中国公共政策监督失效的原因及其对策分析

经济研究导刊

ECONOMIC RESEARCH GUIDE

总第54期2009年第16期Serial No．54

No．16，2009公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定的目标而制定的行动方案或行为准则，其本质就是为了解决社会问题。文章从中国公共政策的监督现状出发，

结合监督的民主化、科学化原则，对如何提高公众的政治参与，完善监督机制，以使之适应社会主义市场经济的发展要求和社会主义和谐社会的构建诉求，抛砖引玉。

一、中国公共政策监督现状分析

1.中国公共政策体系现状

中国现有的公共政策体制是计划经济时代建立起来的，得到了一定的完善，但同时也留有计划经济时代的影子。具体说来，中国政策科学的发展经历了两个阶段。

第一阶段，从建国到党的十一届三中全会，公共政策基本等同于党的政策，政府很少独立发挥公共政策主体的作用。这阶段的政策是党在新民主主义革命时期政策传统的自然延伸，是为了适应当时严酷的斗争形势而制定的，但建国以后仍然被继续沿用。在指导思想上，继续以阶级斗争理论作为政策制定的依据；在主导价值上，把政治是非作为检验政策的最高价值标准；在行为方式上，习惯于按政策办事而不习惯于按法律办事；在政策体制上，强调党的一元化领导和政策决策权的高度集中统一，形成了党政不分的政策运行机制。

第二阶段，从党的十一届三中全会至今，党政政策职能出现明显区分，在公共管理层面上，政府在公共政策中开始居于主体地位。党的十一届三中全会提出和倡导的实践是检验真理的唯一标准的讨论，推动了全国的思想解放运动。在拨乱反正的过程中，党开始总结建国以来的经验教训，中国的公共政策发展出现了新变化：在基本路线上，实现了从阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转变；在政策体制上，初步改变了过去以党的政策代替政府公共政策的模式；在政策

进程上，启动了决策科学化、民主化的进程，开始由经验决策、个人决策向科学和民主决策转变[1]。

2.中国公共政策结构现状

中国公共政策的执行主体是政府机关及其工作人员。一项公共政策的实施往往通过自上而下的方式层层往下落实。政府机关及其工作人员则起到上传下达的作用，那么公共政策要想达到预想的效果则对执行人员的能力及素质要求很高。但是，在现实生活中却出现“上有政策，下有对策”的现象。可见，公共政策在执行环节存在一定问题。

中国公共政策的监督主体很广泛，主要分为人大监督、行政监督和社会监督等。对公共政策进行监督的目的就是为了保证公共政策更好的落实，以解决社会问题。由于公共政策的人大监督者和行政监督者都是一定的权力行使者，监督必然带有批评、挑毛病，一旦发现公共政策有问题，也就是对自身权威的否定，处于对自身权威的维护，自然而然使得监督流于形式。

目前中国社会监督的主体很广泛，人们可以通过各种渠道来传达意见。伴随民主制的日趋完善，中国大众传媒在政策的监督上发挥着越来越重要的作用。

比如中国的《焦点访谈》节目就常常报道一些政策在基层政府被歪曲执行的情况，而这些问题一旦播出就会引起社会各界的关注，以至问题能够得到快速的解决。但是如果没有被发现被报道的问题也自然不会引起政府官员的重视，以至有些问题长期得不到解决。大众传媒发挥的作用越来越重要，如何使其更具有正规化、法治化，成了当前亟待解决的问题。

3.中国公共政策内容现状

公共政策的研究在中国起步较晚，现有的公共政策体制是在计划经济时代的基础上发展起来的，得到了一定的发展，但并不完善。在中国，一项公共政策的出台主要经过三个环节。首先，社会问题存在且影响很大，被公众所察觉；其次，

收稿日期：2009-02-08

作者简介：丁宜军（1981-），男，山东济宁人，团委副书记，硕士研究生，从事企业思想政治教育和企业文化研究。中国公共政策监督失效的原因及其对策分析

丁宜军

（山东兖矿集团有限公司，山东济宁273500）

摘要：公共政策的制定是为了解决直接关系到人们切身利益的重大社会问题，而在其落实执行过程中常受到各种因素的干扰和阻碍，需要我们对公共政策进行必要的监督。由于历史惯性和现状体制中各种弊端的综合作用，中国公共政策的监督存在着诸多问题。在当前构建社会主义和谐社会的进程中，对这些问题进行系统地归纳和分析，并提出相应的完善路径，无疑有着重要的理论和现实意义。

关键词：公共政策；监督失效；监督机制；和谐社会中图分类号：

D63文献标志码：A

文章编号：1673-291X （2009）16-0192-03

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社会问题也引起了政府官员的重视；最后，社会问题被纳入正式议程。而公共政策的执行往往是自上而下的，由于中间环节执行不到位、执行人员能力水平等原因，容易导致公共政策执行的失效。加上监督部门隶属的特殊性，对执行上的监督很容易流于形式。

二、中国公共政策监督存在的问题

1.人大监督存在的不足

人民代表大会是中国的权力机关。权力机关对政府行政机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一。在中国，人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，突出地表现在人大监督制约的力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《人大监督法》），强调了人大常委会对政府、法院、检察机关的监督，是中国监督立法上的一大进步，但实际上并没有突破原来的框架。众所周知，人大行使监督权的意愿主要取决于人大代表的构成，而目前各级人大代表中存在的最大的问题就是官员代表的比例过高，这在某种程度上将有可能削弱人大对公共政策行使监督权。一府两院的行政权力和司法权力向来很强大，而且有些问题大多属于积重难返，不是有了监督法就能迎刃而解的。另外，人大对政策执行主体的监督缺乏具体的法制保障。有些地方也制定了相关的监督条例，但其适用范围仅限于本地区，其权威性远不如法律。因此，地方各级人大在加大对政府执行政策的监督力度，进行实质性和深层次的监督时，就往往会碰到法律依据的问题，严重影响了监督主体的积极性和监督工作的实际效果[2]。

2.行政监督存在的不足

在行政决策监督法制化方面，中国尚无专门的《行政决策监督法》，有关行政决策监督的规定分散在现行的行政监督立法之中。比如，《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律中都有一些规定，直接或者间接地起到了对行政决策的制约和监督作用。但总的来讲，中国行政决策监督立法还很不完善，许多应当制定的法律还未制定出来，许多本应受到法律控制的重大行政决策活动常常失去法律监控。例如，就社会及舆论监督而言，宪法中规定的有关人民群众的监督权利还没有通过专门法律加以具体规定，权力的行使缺乏法律设定的可操作性程序，使得人民群众对行政决策主体的监督乏力；宪法规定的公民的言论自由、出版自由及批评建议的权利，也没有通过制定法律转化为具有可操作性的具体法律规范，使得公民对许多重大行政决策没有机会和条件发表意见。要改变这种状况，就应当加强行政决策监督立法，依法规范不同行政决策监督主体的监督行为，使各种监督主体的监督在法律的保障下有效进行，避免监督过程中出现法律空白和法律滞后的现象[3]。

中国政策监督主体较多，由于分工不是很明确，各监督

主体间的关系还没有理顺，各监督主体又都不同程度地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题，工作中往往各自为政，影响了监督的实际效果。同时，中国专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，在人、财、物等方面受制于监督客体。在领导体制上，这些部门受双重领导；在组织上，监督机构的负责人不是由同级行政机关的领导成员兼任就是由行政机关任命；在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取工资、办公费、事业费和奖金等，从而在经济上受制于人。另外，中国并没有在行政监督实际中对监督标准和监督实施细则从法律上作出明确的规定，只对监督主体提出一些笼统而缺乏约束力的要求和看起来似乎很大但又无法实现的权力。这就造成了监督者对被监督者的行为是否合法以及对之实施的监督、检查和评价是否正确，很难予以判断，也使监督的方式、程度、组织措施极不健全，监督主体难以有效地实施权力。

3.社会监督存在的不足

两个方面：一是新闻舆论监督程序不规范。在政策执行过程中，新闻媒体的监督因缺乏明确的监督方式和程序，缺乏明确的监督标准和方法，还经常受到行政的干预，难以准确判断和及时纠正政策运行过程中的越轨行为，导致出现了“六多六少”的现象，即监督一般性问题多，监督重大问题少；监督中层、基层问题多，监督高层问题少；监督个人问题多，监督单位问题少；监督下台者的问题多，监督在位者的问题少；监督外地问题多，监督本地问题少；监督别人问题多，监督自己问题少。二是公众监督投诉渠道不畅通。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道；群众监督与法律监督、党内监督等其他监督形式尚未形成有机结合的体系；政务透明度不高，制约了群众监督，大部分地方政务公开的内容还停留在公开办事制度、公开办事程序上，但群众真正关心的焦点、热点问题却不愿或不敢公开，造成群众监督无的放矢。

三、中国公共政策监督失效的对策分析

1.完善人大监督权力

在《人大监督法》的实施中应该建立和完善人大监督委员会等专门监督机构，担负起日常监督工作，保证人大及其常委会监督权落实。要提高人大代表素质和监督能力，通过培训或举办法制专题讲座等形式让人大代表和常委会人员熟悉《人大监督法》等有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法，强化人大代表的责任感和使命感。应该在认真学习《人大监督法》的基础上，对原来有关地方性法规和相关文件等进行全面梳理，对符合《人大监督法》规定的要加以深化和细化，对与《人大监督法》规定和精神不一致的要及时作出调整，认真加以规范。要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的政策问题上，只有这样才能更好地行使监督权，才能使监督工作更有深度、更具实效。

2.完善行政监督体制

主要从四个方面入手：一要明确监督主体职责。通过立法形式明确规定各种监督主体的职能界定和层级关系，提高

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监督的整体效能。监督主体要真正做到有效地监督政策执行人员的行为，政策执行活动除涉及党和国家的机密外，其余都必须依据一定的法律程序和规章制度，在一定的范围内公之于众，使各种政策执行活动广泛地置于公众的关注和监督之下，防治因权力错位而导致的政策执行阻滞情况的发生；二要保证专门监督机构的独立性。主要是执政党的纪律检查部门和政府的监察机关。必须采取切实可行的措施来改进现行的监督体制，从制度上确保监督机构的相对独立地位，以增强其监督的权威性，具体来说，就是必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正改变为垂直领导体制，摆脱人为的干扰，使之完全独立地行使监督权。只有从制度上确保专门监督机构的独立地位，才能保证它们对政策执行活动监督的权威性和有效性，才能真正使它们对防治政策执行阻滞、促进政策有效执行的保障功能得以充分发挥；三要加强行政监督立法。行政监督立法是依法行使监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督的法规，才能为积极有效地行政监督提供规范的程序。当前，最需要的是加快制定一系列操作性强的、实践中迫切需要的《行政监督法》、《行政程序法》、《公务员监督法》等相关的法律和规范性文件，使各类行政监督主体具有明确的权限、监督程序和手段。要把那些在实践中被证明为成熟的经验和做法用法律、法规和规章的形式固定下来，以确保行使行政监督权的公平、公开、公正。同时，要提高行政监督人员的政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化素质，让其成为完成政策监督职能任务的重要保障[4]。

3.完善审计监督机制

审计部门对公共政策的监督与其他形式的公共政策监督相比，有其显著的特点：一是在监督主体方面具有专门性和职业化的特点；二是在效力方面具有终局强制性的特点；这种监督属于事后监督，进一步的补充、完善了监督机制。由于具有这样的特点，审计部门对公共政策的监督比其他形式

的监督应当更加权威、更加有效，它可以排除干扰，集中精力依法办案，能够有效地避免由于公共政策监督不健全而造成的“权大于法”、“言大于法”等现象，促进公共政策监督法制化。

随着《审计法》、《审计法实施条例》等法律法规的颁布实施，中国审计部门在行政决策系统的监督的法制化道路上已经迈出了重大步伐。但由于相关的具体制度缺失，审计部门的监督效果仍需进一步完善。首先，应健全相关的法律法规体系，明确审计部门的监察对象和监察范围；其次，提高审计部门的监察地位，保证其独立性，充分赋予其实际的监督权力，让其负起责，敢于监督；最后，提高监督者的素质。

4.完善社会监督机制

要完善舆论和新闻媒体监督制度。中国的媒介监督是党和政府领导、管理职能的一种延伸和补充，必须在党的领导下，体现“以正确的舆论引导人”，这是根本前提。舆论监督必须走向制度化和一定程度的法治化。特别是作为舆论监督的一种重要形式，媒介监督应走向职业化。媒介监督来自人的表达自由的权利，这种权利内含于中国宪法，新闻自由是它的必然延伸，因而媒介的监督具有正当性，媒介的地位趋向平民化而非政治化、职业化而非权力化。要完善公众监督制度，强化公众监督的法律保障，进一步完善公众监督的有效途径[5]。现阶段应做好三个方面的工作：一是继续加强信访举报工作。要完善信访和举报的体系和网络，拓宽监督渠道，保障言路畅通，举报有门，切实保护好公众的举报行为，鼓励公众举报违法行为，举报准确的要给予奖励，同时对查处案件的结果要及时反馈给举报人，以取信于民；二是扩大公众在干部选任上的知情权、参与权、选择和监督权，加强公众对干部的监督，采用多种途径让群众参与选贤任能；三是要坚持政务公开与公众监督有机结合。对凡是涉及公共事物、公共服务的事项，只要不属于国家机密，都应向社会和公众公布，接受社会和公众的监督。要认真对待公众的监督反馈意见，避免政务公开的表面化和形式化。

参考文献：

[1]林兴发.关于完善中国行政监督机制的思考[J].行政与法，2005，（4）:35-36.

[2]林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建[M].北京:中国社会科学出版社，2004:103-104.

[3]方世荣.行政法与行政诉讼法[M].北京:人民法院出版社，2003:93-94.

[4]张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报，2005，（3）:32-33.

[5]罗小萍.舆论监督的法制现状及其改善[J].当代传播，2005，（3）:47-48.

Analysis of the Causes and Countermeasures in Supervision Failure of China’s Public Policy

DING Yi-jun

（Shandong Yankuang Group Co.，Ltd.，Jining273500，China）

Abstract:The formulation of public policy in order to solve the major social problems directly related to the vital interests for people，and in the implementation process，the public policy will receive interference and obstruction comes from a wide range of factors.This requires us to carry out the necessary public policy supervision.Because of historical inertia and the various defects in the existing system，the supervision failure of China's public policy is very obvious.In the current process of building a harmonious socialist society，systematically summarying and analysing on these issues，and improving the improvement measures，there is no doubt enormous theoretical and practical significance. Key words:public policy；supervision failure；supervision mechanism；harmonious society[责任编辑王晓燕]

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