党内问责制_历史_构成及其发展_谷志军

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问责的概念作为一个舶来品，长期以来只存在于西方社会，直到2002年香港高官问责制的推行才开始进入国人视野。2003年，中国大陆爆发了“非典”事件，时任卫生部部长张文康、北京市市长孟学农等多名领导干部被免职。以“非典”事件为契机，国内对官员的问责开始逐步走向制度化，并出台了一系列相关的法律法规。随着2003年国内首个问责条例《长沙市人民政府行政问责暂行办法》的出台，我国正式开启了问责制度建设的实践，各地随后相继出台了关于问责的制度规范，只不过这些都是行政问责层面的探讨。2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的出台，标志着从注重对行政事务的问责转为行政事务与党内事务的问责并轨。但从法律意义上说，《暂行规定》还是一个党内文件，因而对党政领导干部的约束力有限，其本身的不完善也导致适用性不足，无法成为党政领导干部问责的主要依据。为此，中央根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和十八届中央纪委六次全会的相关精神，提出适时对《暂行规定》进行修订，最终于2016年6月出台了《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）。

党内问责制从《暂行规定》上升到《问责条例》，实际上是对当前问责实践中所遇问题和困难的具体回应，标志着从行政事务和党内事务问责并轨到更加注重对党内事务的问责，这也意味着问责将通过党内法规的形式固定下来，“为强化党内监督奠定了坚实的制度基础”1。然而，作为一个全面从严治党的重要制度支撑，加强和改善党的领导的重要制度安排，党内问责制是如何演进的？其制度构成有哪些要素？如何进一步发展完善？本文试从历史和制度的角度，对党内问责制的历史发展和制度构成进行探讨，并提出进一步完善的具体思路。

一、党内问责制的历史演进

虽然我国明确以问责为研究主题的历史不长，但是关于责任追究的实践却一直是从严治党的重要体现。谷志军

【摘要】 党内问责制是全面从严治党的重要制度安排。经过三十多年的历史演进，《中国共产党

问责条例》的出台标志着党内问责制走向成熟，形成了以问责主体、对象、内容、范围、方式、程序为基本要素的完整制度架构。基于对党内问责制构成要素的分析可知，虽然党内问责制已经形成了完整的制度体系，但依然存在一定的问题，要将党内问责制付诸实施，仍需要进一步完善党内问责制的配套措施和辅助制度，同时处理好党内问责与行政问责、纪律处分、党内监督的关系。推进全面从严治党要以党内问责为抓手，倒逼责任落实、唤醒责任意识、激发责任担当。

【关键词】 问责制；党内问责；行政问责；纪律处分；党内监督

【中图分类号】 D26 【文献标识码】 A 【文章编号】 1001-4527（2017）01-0099-06

【基金项目】 2015年度国家社会科学基金青年项目“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机

制研究”（15CZ Z 028）。

【作者简介】 谷志军（1985—），男，湖南张家界人，深圳大学城市治理研究院院长助理，硕士生

导师，当代中国政治研究所专职研究员，主要从事责任政府与问责制研究。党内问责制：历史、构成及其发展

1 曹雪松：《党的十八大以来党内监督理念与实践的新发展》，载于《社会主义研究》2016年第4期。

2017年第1期社会主义研究SOCIALISM STUDIES （总第 231 期）No.1，2017Serial No. 231

“自党的十二大党章第一次明确提出责任追究以来，党内问责制度走过了30多年的发展历程”1。回溯党内问责的历史实践，党内问责制度的建设和发展可以划分为三个阶段。

（一）第一阶段：初创期（1982至1997年）

虽然中国共产党自成立之日起就非常重视党的建设，然而直到党的十二大修订的《中国共产党章程》（以下简称《党章》）中才明确规定了责任追究问题，提出“坚决维护党的纪律，是党的每个组织的重要责任，党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究”。只不过，该规定只是一个原则性规范，党的纪律包括哪些内容？怎么判断是否失职？失职之后如何追究？这些问题都没有明确规定，虽然之后不乏围绕维护党的纪律开展的责任追究实践，但总体而言责任追究的效果不佳。这一情况因1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》（以下简称《纪律处分条例》）和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》（以下简称《廉政准则》）的颁布得到改变，《纪律处分条例》明确将党的纪律分为七大类，《廉政准则》规定了党员领导干部禁止从事的六大违纪行为。《纪律处分条例》和《廉政准则》的出台，明确了责任追究的对象、情形、方式等，但还缺乏对责任追究主体、内容、程序等的规定，而且并没有明确提出问责概念，该时期的党内问责还处于初创阶段。

（二）第二阶段：发展期（1998至2009年）

鉴于《纪律处分条例》和《廉政准则》对党员领导干部的实际约束力有限，中央为加强党风廉政建设，明确党政领导班子和领导干部对党风廉政建设应付的责任，决定实行党风廉政建设责任制，并于1998年颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《廉政责任制规定》）。《廉政责任制规定》明确了党政领导干部在党风廉政建设中应付的责任内容，同时规定了对领导干部进行责任追究的情形及处罚措施，尤其是区分了主要领导责任和重要领导责任。然而，由于《廉政责任制规定》局限于党风廉政建设，责任内容和责任追究相关规定还比较笼统和泛化，其实施效果受到一定限制。直到2003年，“非典”事件引发的问责风暴开启了明确以问责为主题的制度探索，2009年颁布的《暂行规定》首次从国家层面制定了党内问责的制度性文本，并成为各级政府问责实践的重要指导性文件。虽然《暂行规定》体现出行政事务和党内事务问责并轨的特点，但在构建过程中还存在泛化和简单化的现象，责任追究机制也存在诸多不足，这表明党内问责还有很大完善空间。

（三）第三阶段：成熟期（2010年至今）

在问责实践中，行政事务和党内事务并轨的《暂行规定》由于缺乏可操作性，导致难以被各地问责实践所直接借鉴。为此，从2010年开始，中央开始围绕党的建设某一方面的内容开展党内问责，例如出台了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》（以下简称《责任追究办法》）。与《廉政责任制规定》相似，《责任追究办法》既有明确的责任划分，也有严格的责任追究内容，为党政领导干部选拔任用提供了配套支撑和问责保障，并与其他办法一起在干部选拔任用方面形成了紧密配合、相互支撑的党内法规体系。基于重点领域的试点经验，尤其是全面从严治党的精神，中央于2016年制定了《问责条例》，这是党的历史上首部聚焦全面从严治党、围绕党的建设各方面开展问责的党内法规。相比于《暂行规定》，《问责条例》不仅更具有权威性和系统性，而且从问责主体、对象、内容、情形、方式、结果、执行等各个方面全面规定了党内问责的构成，突出中国党政二元政治体制中党内问责在问责制度建设中的关键地位，标志着党内问责制度走向成熟。

二、党内问责制的基本构成

在中国党政并行的政治生态中，党内问责制是与行政问责制相对应，专门针对党组织及全体党员的内部问责制度。所谓党内问责制，“就是指在政党内部要求党的领导机关和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度”2。综合上述规范性文件尤其是《暂行规定》

1 杨云成：《党内问责制的历史沿革》，《学习时报》，2016年09月08日。

2 王一星：《中国共产党党内问责制研究》，中央党校博士论文，2009年。

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和《问责条例》的相关规定，党内问责制的构成包含六大基本要素:

（一）党内问责的主体和对象

问责主体和对象是“谁对谁问责”的问题。所谓问责主体就是在问责过程中承担具体问责任务的组织，问责对象就是在问责过程中承担具体责任的组织和个人。从本质上讲，问责体现的是一种权力关系，即问责主体与对象之间围绕责任问题形成的社会关系，问责主体和对象是党内问责制度构成的核心。

关于党内问责主体，《暂行规定》中表述为“纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责”，也就是说，问责主体是纪检监察机关和组织人事部门，只不过这两个部门只是问责提议机关，而不是问责决定机关。《问责条例》不仅规定了“党的问责工作是由党组织按照职责权限”进行，而且明确了问责决定机关是“党中央或者有管理权限的党组织”。由此可知，党内问责的主体是党组织，并由党中央或者有管理权限的党组织作出相应的问责决定。实际上，党内问责作为执政党的一种内部自律机制，其问责主体显然仅限于党组织内部，是组织系统内部对其人员进行的问责，体现的是组织内部上下级或同级之间的权力控制关系1。从性质上讲，作为各级党组织履行管党治党职责的重要方式，党内问责是一种同体问责机制，问责主体是一元而非多元的。

关于党内问责对象，《暂行规定》明确为党委和政府的工作部门和领导干部，即“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员”。然而，现实中重大问题的决策往往都是由党委集体讨论做出的，政府相对来说只是负责执行，《暂行规定》并没有明确集体责任的归属。《问责条例》则进一步将问责对象限定为“各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。”不仅明确了党内问责的对象是党的各级组织及其领导成员，而且突出重点是作为“关键少数”的主要负责人，特别是对于党的“一把手”这个“关键少数中的关键少数”。从而，有助于解决问责实践中的一个重要问题，即“集体决策往往找不到具体的责任人，一旦集体决策出现失误，就在行政首长负责制的名义下将责任完全归于行政首长”2 。

（二）党内问责的内容和范围

问责的内容和范围是“对什么问责”的问题。所谓问责内容就是在问责过程中问责对象承担的责任类型，问责范围就是在何种情况下对哪些情形的事情进行问责。从过程上讲，问责中的责任认定是责任追究的前提，而责任认定就是要明确具体的责任归属和范畴，问责内容和范围是党内问责制度构成的关键。

关于党内问责内容，《暂行规定》并未进行明确的界定，只是规定“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”。但从文本中可以发现，对党政领导干部进行问责，涉及政治责任、行政责任以及纪律责任和法律责任。《问责条例》则更加突出“落实党组织管党治党政治责任”，并对责任类型进行了细分，要求“追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任”。从性质上讲，这三种责任类型都属于政治责任，突出了党内问责的特点。而且，《问责条例》还明确区分了领导责任，规定“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任”。这可以说抓住了党内问责的重点，因为“在党的纪律条例和行政法规之中，领导责任是问责制的核心组成部分”3 。

关于党内问责范围，《暂行规定》将其概括为决策严重失误、工作失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中滥用职权、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定等七个方面，并且在第八条和第九条分别规定了从重问责的五种情形和从轻问责的两种情形。但是，《暂行规定》对问责范围的限定还比较随意和模糊，存在一定的不可确定性。为此，中央在提出适时修订《暂行规定》时，就重点提到

1 韩志明：《制度的虚置与行动者的缺席——基于同体问责与异体问责问题的分析》，载于《天津社会科学》2011年第4期。

2 张贤明：《当代中国问责制度建设及实践的问题与对策》，载于《政治学研究》2012年第1期。

3 邓峰：《领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角》，载于《中国社会科学》2006年第3期。

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了要“进一步明确问责情形、规范问责方式”1。在这样的精神指导下，《问责条例》将问责情形明确为党的领导弱化；党的建设缺失；全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位；维护党的纪律不力；推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实等六个方面的失职失责行为。从全面从严治党的角度看，党内问责的范围不仅包括党员干部因故意或过失而违反党规党纪的行为，而且包括广大党员同志对党组织的忠诚以及其他足以影响党的公信力等方面的行为。

（三）党内问责的方式和程序

问责的方式和程序是“如何问责”的问题。所谓问责方式就是对问责对象或责任人施以何种处罚，问责程序就是按照什么操作性规定对问责对象进行处理。从行为上讲，问责的实际运行最终必须落实到具体的实施机制上来，这实际上是问责的操作化问题，问责方式和程序是党内问责制度构成的根本。

关于党内问责方式，现有各类问责规定中共涉及14种之多，包括批评教育、作出书面检查、给予通报批评、公开道歉、诫勉谈话、组织处理、调离岗位、停职检查、引咎辞职、辞职、免职、降职、党纪军纪政纪处分、移送司法机关依法处理等，比较繁杂和冗余。为此，《暂行规定》将其精简为“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”五个方面。虽然《暂行规定》聚焦了问责方式，但是这些方式主要都是针对领导干部个人的，而根据党的集体领导原则，在追究党员干部个人责任的同时还应追究党组织的集体责任。《问责条例》中很好地体现了这一原则，将问责方式规范为对党组织的3种方式，即检查、通报、改组；以及对党的领导干部的4种方式，即通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分。这就表明，两种类型的问责方式既可以单独使用也可以合并使用，因为在党内问责实践中，个人责任与集体责任往往同时存在，在给予个人处分的时候也免不了要追究组织责任。

关于党内问责程序，《暂行规定》的表述是“纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责”，言下之意，问责决定应由纪检监察机关和组织人事部门作出。与此同时，在程序设计上突出内部问责，将其规定为提出问责建议、听取申诉意见、作出问责决定、制定和送达问责决定书等方面，体现了“由问责发起主体发起问责，经由问责启动程序确认，问责主体依据相应的制度和程序完成问责执行过程”2的时序性。可以说，《暂行规定》从程序上看是较为合理的，但是由于没有明确不同问责决定部门之间的分工协作关系，导致存在相互推诿或扯皮的风险。基于此，《问责条例》规定“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出”，并规范了决定权和建议权及其程序，这就把问责的责任不仅落实到党委（党组）、纪委（纪检组），也分解到组织、宣传、统战、政法等工作部门，这可以说是党内问责制的一个重要创新。

三、党内问责制的发展完善

通过对党内问责制的历史演进和制度构成的探讨可知，经过30多年的实践发展，党内问责制已经形成了包括问责主体、对象、内容、范围、方式、程序等在内的完整的制度体系。在新的历史时期，党内问责制作为全面从严治党的重要制度安排，仍需要在依规治党的思路下进一步发展完善。

（一）正确认识党内问责制存在的问题

党内问责制发展完善的前提，是正确认识党内问责在制度规定上存在的具体问题。基于《暂行规定》和《问责条例》对党内问责制基本构成的分析发现，党内问责制虽然已经形成了一套较为完备的制度体系，但是细化而言，依然存在一定的问题。例如，问责主体中的“党组织”是一个相对笼统的概念，在具体操作中需要根据实际情况加以明确；问责对象中对于组织的问责最终都要落实到个人上来，需要明确负主要或直接领导责任的具体领导者；问责内容中的不同责任类型存在层级关系，在追责过程中需要考虑到这种因素；问责范围中哪些属于“重大事故、事件、案件”还需有相应的解释，尤其要与违法行为追究相区别；问责方式中不管

1《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，新华网（https://www.360docs.net/doc/166460432.html,/politics/2013-11/27/ c_118322508.htm.）

2 陈翔、陈国权：《我国行政问责制度及其对问责程序机制影响的研究》，载于《行政论坛》2009年第1期。

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是对个人的惩处还是对组织的处理，均要注意回应广大党员的诉求；问责程序中的相关规定具有一定的抽象性和原则性，需要制定相应的实施办法加以操作化。

基于上述问题，党内问责制本身还有许多需要完善的地方，同时党内问责制的有效运行也需要相关配套措施的完善。一是制定党内问责制的配套实施办法。鉴于《问责条例》是党内法规体系中具有较高效力的原则性规范，其内容必然具有一定的抽象性、宏观性和原则性，因而只能作为指导规范而无法成为操作规范。为此，需要出台贯彻和细化《问责条例》的规则、办法或是细则，厘清《问责条例》中的模糊概念，进一步细化问责程序性规定，健全问责执行和救济措施，以纠正在问责过程中可能出现的漏洞、偏差或失误。二是建立健全问责典型问题通报曝光制度。为了保障党内问责制的有效执行，《问责条例》明确提出“建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开”，这可以说是党内问责制的一大亮点。接下来的问题是，要进一步明确典型问题的界定、明晰通报曝光的主体、完善通报曝光的方式，实现通报曝光的全覆盖以及外部监督效应的提升。

（二）区分党内问责与其他监督的关系

党内问责制的发展完善，除了制度本身的完善还需要加强制度的执行力。正如王岐山同志所说，“制度只有与具体实践相结合，不断与时俱进，其所蕴含的力量才能充分释放。问责条例兼顾必要和可行，做不到的宁可不写，写上的就要管用，保证制度的有效性、可执行性”1。为实现这个要求，在正确认识党内问责制本身存在问题的基础上，还必须处理好党内问责与其他监督形态之间的关系。

第一，党内问责与行政问责的关系。在中国党政并行的政治生态中，责任政府与责任政党相辅相成，为了保障责任政府和责任政党的实现，就需要建立行政问责制和党内问责制。从这个角度来讲，党内问责与行政问责是相辅相成的，只有落实党内问责制并与行政问责制配套发挥作用，才能构建起科学、合理、完善的问责体系。2从横向维度来看，党内问责与行政问责之间构成了相互交叠的逻辑关系：一是对象不同但有显著交集的主体；二是内容不同但有一岗双责的要求；三是适用范围不同但有同时触犯的情形；四是追究方式不同但有相互叠加的效果。从纵向维度来看，党内问责与行政问责的责任体系存在不同的逻辑关系：一方面，党内问责的责任体系是多元化的，包括主体责任、监督责任和领导责任三类；另一方面，行政问责的责任体系是一元化的，主要是追究国家行政机关及其公务人员的行政责任。

第二，党内问责与纪律处分的关系。党内问责和纪律处分分别主要由《问责条例》和《纪律处分条例》所规范，二者虽然都是重要的党内法规，但是侧重点各有不同。“一方面，党内问责不同于党内纪律处分，不能代替纪律处分，党内问责后依然可以给予纪律处分；另一方面，党内纪律处分也不等于党内问责，二者涵盖的范围也不尽相同，不能与问责完全划等号”3。具体而言，一是主体不同，党内问责的主体是党组织，而纪律处分的主体一般是纪检监察机关；二是对象不同，党内问责的对象突出作为“关键少数”的主要负责人，而纪律处分的对象则涵盖全体党员；三是程序不同，党内问责的程序按照调查取证、提出问责建议、作出问责决定等链条进行，而纪律处分一般由党的纪检监察部门直接作出处分决定。虽然党内问责与纪律处分有所不同，但两者之间是相互衔接、形成互补的，经常同时发挥作用。

第三，党内问责与党内监督的关系。从广义上讲，党内问责是党内监督的重要组成部分，二者是特殊与一般的关系、部分与整体的关系，“党内问责的精准化为党内监督提供强有力的制度保证，有助于党内监督的实效，同样党内监督会影响和制约党内问责”4。《问责条例》与廉洁自律准则、党纪处分条例、巡视工作条例等一起，共同构成了党内监督的制度体系。基于权力向度的不同，党内监督可以被分为自上而下的监督、平级之间的监督和自下而上的监督三种类型。从这个角度来讲，党内问责实际上强调的是自上而下的监督，其目的是为了行使管理权，因而具有管党治党的功能。然而，单一的《问责条例》显然效力有限，只有与党纪处分条

1 王岐山：《用担当的行动诠释对党和人民的忠诚》，《人民日报》，2016年07月19日。

2 王一星：《论党内问责制与行政问责制的协调发展》，载于《理论导刊》2010年第11期。

3 马金祥：《党内问责条例制定之探究》，载于《武陵学刊》2016年第4期。

4 郑继汤：《依规治党背景下党内问责精准化研究——以<中国共产党问责条例>为视角》，载于《理论与改革》2016年第6期。

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例、党内监督条例等有效结合，才能实现全方位、无缝隙的监督，充分发挥问责和监督在全面从严治党中的作用。

综上所述，党内问责制经过三十多年的发展，随着《问责条例》的颁布逐渐走向成熟，已经形成了以问责主体、对象、内容、范围、方式、程序为基本要素的完整制度架构。而要将党内问责制付诸实施，仍需要在正确认识党内问责制度本身存在问题的基础上，进一步完善党内问责制的配套措施和辅助制度，处理好党内问责与行政问责、纪律处分、党内监督的关系。形成以《党章》为统领、以党内问责为抓手，践行全面从严治党的战略布局，“唤醒责任意识、激发担当精神”1 。

［责任编辑 王建国］

Inner-Party Accountability System: History, Constitution and Development

Gu Zhijun

Abstract: In ner-par t y accou ntabilit y system is an impor tant instit utional ar rangement to comprehensively strengthen par ty discipline. After more than 30 years of historical evolution, the introduction of "The CPC Accou nt abi l it y Reg u lat ion s" m a rke d t he m at u r it y of i n ne r-pa r t y a ccou nt abi l it y, a nd for me d a complet e i nst it ut ional f r a mework wh ich ba sed on accou nt abilit y subject s, object s, content s, extent s, met hod s a nd procedures. Based on the analysis of the composition of inner-par ty accountability, we can see that although in ner-par t y accou ntabilit y has for med a complete instit utional system, there are still some problems. It is necessar y to f ur ther implement the suppor ting measures and auxiliar y system of in ner-par t y accountabilit y system put ting it into practice, while handled well the relationship bet ween in ner-par t y accountabilit y and a d m i n ist r at ive accou nt abilit y, d iscipli na r y act ion, i n ner-pa r t y super v ision. To promote comprehen sively strengthen party discipline, it should also take inner-party accountability as starting point, so as to forcing the implement of responsibility, awakening the sense of responsibility and stimulating the assuring of responsibility. Key words: Accountability System; Inner-par ty Accountability; Administrative Accountability; Disciplinar y Action; Inner-party Supervision

1 新华社评论员：《唤醒责任意识激发担当精神——二论贯彻落实<中国共产党问责条例>》，新华网（http://news.xinhuanet. com/2016-07/20/c_1119248491.htm.）

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