农村集体建设用地管理研究

淡恒

摘要：当前，我国农村集体建设用地管理存在许多问题，集体建设用地利用度低，侵占耕地，镇村规划实施难、乡镇企业布局分散，农村自然环境遭受污染，农民利益受损，新农村建设资金缺乏，阻碍了新农村建设的脚步。我国实行长期不变的土地承包责任制，农村土地权属复杂，带来管理的复杂和困难性和规划的难以实施。土地具有不可搬迁性，而集中建设必然带来土地置换的问题。集体建设用地的管理直接影响着规划的有效实施，反过来，集体建设用地的管理要以土地利用规划、镇域规划、村庄建设规划等规划为依据，二者之间具有紧密的互动关系。而目前规划界对集体建设用地的管理的研究较少，且不成系统。本文通过理论分析和实际调研，论述集体建设用地与城乡规划的相互关系，以浙江湖州钟管镇和萧山航民村为例，分析集体建设用地管理对村庄规划建设的影响，最后，总结研究集体建设用地管理的实际意义。

关键词：集体建设用地农村村庄规划新农村建设土地制度

1农村集体建设用地概念

我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 并且规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”

农村土地归农民集体所有，农民个人不享有土地所有权，但农村集体用地概念模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权，不清楚。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。由此可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织。可简称为“乡（镇）、村、组”三级。《土地管理法》将农民集体所有的土地明确交由村民委员会及村民小组经营管理。

根据《中华人民共和国土地管理法》(2004·8),农村集体建设用地主要是指:农民从事二三产业生产及其居住生活的空间承载地,包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地、商业服务业用地、工业园区及仓储用地等,土地产权为农村集体所有。根据农村规划管理要求,可以将农村集体建设用地界定为:农民集体有的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村建设住宅用地、乡(镇)村公共设施和公益事业建用地。它们主要包括:①农民宅基地;②乡(镇)村企业用地;③乡(镇)村公益事业用地;④乡(镇)村公共

设施用地④。

农村集体建设用地的研究除现在已是建设用地的土地外，还包括既将农转非的农地，以

及规划或村庄整理、村庄建设需要转换为建设用地的用地管理。

2 当前农村规划建设存在的问题

2.1 农村耕地日益减少，农村集体建设用地量大利用度低

耕地资源的紧缺已对我国经济社会的持续发展构成了严重威胁。从1996年12月31日的

19.51亿亩，到2001年的19.14亿亩，再到2007年的18.26亿亩，已经迫近18亿亩红线，据统

计，从1997~2005年，城市建设用地占用耕地35.15公顷，而农村居民点占用耕地18.6公顷，

增加总量超过了城市建设用地增加总量的50%，独立工矿用地占用耕地量达81.45公顷，是城

市建设占用耕地总量两倍多（如表1）。与城市建设用地的增加相比,我国的农业人口在急剧

减少,但农村建设用地不减反增。 “空心村”现象越来越多，村庄却不断向外围扩张，严重

浪费土地。许多乡镇企业直接占用大量耕地建设厂房及附属建筑，一些企业由于选址在农

田中，交通不便，修建道路也占用大量耕地。如何通过有效的用地管理来保护耕地，提高集

体建设用地使用效率？

表1：1997-2005年城市建设用地、宅基地和独立工矿用地各占用耕地情况一览表⑤

用地类型占用耕地量（万公顷）占建设占用总量的比例（%）占耕地减少总量的比例（%）

城市建设用地 35.1519.2 3农村居民点 18.610.16 1.59独立工矿用地 81.4544.48 6.96

2.2 乡镇企业布局分散，小城镇的集聚能力不足，缺乏吸引力。

乡镇企业在我国国民济中举足轻重，在吸引农村剩余劳动力问题起到了十分重要的作

用。然而乡镇企业‘、村村点火.户户冒烟”的分散布局也带来了许多问题。土地浪费严重、

环境治理困难、不能充分地利用规模经济和集聚经济效益.由于各级政府利益角逐，造成“镇

办企业在镇里，村办企业在村里”的普遍现象。“离土不离乡.进厂不进城”的分散布局削

弱了镇中心的发展，从而限制了第三产业对农村剩余劳动力的吸纳能力。---在乡镇企业的

分散布局中，土地因素起到什么作用？如何通过建设用地管理来迫使乡镇企业集聚？

2.3 自然资源和生态环境的形势严峻

改革开放以来，在农村经济快速发展，农民增收的同时，农村生态环境恶化的趋势有所

忽视，河流污染，生活与工业垃圾到处乱堆，生态环境质量严重下降。随着农村工业经济的

发展，乡镇工业污染排放总量有增无减，分散的工业导致了污染的全面扩散。一直以来，人们重点关注城市环境美化，农村生态环境成了“被遗忘的角落”。在浙江省湖州市钟管镇和萧山航民村调研时，当地居民分别反应，由于村镇化工业的发展，致使村民癌症等疾病的患病率上升。---传统模式下的村庄规划与管理是否能有效的减少农村环境污染？

2.4 镇村规划实施难，规划合理性遭受质疑。

新农村建设1号文将村庄规划正式纳入各级政府的工作范畴，提出要安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点。日前，全国镇与村规划编制正进行得如火如涂，不少村庄经规划实施后，取得了良好的社会效应，树立了一大批典型的示范村、先进村，为进一步推进村庄建设工作打下了良好的基础。但是，我们也发现有的村庄虽也做了相应规划，但却未取得预期的效果，一个重要的原因是，与土地相关的各方利益相持不下。---集体用地管理是如何影响规划实施的？集体用地管理在规划中应占有什么地位？

2.5 农村集体土地收益去向不明，新农村建设资金缺乏，农村基础设施落后

土地权属不清，农民土地产权残缺，致使土地收益去向不明。在集体所有制的柜架下，产权主体模糊往往导致各个“上级”借土地所有者名义来侵蚀农民的地土产权，使农民在现实中缺乏分享有自己土地权利的能力。而土地作为农民最重要的财富，由于土地农转非和出让所带来的收益，没有有效的利用来进行基础设施建设，提高农村生产生活环境，乡村集体经济落后，村庄建设资金缺乏，极大的阻碍了新农村建设的进程。

2.6 当前对土地制度改革的探索，集体建设用地管理面临机遇与挑战

目前，对土地制度改革的探讨很多。我国集体建设用地总量为2.7亿亩，5倍于国有建设用地，农村人均住宅面积大大高于城镇人均住宅面积，使得农村集体建设用地流转的利益可观，政府、学者和社会公众都十分热衷于集体建设用地的流转。一些学者认为集体用地应当国有化，才是实现国有用地与集体用地“同地、同价、同权”，城乡统筹发展的最好途径。许多地区也试行土地置换政策。

自十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，农村土地制度必然走向改革之路，那么如果没有很好规划及管理，改革将会带来什么问题？全面认识集体土地管理在新农村建设和村庄规划中的重要作用，是一件紧迫的事情。

3. 农村集体建设用地与城乡规划关系的研究

3.1 村镇建设规划与土地利用规划不协调

农村土地权属、性质相较城市更复杂，建设规划与土地利用规划不相衔接现象较城市更

加严重。长期以来村庄规划理论的溃乏，实践中往往用简单化的空间集聚模式来处理乡村规划，忽略农村的多样性与复杂性，缺乏对村庄建设融合多学科的深入细致的分析和研究，导致规划实施乏力。农村集体建设用地的整理和规范化流转是农村土地合理集约利用的重要保障,进而更是农村规划、城乡统筹规划的重要保障。⑥

3.2 集体建设用地流转影响着城乡规划实施：第一，对目前的规划编制水平提出更高要求。第二，加大了规划实施和管理的难度。第三，城乡规划工作的现状存在诸多不足，不能适应集体建设用地流转的新背景下城乡建设的需要。⑦

3.3集体建设用地管理有利于村庄集聚。

乡镇企业集聚有利于小城镇发展和村庄集聚。传统的城镇土地使用制度阻碍了乡镇企业向城镇聚集。乡镇企业在农村选址的低土地成本与在城镇选址所带来的高土地成本二者之间的反差，对于现阶段乡镇企业是否在城镇布局有着重要的影响作用。乡镇企业是否在城镇选址的行为决策，是以土地等为主要代表的要素价格排斥和城镇聚集经济效益吸引二种力量“拉锯战”的结果。⑧山东省济阳县孙耿镇一邻村换地、集零为整”的集地开发模式有效地解决了乡镇企业因传统土地因素分散布局的问题。集地最突出的特点是在不改变按土地所有权的前提下，采取邻村换地、集零为整的做法.把土地集中到区位条件优越的地区进行统一规划、管理和集中开发。⑨

4.钟管镇与航民村的集体建设用地管理

4.1 钟管镇

（图1：钟管镇区位图）

钟管镇地处杭嘉湖平原腹地，位于湖州市德清县东北部，东临320国道，京杭大运河，西连104国道，宣杭铁路及正新建的杭宁高速公路，北近318国道。驻地距县城27公里，全镇面积76平方公里，下辖19个行政村,214个自然村，总人口4.2万，镇区人口8000人。2007年该镇完成工业总产值101.75亿元，财政总收入2.17亿元，农民人均收入10685元。

钟管镇是工业强镇，镇区建设规模更像一个普通县城，全镇共有500万元以上规模企业近60家。钟管镇土地流转的深入实施，促进了土地经营权向大户、农业企业集聚，使工业和居住有序集中，实现小城镇产业规模化和撤村并点的实施及基础设施的完善。以镇为引导，村、村民小组三级共同合作的土地流转及宅基复垦体系，取得了较好的成果。

4.1.1土地流转及宅基地改革的基本情况：钟管镇的经验证明，土地流转的首要条件是必须有大量的农村劳动力转移到第二、三产业，能够腾出土地来，使农民对土地减少依赖程度。

（1）宅基地整理复垦取得较好成效。历史上，钟管是以种田、养蚕为主的农业乡镇。农村宅基地面积平均在500~700m2，在90年代初也曾做过撤村并点和宅基地整理，未取得较好成效，之后随着蚕桑业的衰落和工业的发展，农民不再依靠原有的居住空间养蚕，迁村并点得到较好的实施。

循序渐进的“迁村并点”。村庄规划方面，强调“规划先行”战略，先控制（控制新建）后疏导（做好详细规划，逐步按老百姓实力改造）。由其是在拆迁和新建方面，一定要做好调查统计工作。先控制新建，几年后待具备集体拆迁条件后集体几十户上百户一起拆迁；剩余的未拆迁的，按年份划分，每个要拆迁的农户在下一个拆迁周期到来之前，向村委会汇报拆迁意向，村委会做好统计调查工作，在一个周期满后，组织农户集体拆迁。这种集体拆迁的方式，便于各项公共设施的建设，便于当地政府开展工作，严把新农村建设质量关，组织村庄复垦，同时也易形成拆迁氛围，起到带动效应。新住宅的建设也可以实行大规模的集体建设，无论是从经济还是质量上，都能取得良好的成效。

（图2：钟管镇青墩村；图片来源：钟管镇政府网站）

（2）“股票田”制度。该制度源于92年国家土地政策改革，有的村并没有将土地全部分给各家各户，而是留一部分归集体所有，这一部分集体土地由各村村委掌管，承包收益，作为集体基金或以股份形势分发给村民。在进行新农村建设迁村并点需要土地置换或出让与企业时，直接用集体土地进行转换或交易（将股票田用作“机动地”），而不用涉及到每个农户个体土地的分划，在土地置换里有主动权，可以说土管局做得比较超前。同时，集体经济壮大，有利于各项公共设施建设，村容村貌良好，也成为新农村建设融资的最重要渠道。

4.1.2 钟管镇集体用地模式的启示

（1）土地流转更有利于镇和村庄规划的实施：如钟管镇在规划建设时，特别强调城建部门和土管部门的积极合作，以及公众参与，村庄总体规划在城镇规划框架下,广泛征求百姓意见，并与土管所沟通，城建办与土管所共同参与，土地流转、置换，出让为规划服务，促进了镇村规划的有力实施。

（2）土地—农村集体经济源泉：通过钟管镇调研发现，壮大农村集体经济，特别是基层组织的集体经济，才是新农村建设资金最广大最直接的来源。钟管镇通过“股票田”的出让、承包获得集体资金，用于小集体的公共服务设施以及卫生医疗保险等，有力的推动了现代化新农村建设。土地是农民最大的财富，对于集体土地的管理，集体建设用地出让收益的分配是农民增收，新农村建设有力的资金保障。

4.2航民村

航民村地处钱塘江南岸，位于杭州市萧山区东部，，距沪杭甬高速公路瓜沥出口处1公里，萧山国际机场10公里。1979年，以6万元农业积累开始创办工业企业。随着村级经济和社会事业的发展，1997年8月，组建了浙江航民实业集团有限公司，于2004年8月成功

上市，航民集团也就是航民村的代表，以企业化模式，负责管理村庄具体事务。全村现占地2平方公里，340户、1081人，另有大量外来打工人员，几乎超过本地人口。2007年，职工人均收入19500元，村民人均收入20000万，营造了一个“充分就业+按劳、按资分配+社会福利”的和谐新农村，基本实现了农业现代化、城乡一体化。

航民村是由村集体产业发展起来的村庄， 1983年除村集体保留少量集体用地外，其余土地承包到户。由于工业企业发展，劳动力无力耕种土地，从1987年开始，重新收回土地归村集体所有，按照村庄规划，部分农转非用于工业厂房建设，部分用于居住建设，剩余部分实行机械化耕作，由23名农业工人耕种，其农业产品由村负责购买。

4.2.1 航民村土地集体管理模式与启示

土地的集体管理更有利于按规划建设。目前航民村除村民自用住宅修缮外，其他各项建设均是在规划的指导下进行。宅基地按照村庄的发展及村民建房需求，用近20年时间，陆续收回村民宅基地，以新建公寓、别墅几个档次以优惠价卖于村民。村集体建设科对宅基地和村民建房有统一管理。航民村的实践向人们证明，宅基地整理可行的，但需要经过一个长时期过程，需要有不间断的管理和一定的政策才能实现。

工业的集中可以形成规模效应。有利于各项基础设施建设。也更有利于环保事业建设。2001年创办杭州萧山航民污水处理有限公司，总投资6000万，员工60人，占地40000平方米。是浙江省第一个村级污水处理厂。

（图3：航民村污水处理厂，图片来源：航民村村委会展馆折摄）

4.2.2存在的问题

航民村环境整治取得较好的成效，但是仅限于本村庄内，周边村庄环境并未取得改善，是航民村村庄环境提升中的重大障碍。通过访谈，由于工业发展由其印染业对环境的污染，这一带患癌症的比例较高，环境的治理需要整个区域的合作而不是一个村的努力。

由于工业的发展和人口增加，村庄用地基本已经农转非为建设用地。原有耕地已经被居住区和厂房取代，而村集体的农场在他处承包农地，应该说，并没有实现耕地的保护和占补平衡。航民村有完整的规划并较好的按规划建设，但从整个地域看来，仍然是村村冒烟的状态。邻近的东恩村，分四个村民小组，居住分散，一户多宅现象普遍，工业分散，环境污染也较严重，要实现工业集聚和环境整治，需要在更大的范围内进行。

（图4：瓜沥镇散乱的工厂与居住）

5.研究集体建设用地管理的实际意义

5.1 土地节约和集约利用的国家大计

“十分珍惜和合理利用每一寸土地、切实保持耕地”是我国的基本国策。我国是一个农业大国，土地是农村物质生产的首要条件，人多地少是我国的基本国情，耕地保护是关乎国计民生，是我国人民的生存大计。但耕地年年锐减的态势仍然存在，除城市建设占用外，农村出于自身发展需要占用耕地也是问题关键，隐性占用耕地不上报的现象在农村更加严重，必须对农村建设用地进行有效的管理，以控制建设用地对耕地的蚕食，而只有控制建设用地，才能有效引导土地的集约利用。

5.2 促进村庄集聚及小城镇发展

我国的传统村镇是在小农经济基础上发展起来的，历史悠久，带有规模小而分散的特点。当前我国的乡村地域正在面临着一系列新的选择与重组一一因地制宜，适当集聚。土地集中与规模经营、人口向镇区集中，工业向园区集中，村庄兼并，以及与之相应的农村人口的流动、剩余劳动力的转移、户籍制度的改革等，是未来农村规划的重要内容。村庄集聚是村庄空间发展的趋势，但是我们往往用简单化的空间集聚模式来处理当今多样化和复杂化的新型

农村，缺乏融合多学科的深入细致的分析和研究，导致规划实施乏力。

5.3 有利于镇村规划的实施

村镇规划必然涉及到土地问题。农村土地权属与城市不同，造成农村规划的实施要比城市更加困难。目前，村镇建设规划起点不高，执行规划缺乏严肃性，与土地利用总体规划不相衔接。村村冒烟，镇办企业在镇里，村办企业在村里的现象不因规划而有所改变。迁村并点过程中涉及到土地权属和拆建经费问题,有的镇虽进行了村庄撤并工作，但只是停留在表面村庄数字统计上，原村庄的土地管理并无大的改变。研究农村集体建设用地管理与村庄规划之间的互动关系，对村庄规划的编制和有效实施都十分有意义。

5.4 农民权益维护与和谐社会建设

维护农民的土地利益是维护农民权益的重要内容。明确各级集体建设用地管理中农民的地位，为农民参与集体用地使用提供可实施途径，合理分配集体建设用地流转、出让带来的收益，使农民享有集体建设用地管理、收益分配权，是维护农民土地权益的重要组成部分。通过农民的参与，支持和理解，使得村镇规划得到有效的实施，减少因征地、规划所带来的农民反抗情绪，创建和谐社会。

参考文献

1）汪光焘. 认真研究社会主义新农村建设问题[J]. 城市规划学刊, 2005,(04)

2）仇保兴. 我国农村村庄整治的意义、误区与对策[J]. 城市发展研究, 2006,(01)

3）陆希刚. 从农村居民点意愿看“迁村并点”中的利益博弈[J].

4）王晓川, 桑东升, 高志强.北京市农村集体建设用地规划管理研究[J]. 城市发展研究, 2007,(04)；

5）黄明华，高峰，郑晓伟，构建合理的城市建设用地调控理念——对我国当前耕地与6）城市建设用地关系问题的思考[J]. 城市规划学刊, 2008,(01)；

6）卞晓雯;,汪霄. 城乡统筹规划中我国集体建设用地管理及流转研究.乡镇经济.2008(08)]

7）秦虹, 刘波, 袁利平. 集体建设用地流转与城乡规划[J]. 城乡建设, 2004,(09)，

8）诸惠伟. 基于土地视角的乡镇企业布局研究[D].浙江大学, 2006

9）曹广忠, 周一星. 论乡镇企业的集中布局──孙耿模式研究[J].. 经济地理, 1997,(01)

10）赵之枫，城市化加速时期村庄集聚及规划建设研究（D）.清华大学硕士论文.2001

11）李志辉. 农村集体非农建设用地流转收益分配问题研究[A]建设社会主义新农村土地问题研究[C], 2006 .

12）张强. 论发达地区农村工业化的模式转型及其引起的集体建设用地流转问题[A]. 社会主义新农

村建设研究——中国农业经济学会2006年年会暨社会主义新农村建设学术研讨会论文集[C], 2006；

13）王新. 集体土地制度创新与农村工业化城市化——昌平区北七家镇郑各庄村调查[A]. 2005年中国农业经济学会年会论文集[C], 2005。

14）薛友谊.基于绩效分析的新农村村庄规划评价研究[D]. 浙江大学,2008

作者简介：淡恒，女， 1985年1月16日出生，硕士，清华大学建筑学院07级硕。

作者简介

淡恒（1985—），女，硕士，清华大学建筑学院城市规划专业07级。

农村集体建设用地流转研究综述

农村经济学现代农业科技2011年第15期土地有偿使用制度建立以来，集体建设用地流转逐步成为中国土地管理的一个热点问题[1]。农村集体建设用地流转是城乡土地市场一体化的重要组成部分，虽然我国现行法律严格限制集体建设用地流转，但自发、隐性流转早已存在。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式[2]。 1农村集体建设用地流转概念我国法律对于集体建设用地迄今并没有一个确切定义。但可以肯定的是按权属看，该建设用地的所有权属于农民集体，而不是属于国家；按土地的用途看，它不是指农用地，也不是指未利用土地；按合法性看，它是指依法经批准的建设用地，是合法的而不是非法的建设用地[3]。集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用，土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式；土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为[3-4]。从我国的国情出发，土地权利的流转，更多地表现为土地使用权的流转。集体建设用地使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。权利转出方为土地所有权人（或者其代表）的，其转移使用权称为初次流转，包括流转申请、流转审批、流转交易、流转登记4个步骤；如权利转出方为土地使用权人，集体建设用地使用权再转移的行为称为再次流转，包括流转交易、流转登记2个步骤[1，4-5]。 2农村集体建设用地流转的必然性和客观性随着中国工业化、城市化的快速推进，国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给，但城市对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量[6]。来自国家土地部门2005年的数据显示，扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后，农村建设用地与城市建设用地分别约为1700万hm2和700万hm2[7]，农村集体建设用地数量约相当于城市建设用地的2.5倍。城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。随着土地经济价值观日渐成熟，集体土地流转已成为社会商品经济和商品意识发展的必然产物，是流转发生的主观原因[8]。着眼于流转实践带来的效果，农村集体建设用地流转是社会主义市场经济发展的客观要求，它探索了一条集体经济在市场经济体制下壮大发展的新途径；盘活了存量土地，实现了土地资产保值增值，增加农民收入；同时，也促进了城乡一体化的发展[9-11]。流转制度创新使潜在收入得以增加，流转制度环境变化使潜在收入分割成为可能以及流转制度安排成本在降低[12]。从农村城镇化和工业化的关系入手，农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件；提供了部分资金，降低了农村城镇化和工业化的成本；也有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级；与此同时，农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转[13]。 3农村集体建设用地流转的运行模式 3.1流转形式目前，集体建设用地流转已经涵盖了出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式[11]。具体可以概括：农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权；集体土地以征、转为国有，并办理转让、出租手续，补交相关税费，实现所有权、使用权的流转；集体之间辖域调整，土地所有权或使用权相应调整；在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转；集体土地使用权随企业厂房转让、出租；乡（镇）村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租；由于企业倒闭或债权债务等原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移；集体土地使用权随农民住宅转让出租。其中集体建设用地流转的主要形式是土地使农村集体建设用地流转研究综述杨希越（南京农业大学，江苏南京210095）摘要在回顾集体建设用地流转相关概念的基础上，阐述了集体建设用地流转的必然性和客观性，重点综述了集体建设用地流转的运行模式，包括流转的形式、流转的模式以及流转的收益分配，也对近年来学者们关于集体建设用地流转制度的建议等方面的主要内容和研究进展进行了简要梳理。以期对我国集体建设用地流转的发展与深化研究有所裨益。关键词集体建设用地流转；必要性；流转模式；收益分配；建议中图分类号F321.1文献标识码A文章编号1007-5739（2011）15-0394-02 Review on Rural Collective Construction Land Transference YANG Xi-yue （Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu210095） Abstract On the basis of reviewing concepts about the collective construction land transference，the need for transfer of collective construction land was introduced，and operation mode of collective construction land transference including transferred range，transferred mode，transferred form，and transferred profit-sharing were elaborated.At the same time，the study about collective construction land transference system of the proposal，and other aspects of the main content and the latest research progress were briely summarized.It′s expected to provide insights for further development and study of collective construction land transference in China. Key words collective construction land transference；necessity；transferred mode；profit-sharing；suggestion 收稿日期2011-06-27

农村集体建设用地使用权流转管理办法

农村集体建设用地使用权流转管理办法二○○四年六月二十二日试行农村集体建设用地使用权流转实施办法第一章总则第一条为加强农村集体建设用地使用权流转管理，规范农村集体建设用地使用权市场秩序，保障农村集体建设用地所有权人和使用权人的合法权益，促进土地资源优化配置和高效集约利用，确保农村社会的长期稳定和经济可持续发展，根据广东省人民政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》和其他法律、法规、规章的有关规定，结合我市实际，制定本实施办法。第二条本市行政区域内农村集体建设用地使用权的流转，适用本办法。第三条本办法所指的农村集体建设用地使用权流转，是指将农村集体建设用地一定年限的使用权出让、转让、出租和抵押等行为。农村集体建设用地使用权流转，应当遵循自愿、平等、公开、公平的原则。第四条农村集体建设用地使用权流转，必须符合下列条件：（一）经依法批准使用或取得的农村集体建设用地使用权；（二）符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划；（三）依法办理土地登记，领有土地权属证书；（四）界址清楚，没有权属争议。第五条农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押农村集体建设用地使用权的，必须先经依法召开的村民会议讨论同意。第六条农村集体建设用地使用权流转，流转双方当事人必须签订书面合同，向土地所在地的区国土资源部门申请登记，经审核符合本办法规定的流转条件的，区国土资源部门应当登记。农村集体建设用地使用权出让、转让、出租、抵押，必须办理土地登记手续后才能生效。第七条农村集体住宅用地使用权不得流转。

通过流转取得的农村集体建设用地不得用于住宅建设。第八条使用农村集体建设用地的单位和个人必须按照城市和镇村建设规划、土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。第九条出让、出租的农村集体建设用地使用权受法律保护，农村集体经济组织在合同约定的期限届满前不得收回。有下列情形之一的，农村集体建设用地所有权人报经原批准用地的人民政府批准，可以收回已出让、出租的农村集体建设用地使用权：（一）为镇（街道）、村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途及其他使用条件使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的；（四）出让、出租合同中约定的其他可以收回土地的情形。因前款第（一）项原因收回农村集体建设用地使用权的，农村集体经济组织须与使用权人协商确定补偿数额。协商不成的，按房地产估价结果给予补偿。第十条建立健全农村集体建设用地使用权公开交易制度。在本市各区范围内，按本办法要求应纳入公开交易范围的土地交易行为，应当在各区土地交易中心办理。第十一条通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地上建成房屋的，应办理房屋产权登记。第十二条市、区人民政府制定农村集体建设用地使用权流转收益的具体使用、分配和管理办法，由农业主管部门负责监督实施。第十三条国家为公共利益的需要，可以对已出让、出租的农村集体建设用地进行征用，任何单位或个人不得进行阻挠。征用已出让、出租的农村集体建设用地，对土地使用权人按房地产评估价进行补偿，对土地所有权人按征用耕地的补偿标准进行补偿。征用已出让的农村集体建设用地，对土地所有权人的补偿不含青苗及地上物补偿费及劳动力安置补助费。第十四条农村集体建设用地流转，应按国家规定缴纳有关税费。第二章农村集体建设用地使用权出让第十五条农村集体建设用地使用权出让，是指农村集体经济组织将农村集体建设用地使用权在一定年限内让与给土地使用者，由土地使用者向农村集体经济组织支付地价款的

农村集体建设用地使用权流转程序

一、农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押： (一)经依法批准转用或取得的用地; (二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划; (三)依法办理土地登记或领取土地权属证书; (四)界址清楚，没有权属纠纷。二、农村集体建设用地使用权首次流转的程序： (一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请; (二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书; (三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同; (四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。三、农村集体建设用地使用权再次流转的程序： (一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同; (二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。注意事项：农村集体建设用地使用权不得再次流转的情形： (一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地; (二)土地使用权属不清或存在争议的; (三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的; (四)已被依法查封、冻结的;

《建设用地管理》复习要点

《建设用地管理》复习要点考试题型：名词解释、简答题、论述题、概念对比题（或是判断题）第一章：建设用地管理概述第一节：建设用地概述一、建设用地：建设用地通常是指通过工程措施和资源开发，为人类的生产、生活等方面和物质建设提供的土地。二、建设用地的特性：扩展性、非生态利用性、可逆性差、土地利用价值高、区域选择性强、空间利用性、再生性。三、建设用地的取得方式：征收集体土地、划拨国有土地使用权、出让国有土地使用权、国有土地使用权租赁、国有土地使用权作价出资（入股）、国有土地使用权转让、集体土地使用权的转移。第二节：建设用地管理概述一．建设用地管理的概念、对象： 1、概念：指国家为维护社会主义土地公有制。调整建设用地关系，合理组织建设用地利用而采取的行政、法律、经济和工程技术相结合的综合性措施。 2、对象：指已利用土地中除农业用地之外的一切非农业生产用地即广义的建设用地。二、建设用地管理原则： 1、国家对建设用地实行统一管理的原则。 2、强调规划对建设用地的控制作用的原则。 3、节约、合理利用每寸土地，保护耕地和提高土地利用率的原则。 4、实行建设用地的有偿使用原则。 5、社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。三、建设用地管理的主要任务： 1、建设用地宏观调控管理。——编制规划、年度计划，法律法规、技术规范等。 2、农用地转用管理。——转用审批、耕地补偿。 3、土地征收管理。——征收审批、补偿安置。 4、建设项目用地申请、审查、报批、供地工作——方案编制、项目报批、管理实施。 5、建设用地的分配、协调。——组织土地使用权供给，监管转让、出租的、抵押行为。四、建设用地管理的任务： 1、通过建设用地科学管理，缓解当前我国存在的尖锐的人地矛盾。 2、深化土地使用制度改革，有计划、有步骤地全面推行建设用地有偿使用。 3、继续推行建设用地全程管理，在充分发挥建设用地计划管理宏观调控作用的同时，切实做好建设用地审批管理，进一步健全各项规章制度，完善配套措施，增强服务意识，把建设用地管理提高到一个新水平。第二章：建设用地的宏观调控第一节：建设用地宏观调控的概念一、建设用地的宏观调控概念：

小城镇建设用地管理问题

科技信息ＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮ2013年第1期0引言小城镇建设，是指通过统筹城乡发展，加大公共财政对农村的覆盖，增加农村教育、卫生、交通、水利、环境等公共产品供给，开发农村生产力，实现农村地区的可持续发展，在城镇化背景下以统筹城乡经济社会发展的思路，改变过去单纯地、片面地强调加快城镇化进程的观念，更加关注城乡之间的良性互动，更为综合和全面地谋划中国的现代城乡结合化建设。[1] 目前，我国城市化已进入了一个快速发展的时期，尤其是全国各地小城镇建设方兴未艾。作为我国城镇体系中层次最低、数量最大的群体，小城镇处于城市之尾、农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用，不仅是乡村工业化的基地，也是城乡物资交流的场所，还是调节农村剩余劳动力的腹地，更是乡村文化、生活服务的中心。但是，中国现有的小城镇绝大多数都是历史上自发形成的，虽有某种自然的合理性，同时也存在一定的盲目性和不平衡性。又由于缺乏科学规划和管理产生了一系列问题，诸如，小城镇的数量较多，规模较小，多数小城镇发展水平较低，功能不够完善，许多地区小城镇的分布不均衡，结构不合理等等，这些都制约着小城镇的健康发展。加快小城镇的建设，必须统筹城乡一体化的管理，特别是必须处理好小城镇建设中的用地问题。 1小城镇建设用地管理中存在的问题及原因分析 1.1土地利用粗放，违法用地现象普遍小城镇建设过程中，由于缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，土地资源长期以来不能作为一种重要的经济资源来对待，不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了“多征少用、早征迟用”，甚至“征而不用、占而不用、好地劣用”等现象，极大地浪费了土地资源。另一方面，在小城镇建设用地的过程中,非法批地、未批先用、批用非耕地等情况时有发生；还有的因未依法办事引起土地纠纷,损害了投资者的合法权益。还存在一些农民进城镇经商,发展民营经济,申请修建或购买了房产,但在农村还有一处宅基,这样就形成了新的一户占用两处宅基地的情况,明显违背了国家、省土地管理法律法规中有关一户一宅的规定。 1.2用地结构不合理，土地利用率低一个地区的用地结构直接反映了该地区经济社会发展的走向，而据调查显示，在我国大多数小城镇的用地现状中，居住用地比例偏大，居住建筑层数普遍偏低，容积率小，公共设施用地、绿化用地等比重较小，公共服务设施配套不完善，这样的用地结构根本无法承担小城镇的功能和定位。此外，小城镇内部各项用地相互穿插、功能分区混乱、土地利用无序等现象时有发生，不仅对居民的生产和生活造成很大的不利影响，也会造成建筑密度和容积率偏低、土地利用率低下、生态环境差等后果。 1.3建设规划起点不高，随意性强目前，相当一部分建制镇，尤其是国家级或省市级试点镇，都有档次较高并具有超前性的城镇规划，但在实施过程中，随意更改用地规划的现象相当普遍。究其原因，主要有：一是，现行小城镇党政领导无一不是把吸引外来投资当作任期内的首要任务，因此，经常出现外商指到哪里就开发到哪里的现象，根本不顾及规划中的土地用途。二是，小城镇规划一般都是某一任领导制定的，以后各任领导往往有自己的工作思路。由于乡镇主要领导人频繁更换，在小城镇建设过程中有规不依便成为非常普遍的现象。三是，小城镇建设规划是经过领导人批准的，但在实施过程中领导人的想法经常变化，从而使规划变成了“纸上画画，墙上挂挂”的东西，对小城镇建设没有约束效力。这种现象不仅使小城镇建设失去了可以遵循的准则，也导致大批肥沃良田转变为建设用地，严重影响了区域经济社会的可持续发展。 1.4乡镇企业布局分散，建设用地骤增耕地锐减长期以来，城乡分割的二元体制严格地将大量农民限制在农村，“离土不离乡”的乡镇企业应运而生。所有制分割使得集体办的乡镇企业在发展中乡办乡有，村办村有，各自在其范围内布置企业，直接造成了乡镇企业过度分散。随着小城镇经济发展，招商引资逐渐成为衡量一个地方政府能力的标志。许多地区依靠各种优惠政策，尤其是土地的使用权，纷纷引进外资。外资企业进驻，盲目铺摊子、上项目，不考虑其规划和建设水平的高低，土地任其粗放利用，不加节制，导致大量优质农田被蚕食，耕地大面积丧失。2加快小城镇建设用地管理的建议土地是发展小城镇建设的载体，小城镇未来建设与发展的重要目标是集约用地，即通过科学规划，严格控制土地供应总量，充分挖掘小城镇存量土地潜力，走内涵发展的道路。这也是我国当前城市规划建设领域的发展趋势。[2]解决小城镇建设用地的出路在于坚持实事求是，因地制宜，规范起步，依法管理，在坚持耕地总量动态平衡的基础上，把着力点放在土地开发整理、盘活存量、提高土地的承载力和利用率上,按照建立规范有序的土地市场的要求，充分发挥市场机制的作用，合理配置土地资源，促进城镇建设和经济的健康发展。 2.1小城镇建设用地管理的总体思路：要贯彻落实社会主义新农村建设20字方针，从中国的基本国情出发，做到“生产发展、生活宽余、乡风文明、村容整洁、管理民主”，不断缩小城乡各种差距，不断消除城乡二元结构。2.2高起点做好小城镇建设规划，这是小城镇建设加快发展的基础。规划是建设的龙头和依据，科学的规划是现代化建设的基础，也是小城镇健康发展的前提。推进小城镇建设的科学发展，要求规划对于各类建设用地有一个合理的结构比例。[3]城市建设的整体水平如何，取决于城市规划的整体水平，小城镇建设也不例外。所以，小城镇规划要高起点，抓重点，着眼于长远，在建设规模、速度、标准等方面同经济和社会发展相适应。应有效地作到“三个集中”,即农村人口向城镇集中、耕地向种田能手集中、工业企业向小区集中。把握好四个环节:一是，要做好县城城镇体系规划,明确小城镇发展重点,合理确定空间布局。小城镇的发展并不是小城镇本身的问题,而应该把小城镇纳入发展一个区域的人口、资源、环境、经济总盘子中通盘考虑。二是，与土地利用规划相衔接,合理确定小城镇人口规模和用地规划。人口规模的确定要与县域人口总量、区域人口的增长及中心村的合并小城镇聚集的可能性相结合,一定要考虑合理性与可能性。三是，高水平做好小城镇建设规划的修编。规划修编的重点应要解决好小城镇的空间安排,确定好道路、绿地、基础设施和公用设施的用地,划分好城镇功能区。功能分区的安排要根据各城镇发展的潜在优势、发展特色和发展方向来进行,不能千篇一律。四是，要发挥规划的作用，严格执行土地利用总体规划；在修订城镇建设规划时，必须与土地利用总体规划相衔接，充分发挥两个规划的双重制约作用；确需调整的必须按照规定程序报批。2.3积极盘活存量土地,提高土地利用效率。对解决小城建设用地紧张问题可以通过以下途径：一是，通过乡镇、村落合并大量节约土地。目前，我国的小城镇普遍存在规模偏小的现象，这势必造成镇区经济容量小和对镇域经济的集聚能力小，起不到对镇域经济的拉动作用。城镇小且布局分散，不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。因此，必须把乡镇合并作为加快农村城镇化进程、节约小城镇建设用地的重要措施。在小城镇建设过程中，结合自然村庄的合并和新村建设，有计划、有步骤地对农村居民点进行搬迁改造，退宅还田，将是保护耕地、节约用地的一个重要途径。二是，与旧城改造相结合，提高容积率和土地利用率。应该充分利用旧城，对现状用地进行挖潜、整治，首先使已经非农化的耕地得到最大限度的利用，然后再占用新耕地。在改建或新建过程中，还要重视对基础设施高效（下转第499页）浅论小城镇建设用地管理问题焦龙喜 (明光市三界镇镇容和建设管理站，安徽明光239421) 【摘要】土地是发展小城镇建设的载体，小城镇建设目前面临的问题不是有没有用地的问题，而是怎样有效地使用土地的问题。本文拟通过对当前小城镇建设用地中存在的问题及原因的分析，探寻小城镇建设用地管理的方法，处理好土地供需矛盾，推进小城镇建设的科学发展。【关键词】小城镇建设；用地；管理 ○百家论剑○492

我国农村集体建设用地问题分析

府，不能私自更改。另外，租赁等方式获得的收益有一半要进入社保机制，农村集体需要将其存入农村信用社，留作对居民的生活保障。从以上可以看出广东省土地流转的《办法》在将集体建设用地推向市场的同时注意保证了居民的利益，是我国完善土地流转机制的一次很好尝试。四．改革建议（一）重新明确集体土地权属，完善集体建设用地市场机制确定土地的属性是其进入市场流转的基础。所谓重新确定集体土地权属即是赋予集体土地入市流转的属性。由之前的实例1可以看到，当时实行的制度使得集体土地缺乏市场属性，土地无法体现出其本有的经济价值。农村集体土地在现有的制度下，难以发展农村居民的生产方式，改善生活质量。城乡一体化在农村无法合理处理集体建设用地的情况下是不能实现的，目前的土地制度逐步趋向完善，城镇化进程稳步推进，集体土地已经越来越多地投入建设开发，然而集体土地权属问题仍然需要明确，以免引起法治纠纷和违规流转现象。要想入市流转，必然涉及所有权与使用权的分离。集体土地所有权仍然归于集体所有，而使用权将归于开发商或出资方。农村土地所有权经适当的经营管理可以保障农民的生活，发展农村公共服务。在城镇化的大前提下，可以将农村流转土地进行区域化管理，就是若干个村联合管理，建立相对完善的服务机构，保障村民权益。（二）集体土地用途合理规划，严格管控。集体土地入市流转之后，在为农村带来经济效益的同时，也会对农民的生活产生一定影响。因此，土地使用方在投入生产之前必须上报政府土地用途。如当土地用作化工厂等对周围环境有较大影响的产业时，政府应该进行监督干涉，也须征求农民意见，保障农村集体的权益不会受到损害。在规划集体土地开发方向时，相关部门也必须结合当地的自然人文条件，尊重土地不可移动的自然属性，进行合理规划，才能实现城乡统筹规划，合理发展的目标。结语：农村集体建设用地的合理使用对国家的发展至关重要，而相关制度的建立也引起了社会的广泛关注。我国农村集体建设用地还没有完善的入市流转机制和配套法律，导致农村集体用地流转无法顺利实行和不规范流转的产生。要解决相关问题，先要改进土地制度。对于集体建设用地使用权的取得制度而言,其不仅受到法律的限制,还受到财政制

农村集体建设用地整理及流转协议

农村集体建设用地整理及流转协议甲方：（企业或个人）乙方：（集体经济组织）为早日恢复农民生产、生活秩序，优化城乡用地结构和布局，促进城乡统筹发展，加快灾后农村住房重建，乙方受委托，与甲方协商达成如下协议。第一部分集体建设用地整理及住房重建第一条为帮助乙方灾后重建，甲方在镇村组实施（1、建设用地增减挂钩；2、拆院并院；3、零星集体建设用地整理）农村集体建设用地整理项目。第二条经甲、乙双方初步确定参与整理的农户有户人，集体建设用地整理面积约亩（经国土部门审定的集体建设用地面积为准）。其中农民安置拟占地亩（占地面积按执行），可节约集体建设用地面积约亩（实际面积以国土部门正式的竣工验收认定面积为准）。第三条经甲乙双方协商议定，集体经济组织成员住房重建方式为（1、人均住房面积不低于35㎡的统规统建，2、统规自建）。项目投资总额约为万元。项目涉及由甲方承担的费用有项；由乙方承担的费用

有项。（1、立项费用；2、安置点基础设施配套；3、安置房规划设计费；4、安置房建设费；5、原宅基地复垦费；6、房屋及附着物补偿；7、综合验收费）项目涉及对自愿参与农户的相关补助补贴标准按：执行；基础设施配套标准按：执行。但不得低于都江堰市土地整理领导小组办公室《关于印发<都江堰市土地综合整理补贴管理办法>的通知》（都土整办【2007】19号）文规定的建房、风貌、基础设施建设标准。第四条项目实施期限：2008年月日至2009年月日。但最长不得超过1年半，即18个月。第五条经甲乙双方协定，项目立项和验收由（1、甲方；2、乙方）负责；安置房建设工程由（1、甲方；2、乙方）负责实施；安置房基础设施配套工程由（1、甲方；2、乙方）负责实施；原宅基地复垦及道路沟渠工程由（1、甲方；2、乙方）负责实施。第六条项目工程质量要求 (一)土地平整（复垦）。应按相关规范、规程、标准和农业部门的技术要求，有效耕作层厚度不得小于40厘米，建成地面平整、田（地）坎、沟（渠）完善、便于耕作的耕地。 (二)田间道路和农田水利设施。应按相关规范、规程、标准并分别符合交通、水务部门的技术要求，合理布局，便于群众生产和生活。 (三)农村新型社区建设（中心村、聚居点），应在符合城镇总体规划和土地利用规划的基础上，依照《关于加强农村新型社区建设技术管理确保社区建设质量的通知》（成建委发[2007]390号）进行合理布局和规划设计；按相关技术规范和标准，做好新建农村居住点的道路、供水、雨(污)水排放管网、化粪（沼气）池、供电、通讯、广播电视等“市政”基础设施配套工程和绿化。

市区停车场建设用地管理办法

市区停车场建设用地管理办法为加快推进我市停车行业发展，缓解中心城区停车难、交通拥堵等问题，改善城市环境，构建与大连城市功能定位相匹配的、科学完备的静态交通体系，建立健全停车场市场化运作机制，推进多元化投资、多渠道建设、规范化经营的停车产业化发展战略，完善停车场建设用地管理办法，根据《XX市人民政府关于加快停车业发展的实施意见》，制定本办法。一、适用范围在XX区、XX区内建设的停车场项目建设用地管理适用本办法，其它地区参照执行。本办法所称停车场，是指经依法批准，向社会公众开放、满足公共停车需求的经营性停车场。二、供应方式（一）招标拍卖挂牌出让方式。利用市土地储备中心统一收储的土地建设停车场或有商业面积的复合式停车场，以招标拍卖挂牌出让方式供应土地。（二）协议出让（租赁）方式。单一功能停车场用地符合下列情形的，按协议出让（租赁）方式供应土地： 1、对建设单位在通过出让或划拨方式取得的自有土地

上建设的停车场项目，需要办理停车场产权的，原用地以出让方式取得的；原用地以划拨方式取得的，不符合划拨用地政策要求的。 2、社会资本利用公园、公共绿地、市政道路、广场、学校、医院等地下空间建设的停车场项目。（三）划拨方式。单一功能停车场用地符合下列情形的，按划拨方式供应土地： 1、政府或国有公司投资建设的停车场。 2、对建设单位在通过划拨方式取得的自有土地地上及周边土地建设的停车场项目，需要办理停车场产权的，符合划拨用地政策要求的。 3、对建设单位在通过划拨方式取得的自有土地地下空间（包括公园、公共绿地、市政道路、广场、学校、医院等）及周边地下空间建设停车场的。 4、鼓励社会资本参与PPP等方式建设停车场，符合划拨用地政策要求的。三、工作流程 (一)招标、拍卖、挂牌出让方式 1、市建委制定停车场建设项目土地收储年度计划。 2、各区政府根据停车场建设年度计划负责辖区内停车场项目选址、土地权属调查、动拆迁等调查摸底和成本测算，

成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法

成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法 2008年7月27日第一章总则第一条为进一步规范集体建设用地整理与集中使用，推进节约集约用地，促进城乡统筹发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）和《中共成都市委成都市人民政府关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号）等法律、法规和文件规定，结合成都市实际，制定本办法。第二条成都市行政区域内集体建设用地整理与集中使用，适用本办法。第三条集体建设用地整理与集中使用，是指依据土地利用总体规划和土地整理专项规划，通过实施土地整理，将原有零星分散的集体建设用地复垦为耕地后，原集体建设用地面积扣除新建农民集中居住区用地面积后，节约的集体建设用地按照"城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩"的方式集中用于城镇建设的行为。集体建设用地整理与集中使用依据审批权限不同分为：由国土资

源部、四川省国土资源厅批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目（以下简称挂钩项目）；由成都市人民政府批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目（以下简称拆院并院项目）。挂钩项目或拆院并院项目由拆旧区和建新区（包括农民集中居住区和城镇建新区）两个部分构成，也可只安排拆旧区和农民集中居住区，节约的集体建设用地由市、县国土部门统筹安排使用。第四条集体建设用地整理与集中使用应当遵循以下基本原则：（一）充分尊重农民意愿，依法保护农民和集体经济组织的合法权益。（二）符合土地利用总体规划、土地整理专项规划、城乡建设规划、产业布局规划和新农村建设规划。（三）对田、水、路、林、村实施综合整治，并与农业产业化相结合。（四）建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更加合理，集约节约用地水平逐步提高。第五条市国土资源局负责全市范围内集体建设用地整理与集中使用的项目申报和监督管理工作。区（市）县国土资源局负责本行政区域内集体建设用地整理与集中使用的项目申报和监督管理工作。第二章集体建设用地整理

国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法

为农业农村农民提供优质服务土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标

为切实保证《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）的贯彻落实，日前出台的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（以下简称《意见》）强调，要为农业稳定发展、农民持续增收、城乡统筹发展提供优质服务，同时坚持严格规范管理，依法依规办理农业和农村各类用地手续。《意见》要求，切实保护耕地，为农业稳定发展奠定物质基础。一要严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。二要稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。在土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。三要积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。《意见》强调，加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度。一是明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。二是按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确

农村集体建设用地流转：政策分析、配置效应及政策选择

农村集体建设用地流转：政策分析、配置效应及政策选择? 张梦琳，陈利根南京农业大学公共管理学院，南京（210095） E-mail：zmllxb@https://www.360docs.net/doc/1d9714287.html, 摘要：限制农村集体建设用地流转的政策取向已不符合市场经济的发展及资源优化配置的要求，处于失效状态。而允许集体建设用地流转可以改变了资源配置方式、适应了市场经济发展的内在要求；缓解了供需紧张、减少建设占用耕地的潜在威胁；实现了帕雷托改进、增进社会福利。基于市场失灵的客观存在，集体建设用地流转需要加强国家宏观调控与管理力度以消除市场失灵。而集体建设用地流转公共政策重新定位的关键在于政府职能的成功转变。关键词：集体建设用地，流转，政策分析，配置效应，政策选择对于农村集体建设用地流转，我国法律政策一直持限制甚或禁止的态度。这是在我国过去计划经济下以及市场经济条件欠完善，土地管理效能不能适应对放开集体土地使用约束的需要等各种社会发展背景和人们对土地权利的认识没有形成共识下产生的。然而，随着社会经济的发展，农民土地资产价值意识的提高，在城镇国有建设用地不能满足经济建设对用地数量的需求、征地制度彰显对农民权益重视不足的背景下，农村集体建设用地逐步由“隐形市场”，向“公开”、“合法”之势开始流转且呈扩大势头。公共政策的制定要有效地增进与公平地分配社会公共利益。对于农民这一占中国人口绝大多数的群体来说，土地无疑承载着更多的功能。农民也理应从土地上收获更多的福利。而允许集体建设用地流转将是对保障农民权益，优化土地资源配置的一个很好诠释，也是社会主义新农村建设的要求。然而，集体建设用地流转并未得到国家立法层面的承认与保护，现实中也存在因缺乏可行的公共政策体系，不能对流转进行有效规制而导致损害农民利益、破坏耕地资源的现象。因此，推动农村集体建设用地流转，探讨制定有效管理农村集体建设用地流转的政策取向，对于建设社会主义新农村、构建和谐社会都具有重要意义。 1. 农村集体建设用地流转的政策解读《土地管理法》第2条规定“土地使用权可以依法转让。”第63条规定“农民集体土地使用权不得出让、转让、出租或用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形使土地所有权依法发生转移的除外。”第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。根据上述规定可知，除兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体建设用地外，集体建设用地使用权不准出让、转让、出租。已经取得集体建设用地使用权的，除法律规定情形外亦不得进入流转程序。现行《物权法》第151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照《土地管理法》等法律规定办理。可见，国家立法对农村集体建设用地流转问题持谨慎和有保留的态度。在我国现行法律体制 ?本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金项目：“农村集体建设用地流转的资源配置效应与调控机制研究”（项目批准号：20070307022）；国家自然科学基金项目：“集体建设用地流转：主要模式、驱动机制与公共政策选择”（项目批准号：70673037）的资助。

什么是农村集体经营性建设用地

收藏打印浏览1816次 1词目释义未利用地是指农用地（直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和建设用地（建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等）以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等（天诚国土）。

2未利用地分类包括未利用土地、其他未利用地两个二级地类。未利用土地又分为：①荒草地。树木郁闭度<10%，表层为土质，生长杂草，不包括盐碱地、沼泽地和裸土地。②盐碱地。表层盐碱聚集，只生长天然耐盐植物的土地。③沙地。表层为沙覆盖，基本无植被的土地，包括沙漠，不包括水系中的沙滩。④裸土地。表层为土质，基本无植被覆盖的土地。⑤裸岩石砾地。表层为岩石或石砾，其覆盖面积>50%的土地。其他未利用土地又分为：①其他土地。未列入农用地、建设用地的其它水域地。②河流水面。天然形成或人工开挖河流常水位岸线以下的土地。③湖泊水面。天然形成的积水区常水位岸线以下的土地。④苇地。生长芦苇的土地，包括滩涂上的苇地。⑤冰川与永久积雪。表层被冰雪常年覆盖的土地。国有（集体）未利用地转为建设用地的审核

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除处。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

海南省集体建设用地管理办法

海南省集体建设用地管理办法（试行）第一章总则第一条为规范集体建设用地管理，促进土地资源优化配置和节约集约利用，维护农民合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《南经济特区土地管理条例》、《海南省城乡规划条例》、《海南南经济特区林地管理条例》等法律、法规规定、制定本办法第二条本办法所集体建设用地，是指乡镇企业、乡（镇）村公共基础设施和公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设经批准使用的农民集体所有土地，以有其他经依法批准用、于非农业建设或者可以依法确认为建设用地的集体所有土地。第三条本省行政区域内集体建设用地的取得、使用、流转等管理，适用本办法。征地安置留用地按照国家和我省有关规定管理。第四条县级以上人民政府土地行政主管部门负责集体建设用地监督管理工作。县级以上人民政府规划、建设、林业、农业、公安等行政主管部门在各自职责范围内负责集体建设用地的监督管理工作。乡政府负责本辖区内集体建设用地的具体管理工作。第五条、乡（镇）村建设应当坚持合理布局、节约集约用地的原则，优先利用村内空闲建设用地。确需占用家用地和未利用地的，应当依法办理家用地和未利用地转用审批手续。第二章规划和计划管理

1第六条乡（镇）村建设需要使用集体建设用地的，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和村镇规划，在乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地以及村镇规划确定相应用途范围内予以安排。第七条乡（镇）土地利用总体规划由乡镇人民政府组织编制，经市、县、自治县土地行政主管部门征求有关部门和公众意见并审核同意后，报市、县、自治县政府批准，并报省土地行政主管部门备案。第八条乡（镇）土地利用总体规划应当结合产业发展和环境保护要求，根据农村人口数量和增长趋势、宅基地现状和使用标准等情况，合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，鼓励农村居民点相对集中选址，统筹农村公益事业、基础设施、生态和生产生活用地需求。村镇规划应当与乡（镇）土地利用总体相街接，村镇规划中建设用地规模不得超过乡（镇）土地利用总体规划确定的村镇建设用地规模。第九条尚未编制村镇规划的村庄，乡（镇）村建设确需使用集体建设用地的，可在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄建设用地范围内予以安排。第十条集体建设用应当纳入土地利用年度计划管理，省土地行政主管部门在统编报、下达土地利用年度计划时单列新增集体建设用地计划指标。各市、县、自治县土地行政主管部门应当于每年年底将集体建设用地年度计划执行情况报省土地行政主管部门备案。 2第三章宅基地管理第十一条农村村民建住宅应当依法取得宅基地使用权，不得擅自占用土地建住宅。农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地。每户用地面积最多不得超过1 7 5平方米。已经纳入城市以及具城所在镇规划区范围内的村庄，需要安排农村村民宅基地的。按照城乡规划的要求实施。