读《公共服务中的伙伴》有感

读《公共服务中的伙伴》有感

514115001923 顾溪羽《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》是由美国著名非营利组织研究专家莱斯特?M.萨拉蒙撰写的。整体看来，这本书整合了萨拉蒙在不同时期发表的论文。而我所阅读的田凯翻译的版本除了从严谨的研究方法选择、新理论的提出、进一步探讨的问题及对中国的启示四方面展开以外，还在这本书的最后章节结合萨拉蒙教授的一些核心观点，结合中国非营利组织现状。对其独立性、绩效与合作机制提出了一些思考，发人深思。

萨拉蒙教授是专攻非营利组织与公民社会、非营利组织国际比较、政府治理工具等研究的专家。本书是他的著作之一，主要关注福利国家中政府与非营利组织之间的关系，研究对象主要为20世纪30年代至80年代的美国社会，政府与非营利组织之间的关系贯彻全书的主线，主要讨论了美国非营利部门的规模、特征、结构及其与政府合作方式等论题。实证研究是本书的研究特色，书中大量采用定量研究的方法，在文献研究的基础上，还同时使用了问卷调查方法。萨拉蒙的书也证明了文献研究是问卷调查的基础这一说法：萨拉蒙的团队在编制16个地点完整名册前，首先“利用美国收入署的记录以及地方的目录和其他信息资源”；在测量美国美国的非营利部门范围时，运用了1981年美国普查局出版的1977年展开的原始调查数据等。

为了了解美国地方层次非营利部门的总体状况，萨拉蒙团队确定了四类大的调查对象，在16个地点进行调研，编制了这些机构的完整名册，对样本进行邮寄调查，两年后，对最初的填答者进行再调查。为了研究州、地方政府的预算与非营利部门的收入，鉴于资料获取的难度，“尽管收集州和地方政府预算的数据是可能的，但这些文献涵盖的是地域，不同的时间段，使用了不同的项目分组···没有单一的来源可以收集到足够的、不重复的数据”，课题组系统追踪16个社区6个服务领域中政府与非营利组织签约的总体状况，以及联邦、州和地方政府的支出，这些服务领域包括卫生、社会服务、就业和培训、住房与社区发展、艺术与娱乐以及收入援助。

在美国，“国家政府与许多公共和私人机构（包括其他层级的政府、私人企业、银行、保险公司、私人非营利机构）之间形成了日益扩大的联盟网络”，但为什么政府与非营利组织之间的关系一直没有人关注呢？萨拉蒙认为，美国社会主流的福利国家理论与非营利部门理论对此负有一定责任。福利国家理论强调，“一个界限分明的联邦政府贪婪的攫取社会功能，替代了其他的社会机构”，“联邦政府的扩张是以其他社会机构（包括私人非营利团体）

为代价的”，但该理论的不足是，纯粹从逻辑上对政府的功能进行分析，并没有看到政府与非营利组织合作关系的种种事实，用一句不客气的话，理论对社会现实视而不见，是很难能对社会现象提供说服力的解释。同样，传统的非营利部门理论认为志愿部门的作用是对政府失灵与市场失灵的补充，并没有意识到志愿部门自身的局限性，只知其一，不知其二，存在着理论研究的片面性和极端化。

萨拉蒙的过人之处在于其独特的学术敏感性，尽管他认为“这些工作的最初动机是理论性的”，但理论的重要基础是基于重要事实的发现。萨拉蒙从社会现实出发，通过活生生的数据和材料，发现政府与非营利组织的伙伴关系在美国普遍存在的事实，对这种鲜有人研究的现象进行理论性思考。原来“在美国为什么政府与非营利组织之间的伙伴关系被人们常为忽略”现象的存在绝不是管理上能够解决的，而是有其理论探讨的价值，萨拉蒙“不仅仅是处于理论上的兴趣，而且是处于迫切的政策关怀”。从这个意义上看，萨拉蒙正是出于经验感知、数据材料与政策关怀而着手该问题的研究的，是理论研究的四个环节有机的联系起来。

萨拉蒙提出第三方治理与志愿失灵两个理论假设，以此来解释政府与非营利组织伙伴关系存在的内在逻辑。第三方治理理论表明，在美国联邦政府与州政府地方政府、联邦政府与非营利组织、联邦政府与营利组织的合作关系广泛存在，这是联邦政府治理结构的根本性变化，人们的思维从独一无二的联邦政府管制视野，转向联邦政府、州政府、地方政府、非营利组织、营利组织多元参与格局。“第三方治理”把不同组织的结构与功能作了细化，强调不同组织在社会中扮演的角色，联邦政府是社会资金的提供者与监督者，包括非营利组织在内的第三方机构则是服务的提供者，破解了伙伴关系运行的内在秘密，理论为社会现实提供了强大的解释力。通过对问题的原因进行条理性分析，如庖丁解牛，得心应手，使人豁然开朗。

志愿失灵是基于这样的情景提出的，萨拉蒙发现非营利组织不仅出现政府失灵与市场失灵的领域，也出现在政府与市场机制良好运作的领域，这对传统的志愿理论形成了挑战。不仅如此，他发现志愿部门本身也并非神话，在提供相关的公共服务时，也会失灵，出现能力不足、效率低下和无法满足社会公众合理需求等现象，起不到弥补政府和营利组织不足的作用。

萨拉蒙的第三方治理理论和志愿失灵理论，与旧有的理论相比，是一种革命和创造，本书“详细地展示了通过经验研究的方法建构理论的过程”。如果在20世纪90年代这还只是在学术上产生影响的话，那么现在完全可以说第三方治理理论与志愿失灵理论对现实公共政策产生了不可逆转的影响。

《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》一书中诸多论文的发表，奠定了萨拉蒙教授在学术界的地位，赢得较高的学术声誉。但通观全书，从研究方法上来看，既然作者采用了问卷调查的研究方法，就应该附上具体的问卷、说明研究变量，甚至是数据处理的大致过程。另外，从理论运用上来看，任何新理论的提出都是建立在已有的相关理论的批判之上的，第三方治理理论的提出对此较少涉及。关于公共服务提供中政府与其他社会主体的角色与职责，萨拉蒙通过对政府与非营利组织伙伴关系的考察提出了较为系统的第三方治理理论，认为这是美国新的福利国家理论，联邦政府在公共服务提供中是资金的提供者与监督者，大量的第三方机构才是真正的服务生产者。

非营利志愿者机构在全世界范围正在不断发展壮大，这是一个全球化的趋势。第三方机构发展的路径并不是单一的，尽管社会下层的普通人决定依靠自己的双手解决问题，并组织起来改善他们的状况或寻求基本权利是非营利志愿组织在全世界急剧增长的最基本动力，但这并不是唯一的发展动力，来自外部和上层的支持也起着决定性作用。在过去20年中，在推动全球范围内第三部门成长的，来自下面、外部和上层的压力背后，还潜藏着福利国家危机、发展危机、环境危机、社会主义危机这四种危机以及通讯革命、中产阶级革命这两场革命。其中与我国息息相关的主要有环境危机和社会主义危机。随着各方面的环境危机日益严重，人们越来越多的对政府感到失望，并渴望自己组织起来作出回应。西欧绿党的兴起就是一个代表。与此相似，环境恶化是中东欧非营利部门发展的最初动力之一。除此之外，还有在波兰、匈牙利、俄罗斯和捷克活跃着的生态协会等非营利组织。在发展中国家，生态行动主义也推动了非营利组织组织的发展。在发展领域，部分由于对自然资源进行有效的管理所要求的社会化组织，依靠技术解决或依靠政府行动都被证明是无效的。通过动员组织那些会有污染行为。或过度使用稀缺资源的人或机构，并给他们提供改变其行为所必要的资金，非营利组织很好的填补了了这些国家妨碍环境保护的组织真空。社会主义危机就是对共产主义体制提供其所承诺的社会主义和经济富足能力在信念上的崩溃。虽然这个承诺从出现时起就备受质疑，但在20实际70年代中期。衰退代替了缓慢的经济增长，由此破坏了共产主义体制的合法性，并导致寻求新的途径来满足社会需求和经济需求。一个表现是出现大量市场取向的“合作企业”，其次是“公民社会”其他因素的陆续出现，公民开始实验大量的非政府组织，他们能够满足需求，为公民提供表达工具，不需要越来越不值得信任的国家的参与，这个过程从慢到快不断发展着。这些新形成的组织所带来的活力，反映了“对中央政府及其制度深度的不信任。人们不再给国家信任之手了。他们想尽可能直接的控制经济、政治和社会过程。志愿协会和非营利组织似乎是进行这种控制的适当机会。”

总而言之，公共服务中的伙伴关系应该超越善意的疏忽，正是在公众意识、政策领域、媒体或学术界等领域作为主要行动者的非营利部门及其作用。而作为第三方机构出现的非营利组织本身也应该超越业余主义和“表面上提高福祉的慈善”，在志愿主义和专业主义，非正式性和制度化之间保持足够的灵敏度，非正式性赋予了这些组织自身的特点，制度化对把个人的成功转换为更为持久的成就是必须的。第三部门的管理者针对这些问题增加培训和技术上的援助。而“表面上提高福祉的慈善”必须让位于另外一种慈善，必须允许和鼓励非营利组织参与社会的核心问题如城市的贫困等。第三部门还要加强与政府的关系，超越冲突范式，因为政府与非营利组织的关系已经成为第三部门发展最关键的决定因素及非营利组织管理中重要的挑战。最后，非营利组织的发展要结合是世界各地的特点进行有选择的学习和发展，超越“美国制造”的综合征。

在中国，首先政府对非营利组织的认识处于不断的变化之中，在当前加强社会建设的战略时期，非营利组织应该被视为社会建设的重要主题，对非营利组织的正确认识也具有战略意义。事实上，萨拉蒙认为，伙伴关系正是20世纪90年代以来其他国家非营利部门发展的特征“。作为政府资助非营利组织的一种方式，政府购买服务有助于解决初创期非营利组织的资金困难问题，引导其不断成为公共服务的重要生产者，从而实现政府对非营利组织的培育与监管。其次，政府购买是政府与非营利组织间合作的一种方式，有助于不断满足社会弱势群体的需求。政府对非营利组织的资助主要是通过现金拨付、服务购买合同、提供贷款或者贷款担保、补助金等方式。可见，政府购买服务的形式是其中一种重要的方式。从这个意义上，在中国，正处于实践探索的政府购买是一种值得肯定的机制，必将有助于社会弱势群体基本服务需求的满足。第三，就谈论伙伴关系而言，非营利组织自身绩效的提升远比独立性重要。在美国，非营利组织的最大经费来源于政府，但并不妨碍两者间伙伴关系的建立。除经费来源外，非营利组织的相对独立性、非营利组织某方面的不可替代性、合作的传统等均是影响两者关系的重要因素，后两者在该书也有所涉及。尽管美国在非营利组织的自主性与独立性问题多少还是存在的，但总体上并没有因为经费来源于政府而受到显著影响。不同的是，在中国谈论非营利组织必然涉及其自主性与独立性问题。谈论政府与非营利组织的伙伴关系的同时也会涉及伙计关系，伙伴关系是指政府与非营利组织双方互相依赖，伙计关系只是非营利组织对政府的单方面依赖或者依附。有学者倾向于用伙计关系来形容中国非营利组织与政府的关系，伙伴关系似乎只是一种理想的目标追求。事实上，独立性对于任何组织的可持续发展都很重要，独立意味着自主与责任。作为一种组织类型，非营利组织的独立性同样重要。从成立初衷看，非营利组织一般是出于公共的目的参与社会治理，其运作会与政

府、企业、媒体等产生千丝万缕的联系，特别与政府间的关系更是如此，保持独立性是实现自身使命与战略目标的关键。非营利组织的独立性固然重要，但独立性不是追求的根本目标。组织的自主性、独立性的保持是为了组织效益的提升，实现组织使命。从这个意义上，独立性只是工具，而不是终极的价值追求，况且独立性只有程度高低之分，并非有无如此简单。萨拉蒙在该书中甚至提到“非营利部门是独立性的这一概念是误导性的。在资金方面，该部门几乎不可避免的是依赖性的——不是依赖公共资金，就是依赖私人资源”。显然在中国，对大多数的非营利组织而言，组织能力与绩效的提升远比独立性的追求要重要。在当前轰轰烈烈的社会建设背景下，非营利组织有作为才能有地位。获取一定的独立性，在此基础上追求绩效的提升，这应该是大多数中国非营利组织发展的方向。

以中国目前的国情来看，非营利组织的存在是必不可少的，因为我国目前处于社会主义初级阶段，实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这是由生产力发展和生产关系的性质、所有制结构和分配结构、发展市场经济和扩大对外开放、社会主义性质和初级阶段的国情决定的。非营利组织正是属于多种所有制经济中的一种，我国的现实情况以及经济模式也决定了非营利组织与政府之间属于合作伙伴的关系，政府工作能否得到切实的落实，非营利组织的资金能否顺利的运行都是有二者之间的合作伙伴关系的好坏和程度决定的。