关于政府职能转变的几点思考

关于政府职能转变的几点思考

院系：经济管理学院

专业班：

姓名：李一芳

学号：900412240076

指导教师：吴湘玲

2013年6月

关于政府职能转变的几点思考Consideration on the transformation of government functions

摘要

我国经济社会发展中存在深层次矛盾和突出问题没有得到有效解决,主要原因在于体制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。为此，我国必须要推进政府职能转变，坚持全面、统一、精干、效能的原则，优化政府组织结构，逐步形成适应社会主义市场经济的政府组织机构。

随着中国加入WTO以及经济全球化的发展，转变政府职能不但是促进我国经济发展方式转变的需要，同时实现由经济建设型政府向服务型政府转变的需要，更是统筹城乡发展的重要保证，从而有利于有效化解各种社会矛盾。当前，我国已在政府职能转变方面取得了历史性的进展，初步建立了与经济社会发展相适应得社会主义新型政府，积累了丰富的经验。同时，在实践中暴露出诸多弊端，如微观管理过多，宏观调控不力，行政性分权陷入恶性循环等。当下，我国政府职能转变必须要围绕构建服务型政府展开建设。

关键词：政府组织机构政府职能服务型政府经济建设型政府

Abstract

There is the deep-seated contradictions and problems have not been solved in China's economic and social development, the main reason lies in the system which is not perfect, especially the lag of the reform of administrative management system. Therefore, China must promote the transformation of government functions, adhere to a comprehensive, unified, streamlined, efficient principle, optimization of government organization structure, gradually formed to government organization of the socialist market economy.

As China's accession to WTO and the development of economic globalization, transforming government functions is not only a need for promoting the change in China's economic development way, but also a need for realizing the transformation from the economic development-oriented government to the service-oriented government, especially is the important guarantee for overall planning urban and rural development, which will benefit to effectively resolve various social contradictions. At present, China has made historic progress in the transformation of government functions, the new socialist government which is compatible with the economic and social development is initially established, and rich experience has been accumulated. In the same time, many problems are revealed in practice, such as excessive micro-management, poor macro-control, and administrative decentralization entering into a vicious circle. Consequently, the transformation of government functions in China must be carried out around service-oriented government.

Key words: government organization structure government functions service-oriented government economic development-oriented government

目录

摘要.................................................................... I Abstract............................................................... II 绪论. (1)

1 政府职能转变的理论分析 (3)

1.1 政府职能的含义和内容 (3)

1.1.1 政府职能的含义 (3)

1.1.2 政府职能的内容 (3)

1.2 政府职能转变的含义和内容 (5)

1.2.1 政府职能转变的含义 (5)

1.2.2 政府职能转变的内容 (5)

2 政府职能转变过程中存在的问题 (7)

2.1 经济调节职能中存在的问题 (7)

2.2 市场监管方面存在的问题 (7)

2.3 社会管理职能中存在的问题 (8)

2.4 政府在公共服务职能中存在的问题 (8)

3 深化职能转变的实施理念 (10)

4 政府职能转变的对策与建议 (13)

结论 (18)

致谢 (19)

参考文献 (20)

绪论

胡锦涛同志在党的十八大报告中对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革作出了全面部署，特别是对深化行政体制改革提出了明确要求。他强调：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

应该看到，深化行政体制改革与全面建成小康社会具有同步性和紧迫性。党的十八大提出，要确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这一同步性，一方面反映了全面建成小康社会对行政体制改革的要求，一方面也反映了全面建成小康社会有赖于通过行政体制改革提供体制上的保障。所谓紧迫性，是指到2020年只有8年时间，非常紧迫，需要解决的问题很多、难度很大，改革的任务十分繁重。

实事求是地讲，改革开放以来特别是党的十六大以来，我国的行政体制改革不断深化，取得了显著效果，为经济社会发展注入了新的活力和动力。但是，也必须看到，政府改革和自身建设与全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的要求还不适应，存在一些亟待解决的问题。这些问题主要是：政府职能转变还不到位，政企、政资、政事、政社关系没有完全理顺，对微观经济运行干预过多，经济调节和市场监管职能有待加强，社会管理和公共服务仍比较薄弱；政府结构不尽合理，职责关系不顺，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的现象依然存在，权力部门化、利益化问题仍比较突出；行政运行和管理制度不够健全，政府管理和服务水平有待提高；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用权力、以权谋私、贪污腐败等现象在一些领域呈多发和加剧之势；在依法行政和行政执法方面还存在一些突出问题，同时群众反映的涉及民生和社会公平的热点问题亟待解决，等等。

我国的发展进入关键时期，改革进入攻坚阶段，这里就包括行政体制改革也进入了攻坚阶段。行政体制改革攻坚的含义在于，不但要解决改革中的具体矛盾和问题，更要注重解决体制和制度层面的问题；不但要考虑行政体制改革

自身的运作，还必须考虑与其他各项改革的配套和整体推进；不但要考虑国内出现的新情况新问题，还要应对国际上复杂的形势和挑战。总结历次行政体制改革的经验和教训，审视我们现在存在的突出矛盾和问题，今后深化行政体制改革的核心和关键仍然是转变政府职能，真正使政府成为人民满意的服务型政府，成为良好发展环境的创造者、优质公共服务的提供者、社会公平正义的维护者。

1 政府职能转变的理论分析

1.1 政府职能的含义与内容

1.1.1 政府职能的含义

政府职能，亦称行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，是公共行政的本质表现。政府职能，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和作用，也反映了政府的实质和政府活动的内容和方向。

政府职能是一个完整的体系，根据不同的划分标准，政府职能可以划作不同类型。由国家性质看，可以分为奴隶国家的政府职能、封建制国家的政府职能、资本主义国家的政府职能和社会主义国家的政府职能；从体现国家职能看，可以分作阶级统治性职能和一般社会公共管理职能；从政府职能的运作看，可以分为计划、组织、协调和控制职能；从政府管理作用的性质看，可以分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能和服务性职能等；从政府职能的作用领域看，可以分为对外职能和对内职能，也可分作政治职能、经济职能、文化职能和社会管理职能。

1.1.2 政府职能的内容

政府职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。

具体来讲，政府的政治职能主要体现在作为政治秩序和社会秩序的维持者、社会发展的决策者和公共政策的制定者、社会利益的调解者等方面。中国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、防御外来侵略的职能。②外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世界其他各国正常的政治、经济往来，建立睦邻友好关系，促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平等方面的职能。③治安职能。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。④民主政治建设职能。即通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展的职能。

经济职能主要体现在对市场的培育作用，对经济活动的调节和干预作用以及经济活动的协调者和仲裁人等。随着中国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，中国政府主要有三大经济职能：①宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。

②提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。③市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。

政府的文化职能体现在对社会意识形态的倡导和对社会科技、文化、教育等领域公共政策的制定。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。中国政府的文化职能主要有一下四类：①发展科学技术的职能，即政府通过制定科学技术发展战略，加强对重大科技工作的宏观调控，做好科技规划和预测等工作，重视基础性、高技术及其产业化研究。一般的科技工作主要依靠市场机制来推动。②发展教育的职能。即政府通过制定社会教育发展战略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。

③发展文化事业的职能。即政府通过制定各种方针、政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。④发展卫生体育的职能。即政府制定各种方针、政策、法规等，引导全社会卫生体育事业的发展。

政府的社会职能主要体现在制定社会保障的法律、制度、建立完善的社会福利和社会保障体系。政府的社会职能主要有：①调节社会分配和组织社会保障的职能。即政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现共同富裕。②保护生态环境和自然资源的职能。即政府通过各种手段，对因经济发展、人口膨胀等因素所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制，从而促进经济的可持续发展。③促进社会化服务体系建立的职能。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。④提高人口质量，实行计划生育的职能。计划生育，是中国的一项基本国策，也是关系到国家长远发展的一件大事，因此中国政府应加强对计划生育工作的管理，包括

计划生育的法制建设，方针、政策的制定，规划组织计划生育科学研究，加强计划生育的宣传、咨询和技术服务工作。

1.2 政府职能转变的含义和内容

1.2.1 政府职能转变的含义

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变（对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其模式的转变等。

全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的，但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的“硬骨头”。

随着社会主义市场经济的发展，尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制改革，政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开，政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变；非公有制经济的发展迫使政府管理经济方式转变；现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有一定改变。但政府对微观经济活动的不当干预与市场竞争秩序维护“缺位”并存，政府规模的膨胀加剧，影响了市场交易的顺利进行。

事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。

1.2.2 政府职能转变的内容

正如前所述，政府职能包括的内容繁多，既牵涉政治、经济、文化、社会各个领域，也涉及政府之间的关系，所以，转变政府职能是一项复杂的系统工程。就我国的政府职能转变而言，主要表现为以下四个方面：

首先，在政府职能的理念上。政府职能主要是统筹规划、发展经济、信息引

导、组织协调、提供服务和检查监督。政府职能转变的基本要求是理清职能、调整结构、下放权力、理顺关系、微观放开搞活、宏观调控服务。因此，为达到政府职能的基本要求，政府必须建立全新的理念，实现政府向协调、高效、有序的方向发展。

其次，在政府职能的内容上，实现职能重心的转变。政府职能重心的转变从作用领域看，是从政治职能转向经济职能、文化职能、社会职能，具体而言，在政治职能中从专政职能转向民主法制职能，经济职能从计划职能转向市场职能；从性质上看，职能重心从保卫职能、阶级统治职能转向管理职能、服务职能。

再次，在政府职能行使方式上，由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，党的十四大指出：“凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预，下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府部门都不得截留。政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督”；由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合，邓小平曾指出：“只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”

最后，在政府职能关系上，分清职能、理顺关系、划分不同管理职能的管理主体及主体之间的职责权限划分。从我国现阶段的情况来看，就是理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系、理顺政府与企业之间的关系、理顺政府内部各职能部门之间的关系。

当然，正因为实现政府职能转变是一项长远的系统工程，它触及的诸多方面、诸多领域，不可能一蹴而就，所以我们更应该循序渐进地推行，以期为行政体制改革和社会主义市场经济体制的发展营造良好环境。

2 政府职能转变过程中存在的问题

2.1 经济调节职能中存在的问题

经济调节职能是政府对社会经济进行的总量调控和宏观管理，以保证社会经济朝着平稳、快速、健康的方向发展的职责和所发挥的功能。金融危机发生以来，中央明确提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，政府对社会经济进行宏观调控，随着我国经济增长速度的加快，固定资产投资过快，部分行业投资过热，尤其是房地产行业，中央宏观调控的力度更是明显加大。中央政府所进行的宏观调控就总体而言，基本上在一定程度上拉动了经济增长，但存在的问题也是显而易见的。国家宏观调控过分依赖于行政手段，经济手段和法律手段不被重视。我国历次进行的宏观调控大都依仗于行政手段，一些学者曾这样形容我国的宏观调控“当经济出现问题时，就下文件、发通知、听命令、直接干预、喊停”。行政手段较之经济手段和法律手段而言，具有见效快、推行迅速的优点，但是政策的突然性变化，这不仅会影响企业的目标和计划，使企业利益受到重大损失，还会导致政府政策的预测性降低，影响政府的公信力。

2.2 市场监管方面存在的问题

市场经济是自由竞争的经济形态，但由于其自身的弱点和缺陷会导致资源的不合理配置，这就需要政府对自然垄断和信息不对称行业进行监督、引导，以确保市场朝着健康、有序、持续、稳定、快速的方向发展，然而在现实生活中，政府监管仍存在一些不尽人意之处。政府在市场监管中存在的问题表现在：（1）政府市场监管水平不高

市场监管缺失或力度不够大，就如2008年轰动一时的“三鹿奶粉事件”，还有在2010年3月15号，消费者权益保护日，中央电视台的节目中，披露的一些企业欺骗消费者的行为，充分暴露出政府在市场监管上的缺陷。

（2）在市场准入领域，“多头审批”的问题严重

《行政许可法》出台之前，许可设定权政出多门，造成审批过多过滥。《行政许可法》出台之后，仍未能从根本上遏制市场准入的多头审批。以基础设施特许经营为例，公共基础设施特许经营项目的确立和许可往往涉及计划、财政、规划、土地、市政、交通、环境等多个管理部门，运行环节多，成本高，程序复杂，不利于特许经营的推行。

（3）监管缺乏民主性和公开性

当前，我国市场监管机制存在不公开不民主的问题，这一方面体现在政府在监管各环节上未能尊重和保护公众的知情权，另一方面体现在社会参与力度不够，缺乏民主参与，因此不便于形成公众监督机制，影响监管的有效性，致使权力寻租的现象屡见不鲜，屡禁不止。

2.3 社会管理职能中存在的问题

政府的社会管理职能是指政府对社会事务进行管理的职责和功能。改革开放以来，经济和社会得到了全面发展，但政府社会管理和公共服务职能依然不能满足社会的现实需求，这严重阻碍了社会经济的持续发展。政府在社会管理中存在的问题表现在：

（1）对政府职能认识不清

当前，政府部门仍然管了太多不该管，管不了也管不好的事，政府职能越位现象严重，政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。政府是国有企业的出资人，同时又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分，与政府为社会组织创造公平竞争环境的承诺大相径庭。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。

（2）社会管理缺位现象严重

社会管理职能中的缺位现象严重，表现在:当今社会中，农民工权益得不到保障，就业问题突出，适应市场经济体制的法律法规不完善，走私贩毒现象严重，对垄断行业监管力度不够大，社会治安存在问题等方面。

（3）管理体制不顺

在管理体制下，多个部门同时管理一类事项的现象非常普遍，职能交叉、重叠问题严重。如社会保障、保险领域就存在民政部门、社会保障部门等多个部门管理的情况；卫生领域更是多头管理，管理部门包括卫生部门、食品药品监督管理部门、质检部门、国家发展和改革委员会、物价部门、国家劳动和社会保障部门等。此外，有些部门和岗位的权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，权力设置不均衡，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力边缘地带。

2.4 政府在公共服务职能中存在的问题

政府公共服务职能是指政府为公共事务服务的职责和功能，包括为社会提供公共产品和公共服务。近年来，政府在公共服务职能上取得了一些成就，但也暴露出一些问题，主要表现在以下两个方面：一方面，政府公共服务水平较低。政府权力来源于社会，政府理应为公众提供满足其生存和发展的公共产品和公共服务。政府职能的行使重管理，轻服务，忽视了政府作为对民众负有生存照顾义务、公共服务提供者的本质性角色。表现在政府应当承担的一些公益性职能不健全，一些关系群众利益的问题还没有得到解决，“上学难，上学贵”，“看病难，看病贵”，社会保障水平低，覆盖面窄，就业难、就业慢，住房难，房价高等问题突出，群众反应强烈。另一方面，公共服务缺乏公正性、公平性。而且公共服务不均衡，地区差异大。这集中体现在农村公共服务不到位、农民的公共服务水平低于城市居民的公共服务水平、农村基础设施建设水平低、广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。上述这些公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约到经济的迅速发展和社会的全面进步。

2.5 乡镇政府职能转变存在的主要问题

1、乡镇管理体制滞后，与农村发展需要不相适应。

机构和岗位设置滞后于经济社会发展。乡镇建制由于遵循与上级“对口”模式，“上面多少庙，下面多少神”。党委、政府、人大、政协等班子齐全，党政综合办、农办、财办、综治办、民政办、计生办等门类繁多。机构改革虽对一些机构进行了调整，但撤并在很大程度上是体现行政意志，而不是市场意志。市场农业实质上是信息农业，而乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务。

乡镇管理体制不健全，责权不统一。“七站八所”是县职能部门派驻乡镇机构，他们代表各自部门行使职能，人权、财权均在上级业务部门，致使乡镇政府管理权名有实亡，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事。

2、乡镇自身包袱沉重，压力过大，与农民致富要求不相适应。

乡镇财政收支矛盾突出。农业税取消后，目前一些乡镇处于保吃饭、保运转的境地。有的乡镇主要领导反映，为保工资，保运转，整天东奔西跑，到处东挪西借，根本无时间、无精力研究发展和考虑服务问题。另外，由于历史原因，办

企业亏损，担保贷款，基金会归并借款，垫付各种税费等，形成了乡镇的巨额债务。可用财力难以保证正常运转，谈不上偿还债务，更无法提供资金来发展经济、服务农业，是有愿望没有能力，有想法没办法。

乡镇政府工作包罗万象，俗话说“上面千条线，下面一根针，上面分系统，下面当总统。”这材料、那会议，这检查、那汇报，这考评、那达标。搞得你手忙脚乱，忙于应付。考核指标过多过细，考核方式不尽科学，各项工作层层签订责任状，实行党政“一把手”负总责，一些乡镇干部说“签了多少责任状，自己也记不清，只能是哪项催得急，就突出搞哪项”。“婆婆好做，媳妇难当”，为做好“媳妇”，就得认认真真地写好材料，作好汇报，用形式主义应付官僚主义。

现在农民民主意识、法律意识、维权意识逐渐觉醒，开始从法律的角度考虑身边的各种问题，维权意识增强，而相应的责任意识、义务意识淡化。可谓是搞人治行不通，搞法治不管用。譬如计划生育，乡镇干部不能去罚款，因为你不是执法主体，不能去扒粮牵猪，因为这样做违法。而乡镇政府又不得不去管，它关系到乡镇工作的“一票否决”，决定着基层领导“乌纱帽”的去与留。跟老百姓讲法律他不听，也不管用，你就只能跑断腿，磨破嘴，一次又一次地说教，打通思想。

3、乡镇职能越位、错位、缺位，与市场经济要求不相适应。

一是越位问题。《地方人民政府组织法》对乡镇政府的职权有明确的规定，但实际落实中并不太理想，许多乡镇职能泛化，管理的事情越来越多，很多需要市场本身解决的问题，政府却要下指标，定考核。如政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、计划生育、纠纷调处、环境保护等无所不干，成了一个全能政府，无限责任政府。

二是错位问题。在经济发展中，政府长期作为经济发展的主导力量，在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。有的随意为企业、农民担保造成沉重债务负担，有的代替中介组织和农民签订合同，形成了大量纠纷。花钱办错事，种了别人的地，荒了自己的田。

三是缺位问题。不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品、公共服务如社会保障、教育卫生等推向市场，推向社会。比如农业技术服务出现严重的缺位现象。农技站、畜牧兽医站等涉农部门，有部分乡镇处于虚设、瘫痪状态，某些还在运作的也多是经营单位，经营农业生产物资并获利成为这些部门的主要工作内容。对于农村急需的产前、产中、产后服务提供，先进生产技术的传递方面，没有起到应有的作用。

4、乡镇干部队伍的现状与农村工作实际要求不相适应。

(1)观念有待更新。在调查中发现，有不少乡镇干部有怀旧情结，认为以前

的事好做、民好管，干部地位高；现在乡镇干部没地位、事难办、民难缠。“民可所使之，不可所知之”的思想还影响了一些干部，缺少公仆意识、服务观念。

(2)素质有待提高。如何为产业发展提供一体化服务，让产业真正发挥出经济效益，已成为当前农业亟待解决的问题。从调查的情况看，有不少乡镇干部这方面素质还不高，重管理的干部多，懂技术的干部少。解决农民市场信息不灵、产品销路不畅、产业结构调整不力、科技推广不快的方法和能力欠缺。这些问题与当前农村发展的新形势极不相称，一定程度上制约了农村经济的发展。

(3)方法有待改进。不少乡镇仍采用干部包村“满堂滚”式的管理，周一报到、周五汇报、没事下乡、下乡没事，名为包村、实不到村。不注重研究新情况、新问题，新办法不会，老办法不灵，惯用以前的工作模式、套路和方法，有的干部甚至认为在基层工作就是要有“匪气”、“霸气”，缺少依法行政的意识和能力，有的干部办法点子不多，组织动员群众的能力差，在复杂问题和突发事情面前常常显得束手无策。

（4）负担有待减轻。乡镇财政拮据，导致一些乡镇干部福利待遇不能到位。而且每项开支都要乡镇干部垫付，影响了每个乡镇干部工作的积极性。特别是一些乡镇干部调离之后几年了，连原欠款乡镇都一直未予偿还，笔者在原工作的云集镇至今仍有一万多元的欠款未拿回。

3 乡镇政府职能的基本定位

新形势下，乡镇政府职能如何定位？通过反复调研笔者认为，从根本上是要促进乡镇职能由全面管理型向公共服务型转变，建设公共服务型政府。

首先，建设公共服务型政府是市场化进程的必然选择。

我国改革走到今天，已经进入完善市场经济体制的关键时期，经济增长方式由政府主导转向市场主导的时机和条件已基本成熟。

一方面，农民、企业特别是民营企业已成为市场经济的主体。全县相当一部分的农民跳出了“粮猪型”经济圈，有不少成为产业专业户。不少乡镇形成主导产业发展模式，如松江镇的冶炼化工产业已形成半壁江山。民营经济在经济中所占的比重不断加大，对财政贡献率达到近50%，新增就业岗位大都是由民营企业提供的。市场在资源配置中的基础作用已经形成，要求政府尽快从经济领域低位退出。

另一方面，在市场经济不能发挥作用的公共服务领域，又要求政府高位进入。在调查中了解到，农民“想的是致富，难的是技术，缺的是服务，靠的还是乡镇干部”，他们迫切希望有一批作风过硬、发展经济本领强的干部带领他们抓经济、闯市场，在生产、技术、流通、经营管理等方面为他们提供全方位的指导和服务。

其次，建设公共服务型政府是解决经济社会深层次矛盾的迫切要求。

政府长期主导资源配置，在实现GDP快速增长的同时，经济发展中的社会问题也日益凸显出来。如失业、社会保障、国民教育、公共卫生以及社会分配方面等问题。一方面，我们要充分发挥市场竞争机制的调节作用，运用经济和法律手段引导当地经济发展；另一方面，我们更应看到市场机制失灵所带来的负面影响，近切需要通过基层政府充分发挥公共服务职能作用，如发展文化教育卫生事业、扶贫济困、改善基础设施，以不断解决社会失衡问题，逐渐消除贫困。

第三，建设公共服务型政府是新阶段政府职能转变的基本目标。

温家宝总理曾在政府工作报告中明确提出“建设服务型政府”的要求，这充分说明了党和国家已经把创建服务型政府作为自己的主导理念和总体目标。要求基层政府通过服务达到管理，把管理融于服务之中，由过去的“管、收、批”向“扶、帮、助” 转变。把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来，以实实在在的服务，推进农村经济发展。突出政府的“经济调节、市场监督、社会管理、公共服务”职能，当好市场经济条件下有效制度的制定者、经济发展的调节者、市场秩序的监管者、公共产品的提供者、和谐社会的保障者。

总之，笔者认为，为适应新形势发展的要求，乡镇政府职能的基本定位是：

执行政策、创造环境、引导发展、促进和谐。“执政政策”要求乡镇政府按照党的现行路线方针政策和法律法规，遵循科学执政、民主执政、依法行政的要求，当好公仆，真诚服务，执政为民。“创造环境”要求乡镇政府充分利用所掌握的各种资源，努力营造一种有利于群众创业的硬环境和软环境，让人民群众的创业激情和潜力得到最大限度的释放。“引导发展”要求乡镇政府根据市场经济的要求，为推动产业化发展出点子、想办法、送信息，提供产前、产中、产后服务。“促进和谐”要求乡镇政府按照科学发展观的要求，有效地解决经济社会发展进程中凸显出来的各种矛盾和问题。

4 政府职能转变的对策与建议

（一）正确处理政府与市场的关系，坚持以科学发展为主题、以转变经济发展方式为主线，准确定位乡镇政府职能。

按照完善社会主义市场经济体制，落实科学发展观的要求，乡镇政府职能从行政到服务，着力加强整体规划，政策引导，提供服务和监督检查职能，减少直接管理和行政直接干预社会和经济事务，基层政权逐渐转移到办公室的管理和公益事业的发展，加强农业，农村和农民服务的功能，注重发挥村民委员会作为基层群众性自治组织的作用。现代市场经济由市场配置资源的要求，因此，必须依靠市场力量发展经济，提高市场开放，也对市场上的。市场经济，必须确保人民群众的创业精神，自由选择和独立的决定。在功能定位上，今后的工作应集中在以下五个方面：一是法律政策，推进村民自治。开展的法律和法规，贯彻执行党和国家方针和政策，坚持依法行政，促进乡镇和村级民主的发展。要加强党的基层组织建设。二是发展农村经济，增加农民收入。要组织和引导农业和农村经济结构调整，加强农业综合生产能力建设，农业社会化服务体系，完善农业支持保护体系，推进农业现代化，支持保护农民兴办各类经济组织，组织引导农村富余劳动力转移到非农产业和城镇，增加农民收入，改善人民的生活水平。三是加强社会管理，创造了良好的环境。规范农村集体经济管理，加大政务公开，村人口和计划生育工作要特别注意，保护妇女和儿童的合法权利和利益，加强安全生产和公安机关和救灾物资，及时报告和处置重大的社会状况，疾病，危险，保护人民生命和财产的安全。四是发展公益事业，提供公共服务。建设农村公共基础设施建设和小城镇建设，开展社会保障服务，科学教育文化卫生事业发展，为经济发展和社会进步，提供信息服务，促进精神文明建设。五是加强综合治理，维护社会稳定。调解民间纠纷，化解社会矛盾，上访，以应对紧急情况，确保社会公正，维护社会秩序和社会稳定。

（二）以改善民生为出发点和落脚点，进一步强化政府公共服务职能，改革现行体制，创新乡镇工作机制。

将具有独立的工作职能的直辖部门实行专业化管理，并逐步使程序和标准将与当地机构的综合功能相符，这直接关系到公众利益和在该地区的业务，以乡镇政府管理工作，加强对乡镇政府职能，综合协调和宏观指导。具体来说，它是

关系到农业生产，经济发展，文化，教育，计划生育，公共事务管理，等功能都下降到乡政府，有关组织和人员全部并入乡镇，村和乡镇政府有完整的人事管理；有关城市建设，环保，文化，水利，和其他行政执法管理职能的乡镇政府的授权，确保工作质量和效率；对于一些必须继续管理的小区，派出所，法院，税务，工业，土地和资源等主管部门继续实行垂直管理，等等。同时，进一步完善相关制度，乡镇职能的操作，以确保乡镇政府和直辖部门之间的密切合作。

（三）强化政府社会管理职能，加强和创新社会管理，适应当地经发展需要，调整乡镇政府机构设置和人员编制。

以利于统一领导和管理和发挥乡镇组织的整体效益为出发点，对城镇现有机构进行重组和罢免。一是乡镇党委和政府机构的编制。为了简化内部机构，一些分工过细，具有相似职能，交叉建立机构的要对其进行裁并，加强他们的综合管理能力。可根据各乡镇政府工作实际，将乡镇所有内设机构合并为“三大办”：党政综合办公室，经济发展办公室，社会事务办公室。二是整合和乡镇农业技术服务机构。基于制度改革的公益性功能是分开的业务功能，保证公益性，放开经营原则，调整和县级农业机构的重组，形成县农业技术推广中心和监控动物防疫，公共重点推广和示范工作。三是逐步分离。农业技术服务，计划生育服务站，畜牧站有独立的法人资格，独立核算的经济实体，或组合成一个全面的“服务中心”，运行本身，其行政职能，统一由政府机构等。同时，根据人口，面积，尤其是金融供给能力，控制规模的乡镇政府，应做好准备，并编制实名制管理。我们需要使用的同时，政府通过乡镇行政，经济，法律机构，配送，人员管理，总量控制在一个较高的水平。我们将严格按照省上的有关规定，未来五年，乡镇机构编制，不得提高。各类行政事业单位应当执“凡编必考”，以避免执行编制规则的随意性，防止乡镇政府机构再次超编。

（四）加强乡镇干部队伍建设，优化人员结构，科学考评乡镇领导干部政绩。

要加强乡镇干部的建设，提高乡镇干部的素质，转变乡镇政府职能的前提和基础。通过多渠道，更专注于学习，知识，服务为本，创新型乡镇镇干部的方式。首先要建立和完善制度，乡镇干部的培训和系统。紧紧围绕乡镇干部的实际需要，与技能培训为重点，开展多层次，分类在干部培训，提高乡镇干部的政治理论，市场经济知识水平和管理能力。第二，要坚持正确的方向选择用人。设立