国外官员财产申报制度的实施状况及启示
领导科学
2010·7月中
官员财产申报制度诞生于西方国家，被视为政治文明程度发达的重要标志，有“终端反腐”之称。建立官员财产申报制度，对反腐败有着积极的意义和重要的作用。我国要建立健全惩治和预防腐败体系，加强反腐倡廉建设，开展反腐败斗争，必须借鉴国外的经验和做法，重视对官员财产申报制度的研究和探索，在全国抓紧建立并推行官员财产申报制度，让官员财产申报制度成为推进制度反腐的突破口。
一、国外实施官员财产申报制度的状况
国外官员财产申报制度可以追溯到18世纪的瑞典。在最近的100多年里，国外官员财产申报制度得到了广泛的实践。据有关资料介绍，到目前为止，已有英国、美国、法国、德国、意大利、俄罗斯、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、泰国、日本、韩国、印度以及中国的台湾和香港等90多个国家和地区确立了此项制度。从已经推行这项制度的国家和地区的实践来看，实行官员财产申报制度对反腐败有着积极的意义和重要的作用。各国的官员财产申报制度不尽相同，本文仅以美国、俄罗斯、韩国3个国家的官员财产申报制度为例，从申报主体、申报内容、申报内容的核实和公开、责任追究等4个方面，对国外官员财产申报制度作一个概括。
1.申报主体美国：美国于1978年开始实行官员财产申报制度。当年，美国国会通过了《政府伦理法案》，规定立法、司法、行政三种政府机构的所有官员，必须分别在本系统内申报其本人、配偶及子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。
美国负有财产申报义务的公务员范围是十分宽泛的。从美国《政府伦理法案》中涉及的申报人员范围来看，包括3大类：一是包括白宫官员在内的所有政府官员；二是参议院和众议院的议员及其雇员；三是法官和司法雇员。但是，考虑到公务员人数众多，因其岗位不同而产生的贪污腐败的系数大小有别，以及寻求公务员的隐私权与财产申报的平衡等诸多因素，美国最终采取了公开申报与秘密申报两种类型。具体来说，依据《政府伦理法案》的规定，凡担负重要决策权和指挥权的官员、高级科技人员、咨询顾问人员等，必须公开申报本人及其配偶和抚养子女的财产状况。秘密申报的人员，一
般由各单位自行确定，适用于中、下级官员和雇员。秘
密申报人员一般包括：文职GS-15级、军人0-6级及其以下的官员或雇员，主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。
俄罗斯：早在1997年生效的《俄罗斯联邦政府法》就规定了政府总理、副总理和各联邦部长每年要向俄税务机关申报个人财产。时任俄罗斯总统的叶利钦专门发布了一项总统令，要求官员申报财产。但是，这些规定因缺少具体内容，在执行过程中基本走了过场。2008年12月，俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了《俄罗斯联邦反腐败法》（简称《反腐败法》）。《反腐败法》规定，国家公职人员应当申报自己、配偶以及未成年子女的财产和收入情况，而俄罗斯政府总理、副总理以及政府部长，有义务向联邦税务机关提供自身和配偶以及未成年子女名下的财产及收入信息，其中包括各自收入、财产和财产性债权债务。2009年4月1日，俄罗斯总统梅德韦杰夫和总理普京分别公开了自己的家庭收入。随后，俄罗斯副总理和11位部长也纷纷公开了自己的家庭收入，从而正式施行了俄罗斯官员财产申报制度。2009年5月18日，俄罗斯总统梅德韦杰夫签署5项总统令，对俄罗斯官员财产申报问题作了详尽规定。这些总统令连同2009年初生效的《反腐败法》，构筑了俄罗斯官员财产申报和公开制度。
根据俄罗斯相关法律规定，目前的申报主体大致可分为以下3个部分：一是充任联邦国家职位的人员及其配偶和未成年子女。这些职位由俄罗斯联邦宪法、宪法性法律及联邦法律作出规定，包括总统、政府总理和副总理、总统办公厅主任、政府办公厅主任、列入政府成员的联邦部长、各联邦主体领导人、联邦委员会会议成员、国家杜马会议成员、联邦审计院正副院长及审计员、中央选举委员会主席，以及宪法法院、最高法院和最高仲裁法院正副院长与法官等。这些人员要在每年4月1日前按规定提交上一年度所需申报的信息。二是充任联邦国家公务职位的人员（联邦国家公务员）及其配偶和未成年子女。三是属于非营利组织性质的国有公司负责人及其配偶和未成年子女。后两类人员要在每年4月30日前按规定提交上一年度所需申报的信息。
国外官员财产申报制度的
实施状况及启示
●邰祖岩
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韩国：在亚洲国家，韩国的财产申报制度最为典型。韩国的财产申报制度是1981年出台的，名为《公职人员伦理法》，并于1983年1月1日正式生效。
韩国《公职人员伦理法》将财产申报主体称为“申报义务者”，表明该法列举的11个方面的国家公职人员向有关部门进行财产申报是应履行的义务，带有严格的法律强制性。这些公职人员主要包括：总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务公职人员，地方各级政府首长和议员，4级以上国家和地方公务员，4级以上外交和国家安全企划部公务员，法官和检事，上校以上军官及与此相当的军务员，大专以上大学正副校长、院长，总警以上警察公务员等，政府提供经费的机构正副首长等，有关机关、团体中的高级职员以及根据国会规则、大法院规则、总统令所指定的特定部门的公务员和公职有关团体的职员等。
2.申报内容美国：在实际操作中，美国的廉政署制定了统一的申报书，把要求申报的财产事项分类列在申报书的表格中。美国公务员申报财产的范围十分广泛，凡宪法容许的和国会明确规定的事项都要申报。具体包括：财产及其收入，买卖交易，馈赠、补偿、旅行，债务，政府工作之外的兼职收入，5000美元以上的收入来源。
俄罗斯：各类申报主体申报的信息是一致的，即关于收入、财产和财产性债权债务的信息。具体包括：收入信息，财产信息，银行和其他信贷机构账户的货币资金信息，有价证券信息，财产性债权债务信息。
韩国：登记对象即有登记义务者，包括本人、配偶、本人直系亲属（已出嫁的女儿除外）；需登记财产范围包括：不动产所有权、土地使用权和转卖权、矿产权、渔业权以及其他有关不动产规定所确定的可以使用的权利，动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。
3.申报内容的核实和公开美国：一方面，对于官员财产申报登记表格，由《政府伦理法案》规定建立的美国廉政署来负责审阅和监察；另一方面，落实了公众监督的权利。《政府伦理法案》规定，属于公开申报的人员，应当遵循公开申报的程序，将他们的个人财产报告向社会公开，任何公民均可查看或复印。财产申报结束的15日内，申报资料应向公众公开，此后6年内，除出于非法目的查阅或公开申报资料将危害国家利益等情形外，任何公众经申请均可查阅。
俄罗斯：没有建立一个单独的机构专门负责对申报信息的可靠性和完整性进行核实。申报信息由接受申报的各机构人事部门有选择地进行核实。申报信息由各机构人事部门负责在各自的官方网站发布或提供给全俄大众媒体。
韩国：依法分别在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会和地方政府等机构设立公职人员道德委员会，并详细规定了审核方法以及审核结果处理的具体事项，规定公职人员道德委员会必须每年将登记报告书定期交国会审查，以便监督。公职人员道德委员会依法对财产登记对象的财产登记事项进行审查，并对审查
结果进行处理。
4.责任追究美国：财产申报制度要求上自总统、下至普通官员，都必须按照规定，如实填写财产申报表格，随时接受公众查询和监督。政府规定了严厉的违规处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者，各单位可对当事人直接进行处罚，司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可对其判处10000美元以下的罚款。对故意提供虚假信息者，可提出刑事诉讼，判处最高达25万美元的罚款或5年监禁。对违反《利益冲突法》的规定、参与与其经济利益有关系的事项者，判处10000美元以下的处罚或2年以下的监禁，或两项并处。
俄罗斯：希望获得国家公职职位的公民，如果不提供个人及其配偶和未成年子女收入、财产和财产性债权债务的信息，或者故意提供不真实信息，将失去获得相应职位的机会；国家公职人员如果不提供或故意提供虚假申报信息，将被解除国家或地方公职，或者依据联邦法律承担其他法律责任。各机构人事部门公务员如果泄露国家秘密或个人隐私，将依据联邦法律追究其责任。
韩国：将公职人员置于全体国民的有效监督之下，而且详细规定了对违反《公职人员伦理法》的公职人员予以解任和惩戒的条款。《公职人员伦理法》列举了违反该法的罪名，有利用职权和机密取得财产罪、财产登记拒绝罪、提供虚假资料罪、拒绝出席罪等。如果公职人员犯了上述各罪，则要被处以相应的徒刑或罚款。这些规定，使得那些心存侥幸、拒不公开财产或不如实公开财产的公职人员承受着巨大的法律、道德和心理压力，迫使其自觉遵守法律规定，否则就主动辞职。如1994年第一次财产公开结果，就造成了数名部长、副部长和汉城市市长辞职的局面。到了立法、司法、行政部门的第二次财产公开时，又发生了多名官员主动辞职的事件。
二、国外官员财产申报制度的启示国外实行官员财产申报制度的实践，在以下几个方面对我国有着借鉴意义。
第一，上层的决心和行动是官员财产申报制度出台的关键。由于公职人员财产登记制度主要是针对高级公务员而制定的，所以就一个国家来说，其领导人是否带头遵守和执行法律的规定对整个社会具有极大的示范作用。
第二，不能因为担心社会不稳定而使财产申报制度受阻。一个国家在遭受腐败严重困扰的情况下出台“阳光法案”，是一件困难的事情，甚至要承担一定的社会风险。俄罗斯没有因此而使财产申报制度受阻。在官员财产申报制度即将出台时，俄罗斯有些议员提出这项制度应推迟到2010年初实施，其中一个重要理由是，现在正处于经济危机时期，让官员申报并公开财产容易引起国家机关混乱，影响稳定。梅德韦杰夫总统对此作出明确回应，指出这项制度必须按反腐败计划
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在2009年初实施。应当承认，在腐败严重的情况下出重拳反腐败，将会伴随一定的社会风险。但是，越早采取坚决措施解决腐败问题，它所带来的社会风险越小，对我国而言尤其如此。建立旨在减少或消除腐败的官员财产申报制度，无论从眼前还是从长远来看，都有利于社会稳定。
第三，规范官员财产申报行为。官员财产申报的主体、内容、方式，是官员财产申报制度的三个要素。从申报的主体来看，官员财产申报，形式上申报主体是官员本人，但也延伸至其配偶和未成年子女。如果不能由官员本人延伸到其配偶、子女，那么，官员财产申报很难取得制度的公信力。从申报的内容来看，需要申报的财产范围不能仅仅被简化为收入的申报。因为在显性、合法的收入之外，可能还有很多隐性的财产，民众特别需要对这些隐性的财产进行监督。所以，要把财产申报范围扩大，而且要界定清楚。在申报的方式上，一定要内部和外部相结合，不能仅仅在系统内部进行申报，必须对社会公开，以强化社会监督。官员财产申报作为“终极反腐”制度，其灵魂在于公开，其重要意义在于预防腐败，使官员不想腐败、不能腐败、不敢腐败。如果不公开，群众就无法进行监督，官员财产申报也就会流于形式，发挥不了制度的作用。
第四，要有配套的责任追究制度。实行官员财产申报，仅靠个人自觉还不够，必须建立配套的责任追究制度。如果有官员违反了这一制度，就会受到严格、刚性的责任追究，从而使官员产生敬畏感，促使官员如实申报，不敢作假，确保这一制度不走过场。在实行责任追究的同时，还要引入媒体和舆论的监督，充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督作用。
第五，官员财产申报对反腐败虽然有重要作用，但不能从根本上治理腐败。对反腐败而言，官员财产申报只是一道闸门，虽然可以遏制腐败的泛滥，却无法切断腐败的源头。它虽是一剂反腐败的良药，但不足以包治百病，对腐败顽疾来说，寄希望于这一制度能够药到病除是不切实际的。腐败是一种系统的社会现象，反腐败也需要采取系统的措施。当前，国内舆论对我国建立官员财产申报制度的要求十分强烈，民众的呼声很高，对这项制度寄予很高的期待。但是，我们应当清楚地认识到，仅靠实施这一项制度不可能解决腐败问题，对于官员财产申报制度不能过于理想化。事实上，官员财产申报制度只能是诸多反腐败举措中的一个重要内容。如果把反腐败比做一套组合拳，那么官员财产申报制度只是这套组合拳中的一个重拳。要想有效遏制腐败现象的发生和蔓延，必须建立健全惩治和预防腐败体系，实行标本兼治、综合治理。
（作者单位：中共江苏泰州市委组织部）
责任编辑王秀芳
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作为一种社会的游戏规则，制度确定人们的关系、约束人们的行为。正因为如此，人们一直将制度视为影响社会发展的重要因素，并将制度建设作为修正社会发展轨迹的重要方式。目前学界对于制度建设的研究视角和路径很广泛，成果也十分丰硕。本文从诸多制度的现实分布形态出发，试图通过引入一个新的概念——“夹生”来描述制度建设中可能出现的一些现象，并总结出四种典型制度模型，以期引发更多同仁对制度建设问题的关注和思考。
一、制度“夹生”
在一项制度没有达到理想化之前，制度建设始终是必要的，也是必需的。事实上，任何制度在实践中很难达到理想化，这就说明制度建设应该常态化。新中国成立60多年以来，我国各项社会制度从无到有、从初步建立到不断健全。特别是改革开放以后，西方国家的不少社会科学理论被我国批判性地接受，并试图在我国找到其所描述的现象的影子，其中与本文密切相关的是制度主义。制度主义认为，制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一套规章、依循程序和伦理道德行为准则”（道格拉斯.G.诺斯：《经济史上的结构与变迁》，商务印书馆1999年版，第195页）。其强调制度之于事物发展的重要性，并将其重要性上升到几乎无以复加的程度。
综观国内外学者对于制度建设的研究，可以发现研究视角十分广泛，内容观点非常丰富，对现实的解释力也比较强，但是，从制度形态本身出发寻求制度建设着力点的研究并不多。笔者以为，分析制度形态是制度建设研究的有效视角之一。本文试图通过引入一个新词——“夹生”来透视制度形态表现、探讨制度建设问题。
“夹生”一词本属俗语，用来形容人们蒸米饭时由于水量的不当或火候没把握好而导致蒸出来的米饭中间有一部分还是生的或半生不熟的现象。将其运用到一项制度建设中，可喻指那些由于缺乏与时俱进的、一以
“夹生模型”：制度
●杨
龙
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