西方国家人力资源管理部门改革及其对中国的借鉴启示

西方国家人力资源管理部门改革及其对中国的借鉴启示

摘要：我国人力资源管理部门中存在着人力资源配置不够优化等一系列问题，如何结合国家公务员制度建设，引入人力资源管理的新观念、新模式，探讨其理论与实践，推动我国政府部门人事管理体制及模式的改革与完善，提高人事管理水平，就成为一项具有重大理论与实践意义的课题。西方国家，如英国、美国，其政府部门为适应经济变革进行了一系列行政改革，这些行政改革包括削减政府的规模、重塑政府的组织机构、开辟为公众服务的新途径等。但每次改革运动都是由文官制度的改革开始，尤其是在公职人员的招收、挑选、录用、培训等方面成效十分突出，而且正在成为一个世界范围内的潮流。

关键词：公务员制度人力资源管理比较与启示

一、西方国家政府部门人力资源管理的实践经验

伴随着人力资源管理从私营部门走入政府部门，西方国家在人力资源管理理论与实践方面不断进行革新、探索，形成了一系列规则。对西方国家人力资源管理的实践经验进行总结，有利于我们进一步研究我国政府部门的人力资源管理。

（一）坚持绩效评估规则

绩效化的本质就是进行成本一收益核算。而价格机制发挥作用的前提是对“交易”对象，即公务员和行政管理人员的工作能力和实际成绩进行比较准确的考评，以便为政府开出的价码提供重要的依据。因此，绩效考评成了至关重要的行政管理环节和必须广泛运用的政府部门人力资源开发技术。在新西兰，绩效评估主要用来评价高级文官的工作业绩，评估工作主要由相对独立的国家机构委员会来承担，评估结果对高级文官的任职、待遇等都有重要影响。藉此，就可以保证使高级文官努力维持一定水平的工作业绩。改革后的新西兰文官制度，执行文官〔高级文官)任期为五年，并没有自动续任的权利，即使是那些成绩优异者也只能再任职三年或去申请政府部门其他职位。如果年度的业绩评估令部长感到不满，部长有权中止合同的执行。在英国，以聘任的方式引入执行机构的执行长官及雇员，有的执行机构则开放民营。在美国，几乎每个州都在实行绩效评估、全面质量管理，它意在改变忽视效果的传统目标管理制度，强调以顾客服务为目标取向，以公众的满意程度作为评估绩效的主要标准，从而形成一个重工作结果而不是工作过程的高效率、低费用的工作机制。美国的俄勒冈州、加利福尼亚州及其他州与地方政府自20世纪70年代以来就存在着绩效合同的管理方式，且效果甚佳。美国某些州甚至废除了文官制度，在绩效制的基础上雇佣新工人，其理念是让政府工作人员像私人雇员一样努力工作。

（二）执行市场化规则

所谓市场化，其本质含义是让价格机制和成本一收益原则进入到公务员和行政管理人才管理体系中。其主要表现就是公务员和行政管理人才规模要讲究交易成本，即其内部协调管理成本不要过于远离市场交易的成本。因此，西方各国改革所做的一件很重要的事情就是向公众证明，改革后的管理效率不低于按市场交易原则运行的私营组织，这也是改革后的政府组织获得合法性的重要途径。

1、压缩政府规模、缩减公务员和行政管理人员队伍，成为各国文官制度改革的一项共同内容，甚至是一国中各届政府进行改革所提出的必然措施。在美国，1993年克林顿政府

上台后，就宣布“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划，计划5年内精简联邦政府机构人员25.2万人，相当于联邦政府雇员的12%;关闭某些部门设在地方的机构，合并职能重叠的政府机构，使政府成为从20世纪60年代初以来最小的政府。事实上，美国在不到五年的时间内，采取比较灵活的政策，裁减公务员28万人，削减了政府部门25万个职务，为纳税人节省了1370亿美元。在英国，1979年，英国文官队伍总数达732万人，创战后最高记

录。撒切尔夫人上台后，便制定了逐年削减文官总数目标，并在执政10余年间始终没有放松过这个问题。撒切尔夫人不仅裁减一般文官，而且也敢于对高级文官队伍动手术。据统计，英国文官改革过程中，公开机构的最高层人员减少了97%，助理次官和高级主管分别减少了129%和45%0 1990年4月撒切尔夫人政府执政结束时，英国文官总数已削减到562万人，为战后之最低点。还有一些国家，像荷兰，在“较少的文官，更好的服务”的思想指导下，把部分机构私有化作为削减政府规模的一个举措。

2、改变只靠权威制度的运作来供给公共服务垄断的制度安排，在实践中引入竞争机制，以求最大限度地解决官僚决策过程、执行过程中的各种弊端。一些公共服务为了更加适应不同公众的要求，采取了凭单制度、用者付费制度、合同承包制度等，使政府以四两拨千斤之术调动了私营机构、非营利组织的社会力量，扩大了政府直接补助的资源，拥有了对公共服务的选择权，引发了供给者的竞争。

（三）贯彻能力主义规则

对绩效的评估自然要延伸到对人的能力的评估，进而开展以提高能力为目标的文官培训。能力主义成为西方政府部门改革的价值取向。1994年，美国政府组织了由37个部门人员组成的人力资源管理委员会，并委托专门机构从事一系列专门研究，目的是提供成功的人力资源管理模式。这项研究形成的核心观点是:在一个信息爆炸和技术不断更新的时代里，成功的组织视人力资源开发为取得高回报的必要投资。报告彻底贯彻了讲究效率的成本一收益观念，并对提高能力的培训进行了特别的设计，对不同层次甚至不同部门的公务人员需要的工作能力列出了一份清单。在这份清单中，对所有政府工作人员，包括基层管理人员、中层管理人和高层管理人员应具备的基础能力都作了明确规定。这份清单不仅充分体现了管理主义的指导思想，而且按照政府部门追赶私营部门工作效率的要求与荷兰壳牌公司人力资源管理部的清单进行对比，结果非常吻合。被许多国家誉为“改革的典范”的新西兰，从1988年开始就对政府部门的高级文官的管理制度进行了重大改革，如建立旨在培养高级管理人才的人力资源开发计划。该计划包括了一系列不同等级的管理培训课程，但更强调在公、私各种部门任职和学习外国的先进经验，任命社会精英进入公共机构高层任职，其目的是把最新的思想、观念和方法引入政府，从而促进政府在管理上的革新。政府提出，新的管理者在符合公共机构的特殊价值的前提下，要像私人企业的经理那样进行日常的管理，以便提高政府部门的绩效质量，增强变革的能力。在一些部门，执行主管开始使用来自私人部门的先进技术进行战略资源管理。目前，新西兰所有政府高级职位都向公、私部门的申请者开放。

（四）倡导放松规制

绩效评估和能力主义使文官管理制度的效率追求成为中心目标，效率成为目标之后，放松规制就是一个必然要求。在用规制控制人力资源管理方面，美国比任何国家更明显，如一部《联邦采购法》长达6000余页，《联邦人事管理手册》长达万余页。僵化的规则给政府管理带来了非预期的后果:降低了政府组织的绩效，提高了运作成本，并且在许多场合下减少了公务员就业和职业发展的机会。因此，给超负荷的规制消肿，给部门一点自主决策权，成为美国政府部门改革的方向。1993年9月，美国绩效评估报告提出了联邦政府授权雇员

去实现结果的基本战略以及具体的建议。1994年，美国政府废弃了1万余页的联邦人事规

则手册。此外，英国、新西兰、澳大利亚的分权化管理改革亦成效显著。如英国20世纪80年代以来已成立了100多个执行机制，雇佣了70%的公务员，而且政府宣布将把90%的公务员转到执行机构。这些执行局由行政主管经营，实行经理负责制，政治领导与行政主管签订绩效合同，行政主管有权确定人力资源等其他方面的内部管理体制，执行机构的人员仍称文官，但其工作方式、工资待遇和个人收入都发生了变化。必须说明的是，放松规制是相对于“过度规制”而言的。美国的放松规制是政府内部管理制度建设发展到一定阶段的产物，是一种旨在探索新的政府责任机制的具有全新思路的制度设计。从另一个角度讲，美国的过度

规制及其种种表现，说明美国政府管理制度健全、完善，且执行严格，遵守规则已经成为公务员的一种内在的价值取向与行为模式，这种境界是许多发展中国家、经济转型国家政府管理制度建设追求的目标。深入研究美国为什么能把“依法行政”推到登峰造极(以至物极必反)程度之原因，或许对存在“有法不依”、“执法不严”现象的发展中国家有些现实意义。

二、西方国家政府部门人力资源管理的启示

西方的公务员制度经历了百年的发展，在世界范围内得到迅速的发展并己日臻完善，许多国家相继建立了自己的公务员制度，这不仅成为我们现代政府部门人力资源管理的重要依据，也为各行各业人事管理工作提供了以资借鉴的经验。

（一）加强立法，将行政人事制度改革纳入法制化轨道

美国自1776年建国以来，进行了十大行政改革，其中战后的行政改革共有四次，每次改革都是由改革组织委员会提出改革行政机构之方案，后经国会两院立法并联合总统共同建立的，因此，他们的行政改革方案本身具有法律的性质，如1978年国会通过了《文官制度的改革法》，使人事制度改革纳入法制化轨道，提高了国家公务员的行政素质，抑制了机构和人员的膨胀。回顾我国政府部门改革的历史，建国后大大小小的行政改革搞了数十次，但总是没能逃出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈，原因何在?笔者认为，除了计划经济体制的客观因素之外，一个重要的原因就是政府部门改革法制建设滞后，无法可依。政府部门和公共资源的稀缺性，决定了行政机构因其行使国家公共权力的特殊性有着更强的自我扩张欲望，因此不实行强制性的“封顶式”的组织法，机构和人员的总量很难抑制下来。即使我们的改革曾经取得过阶段性的成果，但由于没有法律将其固定下来，改革成果便很难巩固。因此为了确保改革的成功，借鉴一下美国的做法，把人事改革纳入法制化轨道是很有必要的。

（二）建立权威性调研机构，以保证改革方案的科学性和可执行性

纵观美英政府部门改革的历史，我们会发现这两国的改革都非常重视组织领导的权威性。拿美国来说，1993年克林顿政府上台后，成立了以戈尔为主席的“政府运行评审委员会”，集中了200多名高官和专家，历经半年多时间调研，提出了《重新塑造政府》的研究报告。调研机关的组成成员都是社会上有名望的、现任的或离任的国会参众议员、高级政府官员、大学教授和研究机构的知名研究员，以及经验丰富的私人企业经理和其他管理人员。很明显，由于他们的背景和经历比较特殊，除拥有法律赋予的权力之外，他们还具有法定权力之外的影响力。因此，他们了解各界人士对政府行政机构、公务员制度改革的不同要求，由他们相互磨合后提出的方案，不仅具有深厚的可行性基础，也由于理论(学界)和实践(政界、商界)的有机结合而具有了重大的科学性基础。在我国，1982年以前的改革基本上是自上而下以

行政命令方式进行的。1982年以后在劳动人事部内成立了国家编制委员会，后又改称为中

央编制委员会，其人员组成仍属国家公务员序列，由他们提出的改革方案也就只能代表政界的观点，即使偶尔征求一下学界的意见，但学界的观点能否被采纳决定权仍在政界，企业界的意见更是少有反映。我国政府部门改革方案的科学性和可行性由此也就可见一斑。

（三）坚持公开、公平的人力资源任用机制

随着公务员系统的发展，西方各国考试择优的范围越来越广，如美国近年来在公务员录用时，一个职位从三个候选人扩大到七个候选人，在机会上开始注重对文官系统内的人与文官系统外的人同等对待，高级职位的人选各国己不局限于高级文官，开始不拘一格，绝大多数职位都向社会公开，将公开、公平作为选拔的必要条件。美国公务员制度为了保证选拔录用到一流的公务员，在选拔录用的资格和年龄上没有加以严格的规定，给不同年龄、不同条件的人提供了平等的竞争机会。考试方法也由原来单一的笔试发展为口试、笔试、操作等多种形式。考试内容则从通才向专才过度，对低、中级文官注重专业知识和技能的要求，对高级文官考试则注重广阔的知识和开阔的视野。随着知识经济社会的到来，我国更大的人才竞

争压力也接踵而来。但我国的公务员录用制度还不够完善或者说不健全，政府只有少部分职务实行公开竞争考试，大部分还是“人情观”，笼统的政治考察占了很大比重，能力考核多凭主观判断。在使用上，我国公务员缺少严格的任期责任制，岗位责任不明晰，因此而使得政府办事效率低，公务员责任感不强。在公务员选拔上，许多部门对报考者不是对文凭有规定，就是对年龄有要求，这在客观上剥夺了大部分人的平等竞争权。因此，学习借鉴西方国家在公务员录用工作中的经验，应当说对我国的公务员录用工作很有益处。