户籍改革试点_小城镇的调查与思考

班茂盛

户籍改革试点:小城镇的

调查与思考

内容提要:本文通过对浙江省户籍改革试点镇织里、新登、杨汛桥的典型调查,总结了小城镇户籍改革中取得的成绩,剖析了存在的问题及其产生的原因,在此基础上,针对现行户籍管理制度改革的方向和步骤,提出了自己的看法。

关键词:户籍改革

小城镇

调查

作者班茂盛,男,1970年生,硕士,浙江大学人口与发展研究所助理研究员。(杭州310028)

小城镇户籍管理制度改革,最初始于1992年,是为配合当时的小城镇建设活动而采取的一项配套改革措施。在党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,则进一步明确地提出了要改革小城镇户籍管理制度。1997年10月,国务院

97(20)号文件又批转了公安部小城镇户籍管理制度改

革试点方案,从此,各地开始以公安部门为主体对小城镇户籍管理制度改革进行试点。浙江省也选定一批小城镇进行户籍管理制度改革的试点工作。到1998年

5月,全省11个市地共116个小城镇开展了这项工作。1998年7月,本课题组对其中的织里、新登、杨汛桥三

个镇进行了典型调查。在调查中我们发现,各试点镇在户籍改革的实际工作中,把对迁移管理制度的调整作为改革的切入点,对迁徙管理实际工作中存在的许多问题作了较大幅度的改革,所取得的成绩为户籍管理制度的深入改革积累了宝贵的经验,而所暴露出来的问题为避免下一步工作中可能出现的失误提供了较好的参考,试点达到了预期的目的。

一、小城镇户籍改革所取得的成绩

1、以限制农村人口迁往城镇为主要特征的迁移政

策有所松动

从50年代后期开始,我国逐渐确立了以限制农村

人口迁往城镇为主要特征的政策框架,并且通过子女户口随母制度、户口的凭证落户制度以及“农转非”定额指标限定等一系列的制度安排使政策在现实生活中的正常运作成为可能。为了突破现行迁移政策对农民的束缚,各试点镇对相关的具体制度进行了较大幅度的改革,有的被彻底废除,有的进行了调整,使严格控制农村人口迁入城镇的政策有所松动。

(1)废除了子女户口随母制度。有关的户口管理条

例明确规定,子女应该随母亲落户,这就给许多家庭的生活带来诸多的不便。因为在现实生活中,部分城市男性人口是同户口在农村的妇女结婚的。对这样一个夫妻双方户口性质不同的家庭来说,他们生育的子女注定一出生就是农村户口,无法自由地选择居住地。有的即使同父亲长期生活在一个城市许多年,也不能享受到与城市居民相同的待遇,成为城市中的边缘人。这种现象在户籍改革试点镇已经有所改变,因为各试点镇废除了子女户口随母制度。如湖州市织里镇在户籍管理制度改革实施办法中明确规定:“婴儿出生后,必须按照规定申报出生登记,可以随其母亲或父亲登记为城镇常住户口”。在其他试点镇,也做出了类似的规定。

(2)松动了户口的凭证落户制度。《中华人民共和

*本文是浙江省哲学社会科学规划办1998年重点课题《浙江城市化进程的加速与户籍制度改革研究》的一个附录,

由班茂盛执笔,调查和撰稿在课题组负责人王嗣均教授的指导下完成。

*

国户口管理条例》规定,公民由农村迁往城市时必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或者城市户口登记机关准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请迁出手续。也就是说,在原来的户籍管理制度的约束下,一个农民要想获得城市户口登记机关准予迁入的证明,只有两个办法:争取上学(高校、中专)或者争取被招工。而对大部分的农民来说,这基本是不可能的,迁移的凭证落户制度将几乎所有的农民排斥在城市的大门之外。而在试点小城镇,尽管迁移需要审批、落户需要证件的实质并未改变,但是农民取得准迁证的条件已经放宽,如新登镇在户籍管理制度改革实施细则中规定,本镇农民或者其他外来人口只要在新登镇建成区内有固定的住所、稳定的收入来源、稳定的职业都可以申请迁入,经审批后为本镇常住户口。正如一位多年从事户籍管理工作的干部所说的,小城镇户籍改革最大的好处是使农民迁入城镇成为一种可能,而这在户籍改革以前基本是不可能的。

(3)突破了农转非制度的指标控制。我国有关户籍管理的行政法规中规定,每年农转非的人数不超过当地非农人口的1.5‰,国家通过指标来控制各地的的农转非人数。在试点镇,指标已经不再成为约束农民迁入小城镇的瓶颈。在同当地的公安部门及参与户籍改革的有关政府官员的座谈中了解到,现在各地每年所需的农转非指标都是由各试点镇经调查后自己确定然后上报省计经委审批,一般说来,计经委都是按照各地上报的实际数额批准,所以,现在农转非的指标控制基本上不起作用。那么,失去了政府宏观的指标控制后,会不会出现农村人口大量流入城市的问题?据我们的调查所知,各试点镇都未曾出现人口过度流入城镇的现象,因为各地的指标大都是用不完的,农转非的指标控制事实上已经名存实亡。

2.迁移调控的体制有所改革

在户籍改革试点镇,户口迁移调控体制有所变动,迁入城镇的户口审批权已经下放到县级公安机关,同时迁移审批所需要的时间大大缩短。本课题组在富阳市的调查中了解到,户籍改革以前,户口迁移的审批权集中在地市一级,办理户口迁移的手续非常繁杂,即使符合规定迁移条件的,从办理手续到落户也需要半年甚至更长的时间。而在户籍改革试点镇新登,现在大约只要半个月的时间即可办理好一切手续。

在试点小城镇户籍改革中,尽管对迁移管理的诸多方面做了调整,但由于小城镇户籍改革从本质说只是针对现行政策与现实之间的矛盾所做的一种适应性的调整,因此,在改革的过程中,许多实际工作并没有

围绕户籍改革所要达到的最终目标展开,一些根本性的问题尚未涉及。

二、小城镇户籍改革中暴露出大量根本性问题尚待解决

1.实现迁移自由的人为障碍依旧存在

(1)没有完全将利益要素与户口剥离。计划经济时期用户口管理去控制城镇人口的机械增长,使迁移管理的功能特殊化,同时,又将利益要素附着于户口之上,更使户口处于凝固状态。因此,户口与利益要素分离,是推进迁移管理制度改革,实现人口迁移自由的最起码的条件。但是在小城镇户籍改革中,并没有把户口与利益要素的分离作为工作的目标,而是继续保持户口与利益的联系。公安部在1997年5月20日出台的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》第六条明确规定:“经批准在小城镇落户的人员,与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地居民一样,对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁。”在这一方案的指导下,各试点镇依旧在推行户口与利益的联系,如新登镇向在户籍改革中迁入的非农业户口继续发放已经没有任何意义的购粮卡等等。在小城镇,户口与利益要素的联系本来已经很弱,政府出于多种现实的原因(比如,在有的试点镇,农民不愿意迁入小城镇,不愿意将户口转为非农业户口),不得不将户口与利益要素牵强地联在一起,但是,户口与利益相联系,本是实现迁移自由的障碍之一,在这一点上,政府如果一味在利益上做承诺,户籍改革将无法取得突破性的进展。从这个意义上讲,小城镇户籍改革并没有促进户籍改革向着实现迁移自由这一最终目标迈出实质性的步伐。

(2)人为划分的户口性质依旧存在。以人为划分的户口性质为依据,中国人口被分成农村居民和城市居民两大群体,户口成为人们身份的象征。农村人口迁往各级城市(包括城镇)时,不仅仅是一个从迁出地到迁入地的迁移落户过程,而且是一个从农业户口到非农业户口的转变过程,同时还是一个人们身份的转变过程,这样人为划分的两种户口性质逐渐演变成为限制人口迁移的户籍壁垒。因此,在以实现迁移自由为最终目标的户籍改革中,必须取消人为划分的户口性质,冲破迁移过程中的户籍壁垒。但是,在户籍改革试点的小城镇,依然存在农业和非农业两种户口性质,户籍改革的结果仅仅是使较多的人口拥有了非农业户口。

2.处理户口迁移的原则未发生根本变化

我国现行的户口迁移原则是控制城镇人口增长和控制城市规模政策的产物。1980年,全国城市规划工作户籍改革试点小城镇的调查与思考

浙江学刊2000年第1期

会议正式把“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展中小城市“作为城市发展总方针,1990年把上述方针改为”严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”,写进了城市规划法。但不管怎样变化,我国执行的一直是硬性控制城镇人口与城市规模的城市发展政策。为了保证这一政策能够有效地运行,政府确立了处理户口迁移的基本原则,对人口迁移的流向做了严格的规定:(1)从严控制的:从农村迁往市(镇)(含矿区、林区),从其他城市迁往北京、上海、天津3市的,要从严控制;(2)适当控制的:从镇迁往市,从小市迁往大市,从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的,应适当控制;(3)不予控制的:从市、镇迁往农村、从市迁往镇,从大市迁往小市,以及同等城市之间,镇与镇之间、农村之间的迁移,理由正当的,应准予落户〔1〕。

从小城镇户籍改革的实践看,并未从根本上对处理户口迁移的原则有所触动,只是在某种程度上对现行的迁移原则做了一些调整,仅仅放宽了对农村人口迁入小城镇(建制镇)的控制,对于农村人口迁往各级城市,以及低一级城市人口向高一级城市的迁移根本未涉及。这是因为小城镇户籍改革仍然是现行的城市发展政策的约束下进行的,它本身只是户籍改革过程中解决控制城镇人口和城市规模政策与大量的人口迁移要求之间矛盾的权宜措施。

3.迁移政策的改革有待进一步深入

由于政府没有在深层次上对迁移政策与现实之间的矛盾提出根本性的解决办法,所以,在小城镇户籍改革中,限制迁移的政策没有发生实质的变化,主要表现为:

(1)“农转非”制度的继续运行,难以实现人口的迁移自由。农转非制度就像是城乡分割的户籍壁垒上的一扇小门,在其依然存在的前提下对农转非的指标不论怎样调整,也只不过是使稍多一点的人口拥有了城镇户口,而恢复迁移自由这一户籍管理制度改革的终极目标根本没有触及。

(2)凭证落户制度的存在,仍约束着人口的自由迁移。在小城镇户籍改革中,只是以凭证落户制度中迁移者获得迁移资格的条件有所放宽,但凭证落户的制度依然存在,公民的迁移只能是在有关部门允许迁入后取得相关的迁移证件(迁移证、准迁证及其他证件),方能办理有关的迁移手续,并没有实现户口迁移的事后登记。由于凭证落户制度没有根本性的改革,所以公民办理户口迁移手续尽管有所简化,但总的依然相当繁琐:首先由本人提出申请,说明迁入理由,上报相关的材料到迁入地派出所,派出所审核后上报一级公安机关审批,核发准迁证,迁入者持准许迁入的证件到迁出地注销户口,然后再到迁入地登记落户。可见迁移需要审批、落户需要凭证的实质没有发生变化。

小城镇户籍管理制度改革中,尽管有一系列的问题尚待进一步解决,但它毕竟是迄今为止所进行的最大的改革,在改革中取得的成绩和改革中暴露出来的问题都在认识上给我们以有益的启示。

三、小城镇户籍改革给我们的启示

1.小城镇户籍改革不是中国户籍管理制度改革的根本出路,必须扩大改革的范围

(1)政府之所以选择小城镇进行户籍管理制度的改革试点,很大程度上是希望通过小城镇吸纳剩余劳动力,从而推进城市化的进程。而事实上,人口城市化的客观规律表明,在生产要素向城市(含镇)集聚的过程中,人口在各级城市的分布基本遵循城镇体系的规模序位法则,城市系统的自组织机制将调节着人口在不同地域和不同等级的城市间的分布达到一个动态平衡。因此,尽管国家一再要发展小城镇,由小城镇来消化大量的农村剩余劳动力,但实际情况是,大中城市对农民的吸引力比小城镇更大,相当数量的农村人口是向各级城市流动的。本课题组在调查中了解到户籍改革试点镇有的农民不愿意转为小城镇户口,认为迁入小城镇产并没有给予向城市迁移的自由。我们认为,在改革户籍管理制度、推进城市化的进程中,必须进一步扩大改革试点的范围,有步骤地在不同规模的城市进行试点。至于城镇人口怎样分布,则主要取决于客观规律。

(2)城市作为一个复杂的系统,在其演化过程中,不同等级城市间人口、资金和信息的流动对于城市系统的发育极为重要。如果不同等级城市间人口的正常迁移长期被人为阻止,对于城市系统的发育不利,难以形成合理的城市功能结构、规模结构和地域结构,进而会影响经济的发展和社会的进步。尽管最近国务院转发了公安部的《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,但解决的仅仅是婚迁、投靠亲属等人道主义性质的迁移问题,对于因谋职而引起的社会性迁移未做进一步考虑,而事实上随着经济和社会的发展,社会性迁移将大量增加,这个问题必须解决。

不论从哪个角度看,迁移障碍的状况必须予以改变。户籍改革的范围不能仅仅限于小城镇,必须扩大到各级城市,让各级城市在各自吸纳人口与劳动力的范围内自动制衡。

2.从试点小城镇户籍改革过程中反映出的情况来

户籍改革试点小城镇的调查与思考

看,可以进一步加快改革的速度

从小城镇户籍改革的实践看,可以进一步加快改革的速度,这是因为:

(1)小城镇户籍改革并未引起人口大规模向城镇迁移。约束迁移的刚性户籍管理制度导致中国社会长期处于城乡二元分割的状态,形成了超稳定的社会结构。放开户口迁移限制,会不会引起人口大规模向城镇迁移?对此许多人心存疑问。从小城镇试点情况看,这一问题并没有人们所想象的那么严重。在户籍改革试点镇,“农转非”的指标控制已经名存实亡,形同虚设。同时户口迁移的审批权已经下放到县市公安局一级,而受理申请的各试点镇派出所,已经把此项工作作为日常工作来处理,随到随受理;县市公安机关在审批时也基本上根据各派出所上报材料足额审批,而这一切并没有引起农村人口向城镇的大规模迁移。在我们对试点镇农民的个案调查和访谈中了解到,许多人认为,如果没有足够的能力,是不愿意放弃土地迁入城镇的。这从一个侧面说明,迁移管理改革进一步放宽尺度并没有什么危险。

(2)在户籍改革试点镇,利益要素与户口已基本分离。我们在调查访谈中了解到,绝大部分被调查的城镇居民认为,在他们的生活中,城镇户口与农村已经基本没有差别。在走访当地的有关政府部门中也证实,在小

城镇,城镇居民除了在子女入学与升学、参军等极少数几个方面享受农业户口所没有的实惠之外,其他与农业户口无任何差别。因此,只要我们能在教育制度、社会保障制度等方面进行配套改革,户籍改革的步伐可以进一步加快:在进一步扩大小城镇试点的同时,取消不合理的户口性质划分,废止农转非制度,逐步改革准迁审批制度,推动户籍管理制度改革向纵深推进。

(本课题组在调查的过程中,得到浙江省公安厅三处周联盟处长以及湖州市公局户政科、织里镇人民政府、富阳市公安局、新登镇人民政府、绍兴市公安局、绍兴县公安局、杨讯桥镇人民政府的大力协助和配合,在此一并致谢!)

【参考文献】

1.殷志静、郁奇虹:《中国户籍制度改革》,中国政法大学出版社1996年。

2.钟华明:户口管理学》,浙江公安专科学校内部教材。

3.王太元:《户政与人口管理理论研究综述》,群众出版社1997年。

4.周一星:《城市地理学》,商务印书馆1995年。

责任编辑:曾骅