西方行政管理理论对我国的启示

PINGDINGSHAN UNIVERSITY

西方行政管理理论对我国的启示

以罗伯特·哈登特的思想为例

摘要 新公共服务理论是罗伯特·登哈特对传统公共管理理论和新公共管理理论的反思和批判后提出来的新的公共管理理论，新公共服务理论是一种更加关注公共利益和民主的新的理论。新公共服务理论对政府在社会发展中扮演何种角色和政府该发挥什么样的作用进行了新的阐释，该理论比较符合世界各国内政变革的趋势，对缓解了社会危机，优化公共服务和提高政府绩效有很大的意义。新公共服务理论对我国的政府改革、政府职能转变和改进以及对公民社会建设有很重要的启示和影响。

关键词：新公共管理理论新公共服务理论

20世纪70年代的新公共管理理论产生以后，为政府改革注入了新的血液，成为传统公共管理理论之后最引人注意的新公共管理理论。但随着时代的发展，对新公共管理理论的批判也相继而至，罗伯特·登哈特在对新公共管理理论的批判和反思中提出了新公共服务理论，构

建了一套比较完善和系统的理论体系。新公共服务理论强调了政府在公共行政过程中要以公民为管理核心，强调了政府公共行政中价值的追求、责任控制、服务效率等方面的观点，对我国的政府改革、政府职能转变和改进以及对公民社会建设具有重要启示和借鉴意义。

新公共服务理论的思想来源和概念基础

任何一种理论学说都是在先前的某种思想和某种概念的基础上产生并发展起来的，新公共服务理论是罗伯特·登哈特针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判上建立起来的新的公共行政理论。罗伯特·登哈特认为，在新公共服务理论的思想来源和概念基础中，更具有当代性的理论先驱主要包括：（1）民主公民权理论，（2）社区与公民社会的理论，（3）组织人本主义和新公共行政，（4）后现代公共行政。

（1）民主公民权理论

罗伯特·登哈特认为公民权是涉及个人影响政治体系的能力，是积极参加政治生活的一种表现。很公民都要求恢复基于公民利益而不是自身利益的公民权。他们去做一个公民该做的事关注公共利益，参与政府行政管理，促进了社会和政府的发展，也促进了他们自己作为负责人的成长。

（2）社区与公民社会的理论

罗伯特·登哈特把关于社区和公民社会的讨论看做新公共服务理论的重要思想来源和概念基础。罗伯特·登哈特认为要使社区的互动

性在个人和集体之间起着调节作用和使个人和集体保持一致,在某种

程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”,它不仅关注公民的愿望和

利益,而且还会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中

行动做好准备的经验。罗伯特·登哈特认为社区与公民社会相互影响，公民互动网络和公民之间存在高度社会信任和内凝聚力，政府依靠社会资本建立强大的网咯，开辟新的渠道，和进一步进行公民教育。公共行政官员为社区和社会资本的建设做贡献，鼓励公民参与公共决策，增进社会资本积极的作用。把公共行政、社区和公民联系起来，即丰富了政府也丰富了社区。

（3）组织人本主义和

罗伯特·登哈特认为，组织人本主义是新公共服务理论的第三个

思想来源和概念基础。许多研究公共行政学的学者认为，限制他们对人类行为的认识视野的是社会组织的传统等级制研究方法，他们都批评官僚制,并且为管理和组织寻求可替代的研究方法,同时这些方法把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配，并且更加重视他们所关心的问题的组织和内部选民和外部选民的需要。

（4）新公共行政

后现代主义是新公共服务理论的第四个思想来源和概念基础。后现代世界中人们相互依赖，公民与行政官员在内的相关各方之间开诚公布的谈话势必会以治理为基础。为例使官僚机制恢复元气，使公共行政恢复合法性，就必须开展公共对话。

罗伯特·登哈特认为,公民权理论家、社区与公民社会理论家、组

织人本主义与新公共行政创理论家以及后现代主义理论家，他们所提出的许多理论观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础。为谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围,。

新公共服务理论的基本内容

新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念,在新公共服务理论家看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公

民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公

共机构。具体来说,新公共服务理论有七项核心主张:

1、公共利益是目标而非副产品,追求公共利益。即公共行政官员

必须致力于建立集体的共同的公共利益观念,这个目标不是要在个人

选择的驱动下找到解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中,共商社会应该选择的发展方向,还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范,确保公共利益居于

主导地位。

2、在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动。即符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作的

过程,能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。通过对公民教育方

案的参与以及对公民领袖更广泛的培养,政府可以激发人们重新恢复

原本应有的公民自豪感和公民责任感,而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都辉出现的一种更强烈的参与意愿。

3、为公民服务,而不是为顾客服务即公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应“顾客”的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。

4、责任并不是单一的,即公务员不应当仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。公共行政官员应该受到包括公民利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、每体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响,而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

5、重视人,而不只是重视生产率:即公共组织及其所参与的网络,

如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。公共行政官员既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员,也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者,他们的动机和报酬远不只是一个薪水或保障的问题,他们希望与别人的生活有所区别,因此要分享领导权,它具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点。

6、公民权和公民服务比企业家精神更重,超越企业家身份,重视公民身份:与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更

好的实现。新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式,这样会导致他们所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求,而新公共服务理论认为行政官员不是他们机构和项目的企业所有者,政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。他们不仅要分享权利,通过人民来工作,通过中介服务来解决公共问题,

而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者,而非企业家。

对新公共服务理论的评价

罗伯特·登哈特为新公共服务理论为我们提供了一个关注民主、公共服务和公民权的理论结果，新公共服务理论强调公平与正义，民主权利和公民价值等价值观重视公民权，注重公民、政府和非政府组织之间的对话和沟通，，论证公共行政的公共性和公共利益等核心目标，推动政府由管理主义的行政理念向以服务为核心的行政理念的改变。在社会中，公共问题的解决需要公共意志的形成，周就需要以互动为主体、相互尊重、包容的态度为前提，通过理性的探讨和论证，在平等的成员的会话关系中达成共识。新公共服务理论本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种批判继承。

新公共服务理论吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公

共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷，把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用，有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。

新公共服务理论对我国政府改革的启示

服务型政府是现代国家政府转型的基本趋向，也是我国政府在市场经济改革的方向，结合我国服务型政府的创建,新公共服务理论给

我国的启示有：

1、公共服务的供给应当积极吸纳公民和社会组织的参与。正如登哈特所言,参与本身也是一种价值。我国的公共服务问题存在于公

共教育、交通、卫生、文化、体育、住房、环境等诸多领域,民生保

障能力薄弱,仅仅依靠政府的力量难以实现各种公共产品的充分供给。因此,在公共服务改革中,关键在于改革公共服务供给体制,充分调动

公民的积极性和主动性,为社会组织参与公共服务供给扫除制度性障碍。政府应当集中精力培育公共服务供给的多元主体,这样不仅可以

形成公共服务供给的多中心治理格局,提供公共服务供给质量,还可以在公民参与过程中加强和沟通政府与公民之间的关系,为塑造和谐的

官民关系而奠定基础。

2、采用多元化的责任平衡手段,建构服务型政府的责任体系。对于公共部门而言,责任问题是个棘手的难题。在公共行政学历史上,诸如芬纳和弗雷德里克等人曾就公共行政中的主观责任和客观责任议

题发生过激烈的论争,至今尚无定见。登哈特则坚持认为,我们应当采用多方面的负责任的方法。在公共服务供给的现实实践中,多元化的主体和多样化的需要,日益加剧了公共行政的责任复杂性,因此需要多元化的责任平衡手段。首先,政府应当遵循法律规则的约束,坚持依法行政;其次,政府应当关注政治规范,要坚持在公共服务过程中落实贯

彻科学发展观,满足人民群众要求;再次,政府必须关注和竭力实现公

共利益,以民众的福利最大化为奋斗目标。

3、转变政府角色定位,真正以“服务公民”作为政府价值依归。必须认识到,政府是公民的政府,政府的最本质工作应当是服务于公民,

成为服务员、协调者而不是公共服务和公共政策的主宰者。政府应当学会对公民和社会团体之间的利益进行协商和协调,进而创建共同的价值观。在中国公共服务的实践当中,政府常常将工作重心置于政策规划的制定上,而忽视了自身作为服务者和协调者的角色,也难以真正回应公民的需求。只有将公民置于公共服务的中心,公共服务改革才会有真正的价值和收获。政府应当积极建立公共部门、私营部分和非政府组织之间的公共服务供给联盟,以满足彼此都认同的共同需求。

4、积极推进实现公共服务均等化。当前，我国的公共服务水平有了一定提高，但仍存在诸多问题，尤其是公共服务供给不均衡的问题。在不同地区之间、城乡之间、不同群体之间均存在着公共服务供给的巨大差异。经济不发达地区、农村、农民工等的公共服务供给缺口巨大，明显落后于发达地区和城市的公共服务供给水平。推动公共服务均等化，是实现公共利益，让全民享有共同价值观的迫切要求。

要加大公共财政体制改革，进一步加大公共财政在公共服务方面的投入，继续加大对地方政府的财政转移支付力度，不断缩小区域间基本公共服务差距。还要改变以单纯追求经济增长为标准的政府绩效考评体系，建立以公共服务为基础的政府绩效评估方案，为建设服务型政府保驾护航。

5、以公共利益为目的。建设服务型政府，必须保证政府要以追求和实现公共利益为目。公共性是政府的本质属性，公共利益市政府的合法性所在。一个以追求和实现公共利益为目的的政府必定是得到公民的高度认同和自愿服从的政府。建设服务型政府，必须重视公共行政官员的作用，公共行政官员在促进公共利益的实现中，发挥着积极的作用，其要保证关系公民利益的解决方案的公正、公平与正义，符合民主和法律规范。更为重要的是，公共行政官员对于公民共同价值观的确立和表达以及促进有关公共利益的对话机制的构建发挥着

重要的作用，也是其应当承担的责任。建设服务型政府，公共行政官员保证期对公民的回应性和责任，引导公民积极关心和参与公共生活，鼓励公民参与公共决策，努力扩大公民直接参与治理的机会，培育公民的公共精神和公民意识，促进公共利益得以最大程度的表达。