城市地下管线综合规划编制体系探讨
城市地下管线综合规划编制体系探讨
刘晓丽
摘要:为完善城市地下管线综合规划编制，理顺地下管线空间关系，优化管线系统布局，集约利用地下空间资源，提升城市规划及地下管线规划建设管理整体水平，本文梳理了城市地下管线综合规划编制的法规体系，结合实地调研情况，研究认为我国城市地下管线综合规划编制存在两个方面的主要问题，一是相关法规制度有待进一步完善，二是城市地下管线综合规划编制滞后，行业规划缺乏综合统筹和安排；在此基础上，将城市地下管线规划作为城市规划的重要组成部分，与现有的城市规划编制体系相对应，构建了包括城市地下管线发展规划、城市地下管线综合规划和专业工程系统规划设计三个层次的城市地下管线规划体系，分别探讨了总规层面和详规层面的城市地下管线综合规划的编制内容、深度和成果要求；并提出加强城市地下管线综合规划编制的三个方面的政策措施建议。
关键词: 城市，地下管线，综合规划，编制体系
1 引言
城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”[1]。近年来，随着城市化的快速发展，城市地下管线的建设规模和密度越来越大，道路浅层地下空间资源越来越紧张。受经济社会发展水平和“重地上、轻地下”观念影响，城市地下管线的规划编制和管理长期滞后，多数城市存在各种地下管线重叠交错、相互打架现象，不仅造成地下空间资源的浪费，也造成了“拉链马路”、挖断管线等问题。城市地下管线埋设在地下，具有建设工期长、涉及面广、变动难度大等特点[2]，编制城市地下管线综合规划，理顺地下管线空间关系，优化管线系统布局，集约利用地下空间资源，提升城市规划及地下管线规划建设管理整体水平，具有十分重要的理论和实践意义。本文主要依据城市地下管线综合规划编制的法规体系，结合近年来的实地调研情况，分析城市地下管线综合规划编制的主要问题，构建城市地下管线综合规划编制体系框架，探讨不同层次的地下管线综合规划编制内容和深度，并提出加强城市地下管线综合规划编制的政策措施，以期能为有关部门制定相关政策提供一定的参考。
2 城市地下管线综合规划编制的法规体系
城市地下管线规划作为城市规划的组成部分，依附于城市总体规划，与城市规划的法规体系基本相同[2]。
2.1 法律依据
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》是制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动必须遵守的一部法律，明确了城市规划分为总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划，确立了城乡规划制定、实施、修改以及监督检查的总体要求，明确提出制定和实施城乡规划，应当遵循先规划后建设的原则，并且规定基础设施和公共服务设施用地应当作为城市总体规划的强制性内容等。
2.2 部门规章
2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》规定城市总体规划应当确定重大市政基础设施的布局，明确地下空间、基础设施等专项规划的原则，明确提出城市分区规划和控制性详细规划应进行管线综合。2010年8月5日发布并施行的《住房和城乡建设部关于进一步加强城市地下管线保护工作的通知》提出“城市人民政府应根据城市发展的需要，在组织编制城市规划时必须同步编制地下管线综合规划。”
2.3 地方法规
近年来，为加强城市地下管线综合管理，上海、陕西、天津、长春、重庆、苏州等部分省、市专门出台了城市地下空间或地下管线规划管理的地方法规。如：2013年10月1日起施行的《陕西省城市地下管线管理条例》，明确提出“城市规划主管部门根据城市总体规划，组织编制地下管线综合规划，报城市人民政府批准实施”；2014年4月1日起施行的《上海市地下空间规划建设条例》，也提出规划国土资源行政管理部门应制定地下管线综合规划。
2.4 标准规范
城市地下管线行业标准很多，但与城市地下管线综合规划相关的技术规范较少，目前各地进行管线综合规划设计主要依据的是1999年5月1日起施行的《城市工程管线综合规划规范》（GB50289-98）。该规范明确了城市工程管线综合规划的主要内容包括：确定工程管线在地下敷设时的排列顺序和工程管线间的最小水平净距、最小垂直净距；确定城市工程管线在地下敷设时的最小覆土深度等。
3 我国城市地下管线综合规划编制的基本情况
3.1城市地下管线综合规划编制的现状
为加强城市地下管线管理，2011年以来，住房城乡建设部组织调研组开展了广泛深入的调研，本文根据调研情况分析，发现目前国内相关部门管理人员和相关领域专家学者多数人认为加强城市地下管线综合管理，编制地下管线综合规划十分必要。厦门、东莞、台州等城市，已组织编制了地下管线综合规划，对道路下的地下空间资源进行综合平衡。例如，厦门市于2011年开始开展管线综合规划，因工作量大，规划分片区逐步开展，现已完成《同安滨海新城管线综合规划》，并用于指导管线工程建设；2010年，浙江台州市编制完成了《台州市椒江组团城市工程管线综合规划》；深圳市实现了各行业管线规划与城市总体规划、土地利用规划电子“一张图”等。
3.2城市地下管线综合规划编制存在的主要问题
3.2.1相关法规制度有待进一步完善
目前，国家层面尚没有一部专门的城市地下管线综合规划编制的法规制度。已有的部门规章仅仅提出要进行地下管线综合，或要求编制地下管线综合规划，而对于地下管线综合规划编制的层次、内容、深度等没有具体的要求。由于没有上位法的依据，地方政府制定相关管理制度没有依据，具体要求各不相同。例如：对于地下管线综合规划的层次，《陕西省城市地下管线管理条例》规定编制控制性详细规划应当根据地下管线综合规划，而《上海市地下空间规划建设条例》规定应当根据控制性详细规划制定地下管线综合规划。
3.2.2城市地下管线综合规划编制滞后，行业规划缺乏综合统筹和安排
由于现有相关法律法规和规章制度中没有明确提出城市地下管线综合规划编制和审批管理的具体要求，受经费等因素影响，绝大多数城市没有编制专门的城市地下管线综合规划，仅在城市总体规划和控制性详细规划中按照要求有相关内容，但实际可操作性较差。虽然各种地下管线专业规划编制相对完善，但缺少城市地下管线综合规划对各类管线进行综合安排、统筹规划，往往造成各种工程管线在规划设计中存在矛盾，导致管线重叠交错和相互打架现象严重。
4 城市地下管线规划编制体系框架
作为城市规划的重要组成部分，与现有的城市规划编制体系相对应，城市地下管线规划也应当是一个体系（图1），包括城市地下管线发展规划、城市地下管线综合规划和专业工程系统规划设计三个层次。
4.1城市地下管线综合发展规划
城市地下管线综合发展规划是一个工作规划和指导性的行动纲领，应由国务院相关部门编制，主要内容是确定一个阶段的城市地下管线规划、建设、运行、管理和应急处置的工作目标和重点任务，指导全国开展城市地下管线综合管理工作，与各类行业管线发展规划或更新改造规划相协调和衔接。同时，省级人民政府也应结合实际情况，组织相关主管部门和行业单位，编制各省（区、市）城市地下管线综合发展工作规划。
图1 城市地下管线规划体系
4.2城市地下管线综合规划
与城市规划编制体系相对应，城市地下管线综合规划可分为城市地下管线综合总体规划、城市地下管线综合分区规划和城市地下管线综合详细规划，这三类规划分别应是所对应的城市总体规划、分区规划和详细规划的专项规划，应与城市规划同步编制和审批[4]。同时，每一层次的城市地下管线综合规划均应与同层次的各类行业管线规划相协调和衔接。
4.3专业工程系统规划设计
专业工程系统规划设计包括各专业工程系统总体规划、分区规划和详细规划，分别应以城市规划以及城市地下管线综合总体规划、分区规划和详细规划为编制依据，做到相互协调和衔接。各行业部门应负责统筹不同权属单位同一属性的地下管线的规划与设计，尽量做到统一规划设计，同类管线同管同沟。
5 城市地下管线综合规划编制内容及深度
5.1城市地下管线综合总体规划编制内容及深度
5.1.1城市地下管线综合总体规划编制内容
作为城市总体规划的专项规划之一，城市地下管线综合总体规划主要应根据管线综合有关规范、各行业管线规范、当地有关规定等，对各行业管线规划进行平面和竖向的综合统筹和协调，确定管线在道路上的合理位置排列和横断面布置，制定综合总体协调方案[4]。重点应研究确定大型管线、跨区域主干管线及特种管线的布置，如原水干管、500KV电力高压廊道、跨区域通信光缆、输油输气干管等，明确这些管线的建设规模、平面位置、竖向及工程重要节点（穿越河道、高速公路、高速铁路、与其他干管交叉等）处的跨越方式等。
5.1.2城市地下管线综合总体规划成果要求
城市地下管线综合总体规划成果的主要内容应包括总体规划平面图、工程管线道路标准横断面图和总体规划说明书。其中，总体规划平面图重点应包括自然基础底图、道路网、规划确定的各种地下管线及其附属设施、道路横断面所在位置等；工程管线道路标准横断面图重点应标明道路红线范围内机动车道、非机动车道、人行道、分隔带、绿化带等在横断面上的位置及宽度，规划确定的地下管线在道路中的位置以及道路横断面的编号等[4]。
5.2城市地下管线综合详细规划编制内容及深度
5.2.1城市地下管线综合详细规划编制内容
城市地下管线综合详细规划作为城市详细规划的一门专项规划，主要应协调城市详细规划中各行业管线详细规划的管线布置，进行平面综合和竖向综合，确定各种工程管线的平面
位置和控制标高[4]。规划中应根据城市控制性详细规划确定的土地开发性质、强度、各行业管线规划等深化确定管线规模，根据专业特性确定管线在各条道路上建设的必要性，节约管线工程量，合理布置或预留管线平面位置，集约使用空间，协调确定管线交叉处竖向位置，特别是重力流管线竖向位置。
5.2.2城市地下管线综合详细规划成果要求
城市地下管线综合详细规划成果以图纸为主，说明书为辅，主要应包括地下管线综合详细规划平面图、管线交叉点标高图、修订道路标准横断面图和工程管线综合详细规划说明书。地下管线综合详细规划平面图与综合总体规划图内容基本相同，但深度上有所差别，需确定管线在平面上的具体位置、起讫点、转折点等；管线交叉点标高图的作用主要是检查和控制交叉管线的高程；修订道路标准横断面图主要用于增加或调整管线时对原来配置在道路横断面中的管线位置进行补充修订。
6加强城市地下管线综合规划编制的政策措施
6.1 完善城市地下管线综合规划编制法规制度
国家层面应尽快研究出台城市地下空间、地下管线规划管理等方面法规，制定《城市地下管线综合规划编制与审批管理办法》等规章制度，开展各类地下管线规划设计标准规范的梳理和修订工作，建立完善地下管线综合规划设计标准体系。各地方应结合实际情况，因地制宜地制定和完善城市地下管线综合规划相关的地方法规和标准。
6.2 建立城市地下管线综合规划编制协调机制
城市地下管线综合规划的编制重点是对各行业管线规划进行综合统筹和协调，解决综合规划过程中出现的矛盾和问题。因此，为做好城市地下管线综合规划编制工作，城市规划行政主管部门与各个行业管线管理、权属部门应建立综合协调工作机制，特别是需要包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线单位积极配合。此外，编制城市地下管线综合规划，还应加强与地下空间、道路交通、人防建设、地铁建设等规划的衔接和协调。
6.3 加强城市地下管线综合规划编制与审批管理
国家和地方有关部门应充分重视城市地下管线综合规划编制及管理工作，应在编制完善地上城市规划体系的同时，统筹考虑地下空间和地下管线规划的编制，严格落实城市地下空间和地下管线在城市规划编制法规体系中的要求，逐步建立完善城市地下管线综合规划体系，做到与城市规划同步编制、同步审批。同时，应将审批通过的城市地下管线综合规划与控制性详细规划一起，作为规划主管部门实施城市地下管线工程规划管理的依据，严格落实。
参考文献
[1] 住房和城乡建设部城市建设司.城市地下管线管理情况研究报告[R].2012,4.
[2] 熊国跃,唐锦.我国城市地下管线规划管理现状分析——从基于公共管理的视角[J].城建档案,2011,(3):10-16.
[3] 怀德,李秋霞.从“专业管理”走向“综合管理”—新时期我国城市地下空间开发利用管理体制的思考[4] 市规划,2013,(2):85-89.
[5] 慎志.城市工程系统规划[M].北京:中国建筑工业出版社,1999.
作者简介：刘晓丽，副研究员，住房和城乡建设部城乡规划管理中心。