基层公务员能力建设的调查与思考

基层公务员能力建设的调查与思考

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□赵永杰　孔祥国

摘　要:

从分析基层公务员能力建设的重要性入手,在广泛调研和抽样调查的基础上对湖南省基层公务员的现状进行了实证分析,同时提出了拓宽基层公务员来源渠道、加强基层公务员分级分类培训,改革基层公务员管理体制、强化人事部门责任等加强基层公务员能力建设的若干对策建议。关键词:基层公务员　能力建设　发展对策

中图分类号:D63　文献标识码:A 文章编号:1009-5675(2008)05-077-04

基层公务员是党和政府密切联系群众的桥梁与纽带,是

从群众中来、到群众中去、依靠群众、服务群众的一线工作者,也是基层政权建设的骨干力量。为贯彻落实《公务员法》,及时掌握我省基层公务员能力建设的情况,进一步加强基层公务员队伍建设,我们从2007年8月起,历时3个多月,深入邵阳、湘西、张家界、怀化等市州的乡镇、街道和有关部门座谈走访,一共走访10个县(市、区)、9个市(州)直单位、18个乡镇街道,行程达3000多公里,召开座谈会22次、计430余人参加了座谈。同时,采取随机抽样的方式,对全省14个市州、18个省直单位和16个县区开展数据统计与问卷调查,数据统计涉及的基层公务员24539人,回收问卷调查2500余份。现将有关调查思考的情况汇集报告如下,供领导和有关部门决策时参考。

一、湖南省基层公务员现状的抽样分析

基层公务员是人才和公务员中的一部分,他们分布在全省各级各类机关(主要是7类)、直属单位、基层单位和部分事业单位中。客观地说,湖南基层公务员的能力素质绝大多数是好的和比较好的,基本上满足了全省经济、社会发展对公共行政管理的需要。但是,离贯彻落实科学发展观和构建和谐社会对基层全面建设的要求还有一定差距。

关于基层公务员学历,在抽样调查的18个省直单位、16个县区单位(简称抽样调查,下同)的24539名基层公务员

中,研究生以上学历的仅占1116%,大学本科的占27116%,大专的占4615%,中专及其以下的占2512%。其中,在乡镇街道等一线基层单位的人员中,乡镇公务员中专及其以下学历的占28137%,而街道公务员中专及其以下学历的更是占到了30141%,执法单位公务员中专及其以下学历的占27182%,参照单位公务员中专及其以下学历的占35149%,其他(即指履行政府职能但暂未确定登记或参照的政府机关基层工作人员,下同)公务员中专及其以下学历的占26185%;在省市县机关一线工作岗位的人员中,省直机关公

务员中专及其以下学历的占413%,县直机关中专及其以下学历的占23172%,参照单位中专及其以下学历的占27181%,其他公务员中专及其以下学历的占31196%。这组数据说明,基层公务员学历偏低问题制约了基层公务员整体素质能力的提高。

关于基层公务员年龄,在抽样调查的基层公务员中,35岁以下的公务员占30108%,36岁至45岁的公务员占36104%,46岁以上的公务员达33187%。其中,在乡镇街道等一线基层单位的人员中,乡镇公务员35岁以下的占41118%,36岁至45岁的公务员占34162%,46岁以上的公务员

达24119%,街道公务员46岁以上的达37116%,执法单位公务员46岁以上的达22106%,参照单位公务员46岁以上的达26127%,其他公务员46岁以上的达9137%;在省市县机关一线工作岗位的人员中,省直机关公务员46岁以上

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作者简介:赵永杰,中国人才研究会常务理事、湖南省人事厅副厅长,湖南长沙,410011;

孔祥国,中国企业联合会、中国企业家协会雇主工作委员会委员,现兼任国际(内)多家知名管理咨询公司高级顾问、高级培训师、国内多所大学客座教授,湖南省人事编制信息中心副主任,湖南长沙,410011。

的达35149%,县直机关公务员46岁以上的达38187%,参照单位公务员46岁以上的达39195%,其他公务员46岁以上的达32179%。这组数据说明,基层公务员年龄老化问题需要认真研究解决。

除了学历、年龄结构之外,基层公务员的性别、职务结构,及其空间分布等因素,也是值得关注的。

关于性别结构,在抽样调查的基层公务员中,女性占22105%。其中,在乡镇街道等一线基层单位的人员中,乡镇公务员女性占17185%,街道公务员女性占31176%,执法单位公务员女性占10155%,参照单位公务员女性占23155%,其他公务员女性占55137%。在省市县机关一线工作岗位的人员中,省直机关公务员女性占26146%,县直机关公务员女性占22166%,参照单位公务员女性占21142%,其他公务员女性占25156%。这组数据说明,基层公务员中的女性公务员已经成为基层工作的一支重要力量,需要高度重视女性公务员能力的培养提高。

关于职务结构,在抽样调查的基层公务员中,县处级职务的占5173%,乡科级职务的占53138%,科员级职务的占32125%,办事员级职务的占8165%。其中,在乡镇街道等一线基层单位的人员中,乡镇公务员科级职务以上的占65107,街道公务员科级职务的占71162%,执法单位公务员科级职务的占25142%,参照单位公务员科级职务的占11194%,其他公务员科级职务的占11141%。在省市县机关一线工作岗位的人员中,省直机关公务员处级职务的占6110%,县直机关公务员科级以上职务的占66153%,参照单位公务员科级以上职务的占51183%,其他公务员科级以上职务的占21126%。这组数据说明,“一线基层单位”的乡镇街道和“一线工作岗位”的部分机关人员存在着职务偏高、结构不合理的问题,必须加大优化力度,才有利于基层工作展开和效率提高。

关于空间分布,在抽样调查的基层公务员中,乡镇街道等一线基层公务员占29125%,省市县机关一线工作岗位的公务员占70175%。其中,在乡镇街道等一线基层单位的人员中,乡镇公务员占22123%,街道公务员占1121%,执法单位公务员占3140%,其他公务员占1121%;在省市县机关一线工作岗位的人员中,省直机关公务员占6154%,县直机关公务员占41112%,参照单位公务员占13179%,其他公务员占9130%。这组数据说明,基层公务员分布上存在着机关多、基层少,乡镇多、街道和执法类少的不合理现象,应该尽快加以改变,以适应区域经济社会又好又快全面发展的需要。

综上所述,总量不够、素质不高、能力不强、结构失衡、分布欠优、作用难以发挥等问题,是困扰我省基层公务员能力建设的几大障碍,同时,这些障碍背后还有更深层次的矛盾

与原因。当前,这些矛盾和原因紧紧地纠合在一起,突出表现在以下5个方面:

(1)重视不够。一些部门单位虽然都明白“基础不牢,地动山摇“的道理,但从上到下往往都是跟着喊口号。对于基层公务员能力建设工作,依然停留在“口头上重要,行动上次要,效果上不要”,或者“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的状态。

(2)界定不清、范围不明。对于什么是基层公务员,怎样划分基层公务员问题缺乏认真地分析研究,以至于抓公务员队伍建设存在着盲目性、简单化和一刀切、一锅煮现象,缺乏应有的针对性和有效性。

(3)不注重对基层公务员的总量、类别、结构、分布、作用与工作、生活状况等情况的定性把握和定量分析,直接影响了各级抓基层公务员能力建设的质量和效果。

(4)对于基层公务员的管理,在理论、原则、方法、体制、机制、制度、政策、保障措施等方面,一些地方思想观念保守陈旧,工作方法片面滞后,缺乏系统的、与时代要求相适应的大胆改革创新。

(5)投入不够。在一些地方,对于基层公务员建设,目前依然处于无领导重视、无规划思路、无调查研究、无工作重点、无预算保障、无规章制度和心中无数等“七无”状态。59152%、56148%、55188%的被调查者认为,福利待遇、工作责任、教育培训是当前基层公务员能力建设最需要解决的突出问题,排前三位。

二、加强基层公务员能力建设的几点思考

11拓宽基层公务员的来源渠道,这是基层公务员能力建设的前提条件

作为政权建设的基石,乡镇街道等一线基层单位的公务员和省市县机关一线工作岗位的公务员非常需要我们关注。基层公务员能力建设,要从多方面着手,拓宽来源渠道,要从数量上尤其是质量上保证基层公务员队伍的稳定发展。近来来,各级组织、人事部门在基层公务员来源渠道上进行了大胆的探索试点和改革创新,取得了令人瞩目的成效。85136%的被调查者认为,面向全社会公开招考基层公务员,是最好的途径。在调查研究中,我们感到基层公务员的来源渠道可以从以下几个方面作进一步研究探索:

①选拔优秀年轻的大学毕业生到村、社区工作2年以上,面向他们进行考试考察,择优录用充实到乡镇、街道公务员队伍。51104%的被调查者认为,这种方法是最好的,排第一位。

②从优秀村、社区干部中选拔。通过推荐、考试、考察等程序,选拔那些年龄在35岁以下、高中(中专)以上文化程度的村、社区干部,送到大专院校、省级党校、行政学院学习培87

湖南社会科学　2008年第5期

训1年以上,经过考试考察毕业后,直接录用分配到乡镇、街道工作。

③选调市、县机关中缺乏基层实践锻炼的年轻公务员,经过短期定向培训后,到村、社区工作2年以上,经考核称职优秀的,再选拔到乡镇、街道担任领导职务或重新调入机关工作。在这个方面,怀化市鹤城区提供了很好的经验。他们针对区机关机构臃肿、人浮于事而基层工作任务重、干部严重缺乏的实际,在“不突破编制总额、不改变干部性质”的前提下,调整选配了一批优秀年轻干部到基层村、社区工作,走出了一条很好的基层公务员队伍建设途径,既整合了干部资源、调动了积极性,又有利于年轻公务员的成长。

④乡镇、街道的“七站八所”中部分有培养前途的优秀人员,他们自愿往公务员方向发展,对于这类人员,可以采取乡镇、街道与县区部门条块结合、共同推荐、统一考试的方法,选拔优秀的到大专院校、省以上党校、行政学院学习培训1年以上,经过考试考察合格后,录用分配到乡镇、街道工作。

⑤对于那些优秀的、拔尖的、有较高学历或有较强行政管理能力的、在实践中做出较大成绩的各类人才,本人申请、经过各级各相关部门推荐,市州人事部门审核,报省人事厅审批,经短期培训后,可以直接录用为公务员到乡镇、街道工作或担任相应的基层领导职务。

此外,还应加大从乡镇、街道等基层单位优秀公务员中选拔担任县以上机关部门领导职务和采取各种办法措施解决基层公务员的政治地位、工作环境、生活福利等待遇问题的力度,以增强基层的吸引力,促进基层公务员队伍的稳定,推动基层公务员能力建设和基层建设全面发展。

21优化基层公务员分级分类培训机制,这是基层公务员能力建设的关键环节

基层公务员能力建设问题的关键,在于基层公务员严重缺乏系统的、长期的、专业化的政治理论与业务技能培训。按照有关规定,所有公务员5年内必须接受累计不少于60天以上的脱产培训、职务变动的公务员必须接受相应的任职脱产培训,可是,在抽样调查单位中,有84187%的公务员近3年内接受脱产培训的时间没有超过1个月。其中59138%的基层公务员只参加了不到一周的培训,只有22112%的基层公务员接受了3个月以上的脱产培训,而3年中有将近80%的人职务发生了变动,其中绝大多数没有参加相应的任职培训。

调查表明,越是机关的人员越有学习培训考察的机会,越是职务高的人员越有学习培训考察的机会。相对而言,乡镇、街道等基层单位以及各级机关中的基层公务员,接受培训学习考察的机会最少。近3年,有41116%的乡镇公务员、27103%的街道公务员接受脱产培训的时间没有超过1个月,只有29153%的乡镇公务员和12184%的街道公务员接

受了3个月以上的脱产培训。

另一个值得注意的现象,就是“参照管理单位”的人员、各个层次的“其他”人员,是接受教育培训最少的群体,而他们联系服务群众较之别的公务员,则更直接、更密切、更频繁且更能够引起群众的关注并代表党和政府的形象。据抽样调查统计,在乡镇街道等一线基层单位的人员中,近3年来,只有11195%的参照管理人员接受3个月以上的培训,有1811%的人员没有接受任何脱产培训;“其他”人员近3年来,只有0134%的人员接受3个月以上的培训,有33189%的人员没有接受任何脱产培训。在省市县机关一线工作岗位的人员中,近3年来,只有8166%的参照管理人员接受3个月以上的培训,有19115%的人员没有接受任何脱产培训;“其他”人员近3年来,只有12141%的人员接受3个月以上的培训,有35147%的人员接受了1个月以上的脱产培训。

被调查者普遍反映,受训量少、受训面窄、受训时间短等问题,只是问题的一个方面;更为严重的问题是,培训内容、培训方式、培训师资、培训效果根本不能满足基层建设快速发展以及基层公务员成长的需要。66%的被调查者认为:“善于学习、调查研究、自主创新的本领”,69104%的被调查者认为:“依法行政能力”等技能,不能从当前的公务员教育培训活动中得到提升。

由此可见,加强和改进基层公务员教育培训已成为当务之急。

①要高度重视基层公务员教育培训工作,把它纳入基层公务员能力建设的重要内容,纳入各级党委政府的议事日程,常抓不懈。

②公务员接受教育培训既是公务员的权利也是公务员的义务,要把依法培训、培训成绩或效果纳入公务员成长进步、绩效考核体系,狠抓落实。

③要确立公务员教育培训管理机制和保障机制。落实公务员教育培训计划,是各级党委政府的基本责任。各级组织、人事部门要充分发挥职能作用,加强对公务员特别是基层公务员教育培训工作的指导、协调、服务、监管;要加强公务员教育培训制度建设、基地建设、师资队伍建设、教材建设与组织力量建设;要在现有公务员教育培训经费预算分配制度的基础上,加大公务员教育培训主管部门专项经费预算投入的力度,确保公务员教育培训工作形成整体合力,提高质量效果。

④要明确公务员教育培训的基本原则。各级公务员教育培训的主管部门,应遵循“围绕中心、服务全局,突出能力、提高素质,需求牵引、学以致用,依法治训、规范管理,不搞盈利、财政保障,控制成本、整合资源,遵纪守法、严格监督,把握规律、改革创新”的原则,切实履行好职责;各培训施教机构应在坚持公务员教育培训基本原则、基本目标、基本任务、97

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基本要求的前提下,充分发挥自身优势,大胆改革、勇于创新,注重质量、讲求效益,遵纪守法、严格自律,优质服务、创出品牌,确保各级教育培训任务的圆满完成。

⑤初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训都是公务员教育培训的法定形式,各级各部门要在公务员教育培训规划指导下,按照各自的职责,认真组织实施。属《公务员法》规定的培训任务,都必须由政府财政解决经费,而不应向接受培训的公务员及其单位收取任何费用。个人学历提升的经费问题按有关规定办理。

⑥基层公务员教育培训活动,应坚持有计划、有部署、有重点,每年突出一个主题,精心策划、认真组织、狠抓落实。着力提升基层公务员“五大本领”,即推动改革、促进发展、维护稳定的本领;公共行政、公共管理、公共服务的本领;组织群众、宣传群众、服务群众的本领;依法执政、依法行政、依法办事的本领;善于学习、调查研究、自主创新的本领。切实增强基层公务员“九大能力”,即政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件的能力、心理调适能力。

⑦基层公务员教育培训要认真贯彻以人为本原则针对基层公务员职责岗位多种、能力需求多样、素质结构多元、培训渠道多重,以及当前培训内容单调趋同、培训覆盖面不全、培训方式陈旧、培训师资薄弱、培训经费不到位,还有部分单位在培训指导上存在的重领导干部轻一般干部、重机关干部轻基层干部、重初任培训轻继续教育、重综合理论培训轻技能培训等突出问题,认真探索市县两级加大基层公务员教育培训工作力度的对策。思想要解放、视野要开阔、空间要拓展、力度要增大、资源要整合、方法要改进、经费要落实,确保基层公务员教育培训的针对性、协调性与有效性。

31强化基层公务员管理体制创新与人事部门肩负的责任,这是基层公务员能力建设的根本保证

基层公务员能力建设是一项系统工程,进一步建立健全基层公务员的管理体制、运行机制,以及选拔任用、编制管理、绩效管理、奖励惩戒等制度建设,是更为重要和根本的。政府人事部门是基层公务员管理的重要机构,理应在新时期肩负起自己应有的责任。

①加强管理制度创新。针对一些地方基层公务员工作岗位在一线、工作对象直接、工作任务具体、工作矛盾突出、工作责任重大、工作自主权小、工作力量弱、工作能力不适应、工作环境与待遇条件差以及群众琐事多、上面婆婆多、身心压力大等问题,认真研究基层行政职能及基层公务员职责划分、岗位设置、能力评价、招考录用、配置流动、教育培训、绩效管理、奖励惩戒等管理制度和运行机制创新,尽快出台与《公务员法》配套的、适合我省基层公务员发展需要的法

规、政策。

②优化结构,向素质与管理要行政效率和效益。针对一些地方基层公务员年龄老化、能力弱化、责任心退化、行政效率低下等问题,加强思想教育、制度建设,优化基层公务员队伍结构。要打破公务员尤其是基层公务员在部门之间、上下之间难于流动的僵局,增强基层公务员队伍活力。

③推进乡镇、街道行政体制改革。在上级有关部门指导下,怀化市麻阳县正在进行乡镇、街道行政体制改革试点工作。作为一种探索,他们采取变当前的“以钱养人”的行政管理模式,为“以钱养事———以事招人———以人办事———以事生钱”的模式,让农民等行政工作服务对象给基层公务员打分考核,按照农民的满意率决定拨款数额;他们计划打破现行的乡镇、街道行政机构设置,在乡镇、街道只设立“三办一所”,即党政办、经济办、社会事务办和为农(民)服务所,大力精简机构和人员;他们在行政工作职能上,着力打造“五个平台”,即农技服务平台、农资供应平台、信息服务平台、教育培训平台和投融资服务平台。基层行政体制改革值得探索实践,与之相适应的基层公务员能力建设问题更加值得研究思考。

④推行以县域为单位的统一的、切实可行的乡镇、街道基层公务员管理制度。包括工作责任制、考核评估制、教育培训制、轮岗交流制、奖惩激励制、福利待遇制等管理制度和运行机制。以强化基层公务员责任,提高基层公务员能力,稳定基层公务员队伍,调动基层公务员积极性,使基层公务员有干头、有盼头、知温暖、肯奉献。

⑤协同相关部门,确保基层单位各项工作经费、基层公务员的工资与津补贴待遇以及各相关经费的到位。以县为单位,统一标准、足额即时发放;各级财政应加大基层建设特别是欠发达地区基层建设的经费投入和政策倾斜的力度,不断改善基层公务员的学习、工作、生活环境条件;各基层单位不得违规自筹经费,这既可以从源头上杜绝基层单位的违法违纪问题,又能从根本上促进基层公务员能力建设和整个队伍的全面建设。

⑥随着人事制度改革的不断深入,各级人事部门应针对改革中面临的各种遗留问题和改革制度出台后出现的新情况,进一步研究探索解决问题、化解矛盾的办法和配套措施。应该明确,严格执行上级的政策规定,并不妨碍实事求是地研究探讨和提出对策建议:一方面可以为上级的配套决策提供第一手资料;另一方面也为下一步的深入改革提供科学合理的舆论支持。事实上,机械地、被动地执行或将矛盾上交、等待观望,并不是上级决策部门所期待的,也不利于基层公务员队伍建设。

责任编辑:刘峰08

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