工作机会；在新建的安置原有村民的社区配置完善的基础设施和公共服务设施，使其享受到市民应有的生活质量；对转变身份成为市民的原有村民提供应有的公共管理和完善的社会保障，保障其基本的市民权利。

5.5、城市化发展的过程中应强调“质”与“量”并重

城市化发展不能简单的理解为城市用地规模的扩大和人口规模的增加，非农业人口比重占总人口比重的上升，更应该强调城市配套的基础设施和公共服务设施的建设，城市居民的价值理念、生活习惯和行为方式的城市性转变。

我国有大量的城市基础设施和公共服务设施建设没有达到城市要求和标准的建制镇，这与我国的建制镇的设置标准有关，但同时也反映出我国的城市化在发展的过程中对于城市化质量的疏忽。因此，我国应该不仅对这些建制镇仅给予身份上的简单转变，同时应该重点强调和加大投入建制镇的基础设施建设和公共服务设施建设，使其真正转变为名副其实的城市组成部分。

我国许多城市在用地规模扩展的过程中对于投入较大、改造阻力较大的原有自然村采取回避的方法，长此以往形成了新的城市建设区包围原有的自然村的既成事实，导致出现大量的城中村。对于已有的城中村，城市政府应该组织研究、加大投入、有计划分步骤的予以改造，做到在提升城市形象的同时改善城中村原有居民的生活状况；对于城市新的发展区域，应该强调统一规划、统一建设、统一管理，避免新的城中村出现。

5.6、走以优先发展特大城市和大城市为主的多种模式的城市化道路

从世界城市化发展的历史经验来看，优先发展特大城市、大城市是世界各国城市化的总趋势和一般规律。特大城市、大城市的集聚效益是中小城市无法比拟的，因此对于提高一个国家或是区域的城市化水平、带动经济社会发展的作用远大于中小城市，但因我国幅员辽阔、各区域的发展不平衡、各区域城市化水平差异较大等原因，我国应走优先发展特大城市、大城市为主的多种城市化模式的城市化道路。

我国城市化道路总体上应该优先发展为数较少的特大城市和大城市，使其在各个领域发挥重要带动作用，提升我国的城市化水平；中西部经济欠发达地区应优先发展区域性的大、

中型中心城市，以带动其它城市和区域的发展，促进区域城市化水平的整体提高；中东部经济发达地区，应大力发展城市群和大都市区，从整体上提高区域城市化质量，同时也能作为带动整个国家城市化高速发展的强大引擎；介于上述两个区域间的地区城市化发展水平的区域差异较小，应协调大中小城市之间的关系，做到各城市的互相促进，协调发展。

5.7、城市化在发展过程中应强调环境保护、资源节约和对原有城市的再开发

城市的生存和发展不能脱离环境而存在，在历史上曾经有许多城市非常的繁华，一度处于区域甚至是国家的中心地位，但后来由于自然环境的变迁和城市发展过程中对于自然环境的破坏，导致城市发展所依赖的环境恶化，城市最终消亡；近代发达国家为曾经走过的先污染后治理的城市化道路也付出了巨大的代价。因此，我国在城市化发展的过程中要充分尊重环境发展的规律性，充分保护、利用环境，而不是强力改造环境，这里所说环境既包括自然环境也包括人文社会环境，只有这样才能保证城市的可持续、和谐发展。

我国的土地资源、水资源、各种矿产和能源资源相对于我们国家的人口规模来说远远低于世界平均水平，而且资源具有稀缺性的特点，如土地资源等还具有不可移动性。我国资源的这些现状和资源固有的某些特点，客观的要求我国在城市化发展的过程中要节约利用，可能的情况下再次开发利用，如在城市发展的过程中要注意节约集约利用土地，同时对原有的城市建成区进行再次开发，增加城市的容纳性，在不增加城市用地的情况下促进城市发展，这方面我国可以借鉴美国的精明增长实施经验。

6、结语

我国当前的城市化以较高的速度发展，这是非常值得骄傲的，但同时也存在一些影响我国城市化健康可持续发展的主要问题，对这些主要问题的研究需要放眼世界，从我国具体的国情出发，找出原因，客观的评价其影响，然后针对性的提出一些具有可操作性的对策和措施予以解决，这就是写作本文要达到的目的。

参考文献

[1] https://www.360docs.net/doc/0214624542.html,/contents/496/8759.html

[2] 鲜祖德.小城镇建设与劳动力转移[M].中国统计出版社，2011

[3]部分城市被指变相圈地[N].法制晚报.2012年3月27日

[4] 王放.发达国家的城市化历程对中国的启示[J].西北人口.2004年第3期

[5] https://www.360docs.net/doc/0214624542.html,/column/28/2012/0504/247375.shtml

赵锋军（1978- ），男，工学硕士，现就职于山东省滨州高新技术产业开发区规划建设局

李玉东（1968- ），男，注册规划师，山东省滨州高新技术产业开发区规划建设局局长，主要从事城市规划管理方面的研究和实践