完善政府应急管理机制的思考

完善政府应急管理机制的思考

加强应急管理工作，提升政府应急能力是新时期加强党的执政能力建设的一项新要求，科学高效的应对和处臵突发事件，构建完善的政府应急管理机制是当前全面提高行政能力的重要任务。党的十七大也再次提出了“完善突发事件应急管理机制”的明确要求。建立健全应急管理机制，加强应急管理机制建设，是党中央审时度势作出的重大决策，对提高政府应对突发事件的能力和解决公共突发性事件的实际效果，进而促进我国经济社会、政治和文化的稳定发展，显得尤为必要。

一、完善政府应急管理机制的重要性和必要性

（一）完善应急管理机制建设是构建和谐社会的根本要求。构建社会主义和谐社会就是要实现人与自然、人与社会的和谐，强调发展的速度与自然环境、社会环境的承载能力相适应。应急管理工作的首要任务就是保障人民群众的生命财产安全和身体健康，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤害，体现以人为本的理念。社会主义和谐社会强调活力与秩序的有机统一，是一个社会组织机制健全、社会管理完善、社会秩序良好、人民安居乐业、保持安定团结的社会。当前公共安全领域出现的严峻形势，就是一种“不和谐”因素，突发公共事件频繁发生，人民群众生命财产得不到有效保障，就不是和谐社会，应急体系不健全，应急管理工作薄弱，就谈不上构建和谐社会。要构建和谐社会就必须更加重视建立健全突发公共事件应急机制，切实加

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强应急管理工作。

（二）加强应急管理机制是加强执政能力建设和提高应对突发事件能力的必然选择。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统和非传统的、自然的和社会的安全风险、矛盾交织并存，各类突发事件常以意想不到的时间和方式发生，突发公共事件的诱因日趋复杂，由此造成的影响日趋扩大，预防和处臵突发公共事件的任务日益繁重，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。这此都在考验和检验我们党和政府的执政能力和水平，成为加强执政能力建设的重大课题。同时随着形势发展，原有的应急管理和危机处臵机制的弊端逐步显露出来，突出表现在：基础薄弱、资源分散、信息不灵、渠道不畅、多头指挥、职能交叉、群众应急意识不强和监测预警体系不够完善等问题。由此切实调整和构建适应新形势需要的应急管理机制、全面增强应急管理能力成为政府加强执政能力、提高应对突发事件能力的必然选择。

（三）加强应急管理机制建设是促进经济社会快速发展的重要保障。当前,我国改革发展正处于全面建设小康社会的重要时期，既有因举措得当促进经济快速发展和社会平稳进步的成功做法，也有因为应对失误从而导致经济徘徊不前和社会动荡的失败教训。而突发公共事件具有发生突然、起因复杂、判断困难、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，如果没有完善的预警体系、高效的应急机制，不能有效应对和处臵突发公共事件，就会给社会发展带来难以预料的不利影响，只有建立健全完善的应急管理

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机制，经济社会的突破性发展才有充分而可靠的保障。

二、当前政府应急管理机制面临的现实困境

科学有效的应急管理机制是成功应对危机，维持社会系统良性运行的保障，是实现跨越发展和长治久安的关键。我国政府在长期的建设和改革实践中，经受住了各种各样的公共突发性事件的考验，并在管理与应对公共突发性事件方面积累了丰富的经验，初步建立了突发事件应急管理机制，制定了一系列与处臵突发事件有关的法律法规，应对突发事件的法制化建设也取得了长足发展，但是当前我国应急管理机制在现实中仍存在诸多不足。

（一）政府综合应急能力还需提升。政府综合应急能力是评价政府执政能力的重要指标，当前频发的突发事件对政府在新时期、新形势下的应急能力提出了挑战。政府机构改革中存在的职能弱化、权责划分不清等问题，使政府应急权利与责任并未落实到位，政府管理与应对公共突发性事件的观念没有真正从治理为主转变为以预防为主，没有防患于未然的意识，对公共突发性事件应急管理机制的预防缺乏足够重视，存在麻痹和侥幸心理，往往在公共突发性事件的灾难性后果发生后才想办法补救。同时政府没有把对公共突发性事件的管理与应对纳入到重要议事日程上来，对公共突发性事件反应能力不足，公共突发性事件应急管理发生时往往被动，同时缺乏危机管理意识，对公共突发性事件的教育培训和宣传不够，对公众的危机教育培训很少甚至没有，宣传也流于形式，使公众面对公共突发性事件时缺乏理性，显得惊慌失措，无法采取有效措施或积极配合政府应对公共突发性事

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件。因此需要借鉴发达国家的应急模式与经验，发挥政府在突发事件应急中的重要作用，提升政府的应急能力。

（二）信息技术支撑力度还需加强。目前我国还没有健全的危机管理信息系统，没有形成统一的信息发布机制，对突发事件的各种信息分析处理能力不足，以至于信息资源在危机应对中的价值未能充分体现，同时受传统的行政管理思维模式的影响，漠视公民的知情权，封锁突发事件信息、不客观的发布信息或者报喜不报忧都会引发公众的心理恐慌，为各种谣言、流言的传播滋生土壤，最终导致突发事件扩大升级，使应急管理陷入被动的境地。在发生公共突发性事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危急时刻统一调集，迅速汇总。信息的公开性，透明度不够高。

（三）应急法律法规还需健全。建立健全应急管理的法律法规是提高政府总体应急能力的关键，虽然目前我国已经出台了《国家安全法》、《突发公共卫生应急条例》、《安全生产法》等35个与公共危机管理相关的法律法规，但这些法律只适用于管理与应对某一类公共突发性事件，至今还没有一部统一处臵各种突发事件的紧急状态法，没有以法律法规的形式明确政府和有关职能部门在应急管理工作中的职责、义务，没有对公民的权益作出相关规定，也未形成程序化的应急管理模式，阻碍了依法治国的进程，因此必须将完善应急法律法规建设作为一项长期系统的工程，进一步修改补充现有的法律法规，健全法律法规贯彻执行

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的配套制度，使国家管理与应对突发事件形成一个完善的法律体系。

（四）应急管理机制还需完善。应对突发公共事件的能力不仅取决于危机意识的提高、应急预案的周密、组织体系的健全、更需要应急机制的完善。首先，应急管理和应对机制不完善。缺乏对公共突发性事件应急管理机制与应对相关的人力物力资源的保障机制和整合沟通协调机制；包括预警机制等在内的应急管理机制不够具体；与国际和地区间的合作机制也有待完善。其次，责任追究制不完善。近年来，由于发生一系列的安全生产等公共突发性事件，引起国务院对公共突发性事件的高度重视，促成了新的责任追究制度——官员“问责风暴”的生成。虽然它起到了追究领导者管理公共突发性事件责任的作用，但官员问责的主体依然是上级政府部门，这必然导致从中央到地方问责逐渐趋于弱化，不能更好地使地方失职官员承担道义上、政治上、法律上的责任。同时，目前的官员问责主要局限于重大安全事故和重大突发性公共事件，对较小的公共突发性事件问责不够，而且官员问责能否成为我国的一项长期的制度有待实践的检验。最后，监督机制没有真正落到实处，监督机制一般分为内部监督、外部监督两种。对政府管理与应对公共突发性事件的内部监督缺乏法律支持和平等保障，使其形式化严重；而外部监督由于受利益关系、人情关系及政府控制的制约，使其难以达到预期的效果。

三、完善政府应对公共突发性事件应急管理机制的对策建议

我国政府在应对突发事件应急管理机制的过程中积累的经

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验为完善应对公共突发性事件奠定了基础，在应对突发事件中存在的问题为切实加强对公共突发性事件的管理指明了方向。立足于我国政府应对突发事件的经验，针对政府应对突发事件存在的问题，提出如下对策与建议：

（一）落实问责制，提升政府综合应急能力。首先，树立危机意识，落实行政问责制。危机意识是危机管理的起点，危机治理必须更新行政观念，强化政府机构运作中的危机意识，把危机管理纳入经济社会的可持续发展战略之中，落实行政官员的行政问责制，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，细化奖惩体系，强化领导干部的应急管理职责，进一步促进政府官员的责任感和紧迫感。其次，提高政府应急指挥能力。政府的应急指挥能力是政府应急能力的核心。一是要监督各相关部门、人员加强对突发事件的预警监测，预防事件的发生；二是要迅速调动相关的人力、物力、财力投入突发事件的应对中，同时能协调不同部门、地区之间的协同应对，确保应急机制运行的高效顺畅；三是在重大突发灾难性事件发生后，应及时合理安排受灾人员和灾后重建，避免遗留危机后遗症，稳定公众心理。

（二）建立完善的信息反馈网络，正确引导社会舆论。我国政府应建立健全公共突发性事件报告制度，完善信息保证系统，健全预警预报责任制，逐步建立起完善的信息反馈网络。具体来说，就是要组织专门人员研究，尽快查清事件真相，而后通过新闻媒体及时公布真相，并加强与民众的沟通，多倾听民众的心声，特别是应避免流言蜚语的快速传播，在公共突发性事件的第一时

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间，主动与媒体联系沟通，通过召开新闻发布会等形式，全面详细地向民众通报公共突发性事件的进展过程及应对的措施。同时，尊重公民的知情权，及时地回答公众的问题，畅通沟通渠道，这就掌握了社会舆论的主动权，达到了正确引导社会舆论，及时传播公共突发性事件的目的。

（三）建立健全政府应对公共突发性事件的法律法规，形成一个完善的法律体系。应尽快制定一部《突发事件与紧急状态处臵法》，对政府在突发事件中的职责权限及紧急状态下的例外权限，突发事件的责任承担，组织管理体系、保障机制等加以规定，从宏观上指导我国政府管理与应对突发事件，同时，应进一步修改补充现有的法律法规，健全法律法规贯彻执行的配套制度，使国家管理与应对突发事件形成一个完善的法律体系。

（四）建立健全公共突发性事件预警体系和应急管理机制，把损失降到最低限度。一方面建立健全公共突发性事件预警机制，包括监测预测机制、信息机制、合作机制、实践机制等。坚持以预防为主，不断探索应急管理工作规律，加强预警预报，并科学编制可操作性强和实施有效的应急预案，对公共突发性事件的级别分类，可能的预兆范围、目标任务、具体处理方案及应急预算等方面予以明确的规定。另一方面建立健全公共突发性事件的应急管理机制，坚持分级负责，根据突发公共事件的性质、等级、危害范围及影响程度，启动相应的应急预案，抓好先期处臵，并及时上报情况、困难问题及应对的建议措施，并组建相应的应急指挥部，迅速调动人力、物力、财力资源，形成一个有条不紊、

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权责分明的应急管理机制。按照应急预案指挥和组织应急，做到应急响应及时、指挥规范协调有序、应急机动力量及技术设施配套，相关方面协同联动，保证应急管理预测预警准确、发现及报告及时、预防处臵科学。与此同时，要畅通信息传播渠道，及时上报包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等内容的应急信息，做到早发现、早报告、早处臵。及时启动新闻发布工作，在第一时间发布准确、权威信息，消除人民群众的恐惧心理；正确引导新闻舆论，稳定公众情绪，动员相关组织和公众，使其广泛参与，防止报道失实和宣传滞后带来的被动和不良影响，确保对公共突发性事件的决策公开透明。切实加强基层应急管理工作，始终坚持以人为本、预防为主、分级负责、依法规范、快速反应，强化基层的原则要求。真正形成“政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处臵快捷高效”的基层应急管理工作机制。

加强政府应急管理能力和应急长效机制的建设，不仅是当前政府提高行政能力的重要任务，也是实现政府应急管理常态化的永恒主题。政府应急管理机制建设任重而道远，强化政府应急管理能力是新时代提出的新使命，相信我国政府必然能面对这一新的挑战，构建政府应急管理的长效机制。

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