试析地方政府融资问题研究与对策

试析地方政府融资问题研究与对策

【论文摘要】金融危机爆发以后，政府融资在经济中的作用越来越重要，承担着防止经济衰退和保持地方经济平衡发展的作用。各地政府都结合自身社会特点和经济结构，为研究适合本地经济发展的融资模式和方式，进行了努力探索。本文结合青岛市在政府融资中的经验和做法，借此探索地方政府融资现状和问题，以供理论研究和政策制定借鉴。

【论文关键词】政府融资；现状；建议

我国正处于“十二五”城市发展关键时期，对城市建设资金的需求将更加强劲，城市建设融资面临着转型升级、创新开拓的迫切要求。因此，拓宽融资渠道，创新融资方式，掌握适用型融资渠道、融资方式与融资策略，已成为地方政府推进城市建设事业的迫切需求。我们结合青岛市政府在融资模式与渠道方面的具体情况，对政府融资的现状进行分析，为未来发展提出建议。

一、地方政府融资理论分析

（一）地方政府融资含义

地方政府融资，即以地方政府为主体，以地方政府融资机构为载体，为实现地方经济增长而进行资金融通的经济活动。地方政府融资具有三方面的基本特征。首先具有政策性，

通过资金信贷活动体现政府的政策和目标；第二具有双重性，即无偿拨付和有偿借贷。无偿拨付体现在政府对贷款的无息或低息的补贴以及担保，有偿借贷体现在到期偿付本金；第三具有灵活性和多样性，即政府融资模式和渠道的多样化。

（二）地方政府融资作用

地方政府融资的发展，使纯粹依赖政府财政收入的现象，发展为可以以适度融资负债的方式来加大资金投入，有助于加快经济发展。同时将市场化的方式引入到政府建设领域，不仅提高了资金使用效率，而且形成了“政府+市场+企业+金融”的新格局，一定程度上促进了政府工作重心和职能的转变，有利于提高整体经济效率和宏观经济效益，是融资体制的创新。

二、我国地方政府融资现状

现在，我国地方政府逐渐形成了依靠地方财政、商业银行和政策性贷款三大融资渠道的融资模式。这一模式在推动地方经济发展中发挥了重要作用，但由于我国地方政府融资起步较晚，缺乏经验，存在很多问题。主要有以下几个方面：（一）地方融资渠道单一，发展不平衡

地方政府融资的三大渠道中，以商业银行贷款为重。据统计，地方政府融资的80%来自商业银行。具体途径就是承担政府建设的公司向银行贷款，政府为其提供担保甚至贴

息。这种方式程序简单、易于取得。但是一旦还款出现问题，还贷压力就会归于政府。

（二）政府融资平台急剧增加

政府信贷规模迅速扩大，使政府融资平台也应运而生。据统计，我国政府融资平台超过4000家，融资规模超过8万亿，而在2008年，负债规模才1万亿元。政府融资平台的增加，带来两方面问题：一方面以政府为主导的信贷增加，政府偿债压力增大；另一方面，银行不良贷款压力增加。

（三）土地财政风险增大，急需监管

土地财政是指地方政府通过拍卖、招标等转让经营性土地使用权的方式获取收入，维持政府预算支出。属于预算外收入，又叫第二财政。在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示：在一些地方，土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。土地财政发展具有不可持续性，不利于经济结构的调整，而且会滋生腐败，甚至会带来房产泡沫、资源浪费等问题。

三、青岛市地方政府融资发展

（一）青岛市经济发展情况

青岛市是我国东部沿海重要的经济中心城市，其经济发展的一个重要力量就是中小企业。2008年，青岛市中小企业实现增加值2 300亿元，同比增长15%。占青岛市生产总值的51.9%。目前青岛市正处于经济加速、城市化提升的关键

时期，推动政府融资各方面改革，特别是对中小企业的融资支持，显得尤为重要。

（二）青岛市政府融资发展

青岛市近几年来针对自身经济特点，不断创新，摸索出一套适合青岛市经济社会发展特点的融资理论和模式。

1.融资平台为主要载体

青岛市融资平台承担了过半数的市级重点建设项目，政府公益性项目是其主要投资方向，充分发挥了为地方经济和社会发展筹集资金的功能。

2009年青岛市确定了“三个平台”、“六条路径”的融资“组合拳”。三个平台分别为统借统还平台、融资对接平台、信用信息平台，其中最直接为中小企业融资提供便捷的就是统借统还平台，即组团担保集合贷款。该平台是针对信贷条件不足、贷款额度在200万元以下的中小企业，以政府出资增信、组团担保、统一借款、统一还款为手段。1-10月份，“3+6”融资措施直接为中小企业解决融资170多亿元，其中产业链融资130亿元、担保融资25亿元、解决过桥资金12亿元。

2.完善政策措施，为融资提供政策支持

早在2007年青岛市政府就出台了《青岛市实施<中华人民共和国中小企业促进法>办法》。该《办法》在财政、金

融、担保资等方面规定了中小企业发展的具体设施，并要求各区市也要在本级财政预算中设置中小企业专项资金科目。

2008年10月底，下发《关于进一步改善中小企业发展环境的若干意见》，提出改善中小企业发展的政务环境、市场环境、融资环境、创业环境和政策环境，重点解决“创业难、融资难、治费难、政务环境差”的“三难一差”等问题。

3.加强与金融机构合作，探索成立小额贷款公司

政府引导金融机构服务小微企业，对向小企业发放500万元以内的信用贷款和质押贷款新增余额，按2%的比例承诺风险补偿。同时积极支持小额贷款公司、融资性担保公司等新型金融机构。截至9月末，青岛市已设立15家小额贷款公司，贷款余额达16亿元，其中小企业、三农贷款占比达到83%。

此外，青岛市还通过拓宽直接融资渠道等方式为小微企业腾让信贷规模。通过举办银行间债券市场融资促进会、与中债总公司签署合作协议，促进企业在银行间市场融资，去年前三季度我市企业通过债券融资解决资金需求20.5亿元。此外今年以来我市有5家企业在中小板和创业板上市，募集资金达到48.6亿元。

四、规范政府融资的思考与建议

（一）完善融资平台建设

目前我国地方政府融资平台的运作模式主要有以下三类：商业银行贷款、国内银团贷款和BOT项目融资。这些模式普遍存在项目资本金不足或来源不规范、融资渠道集中于银行和平台债务风险无法和政府及银行有效隔离等问题。因此，应该创新地方政府融资平台运作模式；引进民间资本及国外投资，实现投资主体的多元化，筹资方式的多样化；规范对地方政府融资平台贷款的审查和监督。

（二）创新融资模式

政府应该尝试积极开展与私募股权基金的合作，引导辖区企业与私募股权基金的合作，扩展企业融资渠道。

1.积极发展各种产业投资基金，基金可由政府作为发起人或出资人，吸引商业银行、国内外投资机构、大型企业共同出资，完全采取商业化模式运作。

2.设立城市发展基金，由地方融资平台和政策性银行共同出资，以市场化运作为导向，聘请专业基金管理团队主持日常投资管理，在控制投资风险和兼顾社会效益的同时，追求基金投资者的投资回报最大化。

（三）加快金融体系建设

1.积极开展信托投资业务，推动信托公司与银行等金融机构的业务合作；

2.积极开展金融租赁业务，金融租赁业务可有效减少固定资产投资的资金需求，将项目建设需要的大额初始投资转

变为长时间内分期的小额支出，缓解项目投资的资金压力，以融物实现融资；3.健全担保机制，构建商业担保、互助担保及混合担保有机组合的多层次信用担保体系，增加担保机构的数量，扩大担保规模，最大化分散风险；4.加快资本市场发展，积极挖掘内部资源。扶持具有较强竞争优势的高新技术企业和民营企业通过创业板等股权市场实现融资上市。