为什么会出现“先污染后治理”的现象

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有鉴于发达国家走过的道路，我国于 20 世纪 70 年代就提出要设法避免走“先污染后治理”的路，但从近 30 年的环境管理及效果来看，似乎并未能避免。我国污染的重要源头之一是大量存在的小企业，尽管它们对所在地经济发展具有一定的贡献，但造成的环境损害也是有目共睹。它们本应成为主要的环境管理对象，可是管理难度很大。

另一原因是我国现行的环境管理制度。我国现行环境行政管理制度有：环境保护目标责任制、污染集中控制制度、污染限期治理制度、排污许可证制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、排污申报登记制度等。可以看出，这些制度均以污染存在为前提，执行这些制度本身就是“先污染后治理”。因此，要真正避免“先污染后治理”，需对现行环境管理制度加以完善。

而且建国以来，我国人口增长一倍，可居住土地减少了一半；能源、资源的压力不断加大；此外还有国际的压力。现在一系列的国际规则都是有利于

发达国家的，我们的生态成本和环境成本转移不出去。

二、“先污染后治理”的含义及成因

(一)含义

从字面上看“，先污染后治理”就是先任由污染发生，或污染在人们还未意识到时就已发生，然后再采取行动控制、克服污染。进一步分析会发现“，先污染后治理”实际上有 2 种具体表现形式： 1．企业运作过程中，对外部环境造成了污染，随后在社会施加的压力之下被迫自行或由社会对污染进行治理，这是人们使用“先污染后治理”一词时主要表达的意思。 2．企业在运作过程中产生了污染物，但并不向企业之外的环境排放，而是在企业内部即对其进行处理。这实质上还是“先污染后治理”，只是人们一般并不将其看作是个问题，也不以之作为管理对象。

(二)成因

1．技术与经济因素形成了“门坎”

技术难度大，又提高生产成本，常常成为企业采用“绿色技术”和控制、减少污染技术的“门坎”，“门坎”又随企业发展而降低，此过程就成为“先污染后治理”的内在微观依据。消耗资源多的技术产生污染的可能性相应也大，“绿色技术”自然可降低污染。所以，减污、治污要求企业生产向资源节约方向调整。粗放型资源开采方式能使直接生产成本降低，相应的资源价格也低，也能降低工业产品的成本，而由此给环境造成的损害是企业外部的事，产生的损失并不由企业直接承担。这种环境影响的外部性有利于企业完成资本原始积累，并由小到大发展，也为新技术的应用提供了经济保障。便成为“先污染后治理”的经济动因。

在多数情况下 , 资源节约伴随着资源的综合利用 , 这需要具备跨学科知识 , 这种综合知识经常是从事专业化生产的企业力所不能及的 , 要借助来自企业以外的帮助。又由于资源节约型技术要求高 , 相对也更复杂 , 按技术向着梯度差最小方向转移的规律 , 技术起点不高(尤其初入门) 的中小企业往往掌握不了这样的技术 , 一旦自己没有能力, “ 外力” 又借不到 , 便难以

开展资源的综合利用。何况资源节约型技术中常常包含有相当一部分的内容是企业主体生产技术之外的附加技术 , 需要附加投资 , 也成为企业的“ 额外负担” 。治污技术也是这样 , 对不少企业 ,特别是对新企业构成技术与经济上的“ 门坎” , 使得企业至少在创办初期不愿采用绿色环保技术和控制污染技术。例如 , 为了达到 2000 年 3 月 1 日实施的GWPB3 - 1999《锅炉大气污染物排放标准》 , 某印染有限公司对 2 台 10t 的重油锅炉进行改造 , 采用 YJ- 15 型漏板洗涤塔脱硫除尘器 , 可使 SO2 排放质量浓度从治理前的 1 900mg/ m3 降至 329 ～ 835mg/m3 ,但需投资治理资金 43 万元。由此例可见 , 治理污染技术的投资是相当巨大的。相比之下 , 粗放利用资源的技术相对简单 , 容易掌握 , 所需启动投资也相对较少 , 有利于企业很快建成并产生效益 , 因而 , 企业更乐意接受和采用这样的技术。在应用此类技术的过程中 , 企业逐步提高自己的技术水平 , 缩小与更高级技术间的差距 , 便为进

一步采用资源节约和控污、治污技术做了必要的技术准备。所以企业的这种技术发展过程就成为“先污染后治理” 的技术成因。

2．认识上的滞后性和行动中的惰性

环境有一定的自净能力，使得相当一部分的环境破坏以渐变形式出现，这种环境影响实际发生的滞后性便导致人们对环境损害的认识的滞后性。由于对污染的认识落后于污染的发生，行动又落后于认识，所以，直到经济达到一定水平，污染也越来越清楚，甚至直接威胁到当地的基本生存条件时，才会引起人们的重视，实际治理工作才能展开。

3．行政把关不严使污染企业得以创办

虽然规定企业成立注册时要提交“环保批复”资料，可是我国现阶段企业上马太多、太快，相当部分企业申报又多有隐瞒，甚至向政府有关机构寻求庇护，工商管理部门又不具备审查企业是否污染环境及是否采取了治理措施的能力，很难对之全面核查，而环境管理部门受人员、经费所限，更难实施切实有效的监督。尤其是那些有较可观的经济效益并能给当地财政带来收入、解决就业等社会问题的企业往往会受到地方当局的保护与纵容。另外，现行环境管理部门受所在地政府横向领导的组织体制也对其独立依法开展工作形成制

约。

4．其它原因

我国虽然制定了不少的环境保护法律法规，但是现实中执行并不力。而且很多人并不了解这些法律再加上企业污染后也没有得到有效制裁，使得这些环保法不能有效地发挥作用。还有污染治理市场化程度低。进行除污处理成本很高，而我国有特别缺乏相应的激励政策，使得企业不愿意进行相应的净化，这也是环境日益恶化的原因之一。

在我国，党和政府多次强调中国绝不能“走先污染后治理”的道路，但是在一些地方和企业，置国家环境政策、法规于不顾，大肆破坏、污染环境的现象并未得到彻底遏制，“先污染后治理”之风依然存在。

在理论界，甚至有学者以发达国家曾经历“先污染后治理”才解决环境问题为由，欲“将先污染后治理”归纳为社会经济发展中带有普遍性的规律，称其为中国现代化过程中不可逾越的阶段。日本在回顾工业化历程时，认为“先污染后治理”给社会和公众造成的损害是惨痛的，所付出的代价比事前污染防治投资高 10 倍以上。我国不选择这条路因为付出的可能不仅仅是经济上的超额支付，更因为国情和时代的差异以及我们所依存的生态环境的脆弱性，包括：

第一，我国主要污染物的排放总量已远远超过环境自净能力，若不采取断然措施，还会继续增加，环境污染已成为中国社会不可承受之重。

第二，环境突发事件高发期已然来临，在一些地方，长期污染对人民健康造成的损害已从隐性转变为显性。污染的反作用正以前所未有的速度蚕食改革开放的成果。

第三，人民生活水平和环境意识的提高，使他们的维权意识和改善生活质量的呼声高涨。能否依法公正处置此类事件，成为考验政府执政能力的新课题。

第四，国际社会的约束。在发达国家“先污染”的时代，人们对环境问题的认识不足，环境容量也远比现在丰富，无论是国际法还是国内法，对环境污染的管制十分有限，而今，发达国家“先污染”时的“宽松”外部条件已不复存在。更严重的是，发达国家借全球化之势，将高污染、高能耗的制造业纷纷转移到发展中国家包括我国，借此完成了本国经济转型和结构调整，却

加重了我们的压力。

第五，就全球资源供给能力看，有限的资源供应能力与强劲的市场需求间的不平衡，导致石油等基础资源价格飞涨，不仅加大了我们发展的成本，更成为影响我国经济安全乃至国家安全的重大因素。

四、解决对策

从技术角度看 , 之所以存在“先污染后治理”现象 , 是由于“制造污染”与“治理污染”技术的分离 , 即污染物的产生是技术使用的结果 , 只要存在污染物 ,就必然要对之加以处理 , 将其从生产过程中清除出去。排放是借助外部环境具有的自净能力来处理污染物 , 治理则依靠人为能力去处理。后一种办法又分外部处理和内部处理。但即使是将污染限制在企业内部 , 仍存在污染外部环境的可能性 , 不算偶然事故 , 在利益驱动下 , 企业回避和放弃控污、治污 , 而将污染物向外界偷排的可能性始终存在 ; 况且 , 治污本身又会产生新的污染。因此 , 根治“先污染后治理”的釜底抽薪之法还是要从技术着手 , 将制造污染的技术与治污技术合并 , 也就是使治理污染技术成为生产技术的一个组成部分 , 那么 , 技术应用的结果就不产生污染 , 这样的技术人们称之为“绿色(环保)技术” , 此类技术的应用自然就解决了“先污染后治理”问题。

(1)只有当环保技术作为主体技术以外的附加技术时 , 才会产生“先污染后治理”问题 , 即便将产污与治污限制在企业内部 , 但只要污染与治理分离 , 对企业外部环境的“先污染后治理”就难消除。因此 ,必须使控制污染技术内部化 , 即让环保技术成为主体生产技术的组成部分 , 不采用包含环保内容的技术便无法正常运作(比如更换低排污发动机的汽车) , 才能从源头减少直到消除污染。实际环境管理操作中 , 就是要使各种制度、措施向内部化技术和资源节约技术倾斜 , 将预防而不是治理作为环境技术发展的重心 , 鼓励进行产品生产生命周期设计 , 以此创造出“环保需求” ; 在新企业创办、老企业改造及技术引进时 , 就对其生产技术严加审查 , 制止大量产生污染的技术投入使用 , 淘汰产污技术。只有尽可能不让污染发生 , 而不是等事后再花时、花力、花费用去治理它 , 才可能真正克服“先污染后治理”。应

该指出的是 , 完全“清洁” (即不产生任何污染)的技术也许并不存在 , “绿色技术”只是在一定发展水平下能达到的对环境影响较小的技术 , 但多种技术方案产生不同的环境影响却是肯定的 , 选择影响较小的技术是可以做到的 , 比如按此思路发展的“污染最小化技术”。(2)如果不能达到环保技术内部化 , 那么 , 应当严格执行“三同时”等环境管理制度 , 且“三同时”的重点应主要放在“同时设计“先污染后治理”为企业内部的“先污染后治理”。但这只是技术水平暂且达不到时的权宜之计 , 总难根除“先污染后治理”。

在我国现阶段 , 地方政府的自身收益常与经济目标挂钩 , 这就决定了一些地方政府的短期行为 ,以牺牲环境利益来换取经济的增长。所以 , 需要改进对领导干部“政绩”的考核指标 , 若环境管理工作不合格 , 其他工作成绩再大 , 该领导也只能是“不合格”。只有利益一致 , 才能使环境管理部门的工作得到领导的支持 , 否则 , 可能因领导干预 , 使得环境管理部门“一票否决权”无法行使。还可以公开环境信息的办法[ 7] 动员全社会都来关心环境质量 , 并对当地领导在保护环境方面的工作实行监督 , 以使其加强对环境保护工作的重视与支持。

太湖水污染事件，无锡蓝藻水危机的发生，以及滇池水污染等等，大自然已经用它的方式对我们进行了报复。因此，我们必须尽快地行动起来，以应付我国的环境危机，主要解决对策可以从以下方面努力：

（一）法律手段

通过税收这一杠杆，以税收进行奖善惩恶。一方面政府部门对于按照要求对污染物达标排放的企业单位给予优惠，推行税收优惠政策；另一方面针对企业单位不按照规定排放污染物的实行严惩，这种严惩要有一定的惩戒性，相关国际经验表明，污染者上缴给政府的治理费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。此外，要督促企业完善其排污系统。而且要严格执法，依法保护环境，这是最关键的，也是最难的。依法关闭那些高耗能、高污染的企业，依法追究那些制造污染给群众、给社会带来重大损失的企业和个人的责任。

（二）行政手段

一是改变现有企业环境污染收费模式。收取排污费不能一刀切，要科学合理，尽可能做到按量收费。政府部门运用价格和收费手段不仅可以推动节能减排，同时也能增强企业自身对环境保护的关注。按量收费不是简简单单的按照排放量收取费用，在实际操作中，收费额度应当随着排放量的增大逐步增长。二是给予环境管理部门“一票否决权”。对企业的开办及改造进行审查时，环境管理部门应有足够的表决权，给予其“终局性”权力，以便从开始就遏制住污染的发生。在我国现阶段，地方政府的自身收益常与经济目标挂钩，这就决定了一些地方政府的短期行为，以牺牲环境利益来换取经济的增长。所以，需要改进对领导干部“政绩”的考核指标，还可以公开环境信息的办法，动员全社会都来关心环境质量，并对当地领导在保护环境方面的工作实行监督，以使其加强对环境保护工作的重视与支持。应设法让环境监察管理部门从地方利益中解脱出来，以便不受利益干预地独立依法行使职能。

（三）经济手段

温家宝总理在回答记者有关环境污染的问题时提出了三种措施治理环境：第一，就是我们在制订发展目标当中，不要只看经济增长。而且要看能源节约和环境保护。第二，要严格实行产业政策，特别是基础设施和企业的准入制度。那些污染环境、浪费资源的企业和基础设施一律不能搞。第三，要加大对环境污染的专项整治，特别是对重要的水体、空气和土地的面源污染，要有计划，有步骤的进行治理。

（四）社会手段

首先，要加大环保法律法规的普法宣传，使更多的普通民众了解环保法律法规；其次，要切实使行政机关在进行打击环境污染企业的污染活动或者进行专项整治时，要真正做到公正公开执法，对其他的潜在污染企业起到警示作用；最后，要飞充分发挥各种媒体的宣传以及舆论作用，对一些污染环境的人和事进行曝光，从而在社会上对当事人形成制约与监督。