政府规制体制改革整体框架的构建_一个国际经验的视角

*本文是国家社科基金项目(项目编号:06CJL 014)、中国博士后科学基金项目(项目编号:20060400128)的阶段性成果。

[收稿日期]2008-05-06

[作者简介]张红凤,山东经济学院教授,经济学博士,主要研究方向为规制经济学;杨慧,山东经济学院副教授,经济学博士,主要研究方向为产业经济学;吕少华,山东经济学院副教授,经济学博士,主要研究方向为行政管理学。

政府规制体制改革整体框架的构建:

一个国际经验的视角

*

张红凤1,杨 慧2,吕少华3

(11山东经济学院经济研究所,山东济南250014;21山东经济学院工商管理学院,山东济南250014;

31山东经济学院公共管理学院,山东济南250014)

[关键词] 规制体制;改革;国际经验;整体框架构建

[摘 要] 本文基于中国规制改革的问题与难点,将中国规制改革置于西方国家政府规制动态变革的背景中,从规制变革的轨迹、方式、动因及基础四个方面批判地吸收和借鉴其成熟的经验,进而站在整体战略构思的高度,从经济学、政治学和行政法学三个视角来构建中国规制体制改革的框架。

[中图分类号]F123116 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2008)08-0029-09 改革开放以来,经过深层次的经济体制改革,中国社会主义市场经济体制基本确立,经济持续增长。但政治、民主与社会发展必须和经济发展相协调,否则会带来许多社会失衡现象。因此,必须依据科学发展观与构建和谐社会的基本要求,树立新的改革观。在此背景下,政治体制改革的深化已经提到议事日程,而政府规制体制改革是经济体制改革与政治体制改革的结合点。为此,需要借鉴西方发达国家成熟的规制变革经验,建立中国规制体制的整体框架。一方面,对过去近30年非均衡体制改革中产生的各种规制政策与政策结构中的缺陷问题进行必要的清理与整合;另一方面,通过借鉴西方国家规制变革的有益经验,努力确立正确的整体战略观,实现规制体制创新中的对称与互补,确保各项不同改革措施之间的相互协调与相互促进。

一、中国规制体制改革的问题与难点

中国规制体制改革脱胎于计划经济的转型,也即市场化改革的延伸。规制体制改革从计划经济条件下的强经济规制及其相应的行政性垄断,向

有关产业旧体制内行政垂直管理的规制放松与新兴市场发育所需要的再规制转换,从缺乏法律基础的弱社会性规制向基于完善法律的强社会性规制转换。由于这一改革进程没有整体框架设计,/摸着石头过河0,因此导致非均衡的规制体制格局,规制时常出现越位、缺位与错位。规制体制改革亟需解决的问题与难点主要表现在如下几个方面。

11制度惯性造成规制总量失衡,使得规制改

29

革滞后于市场经济发展的需要。

中国现存的严重行政垄断是特定历史条件的产物。长期以来高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用,其规制体制表现为:政府通过市场准入限制、价格规制、数量限制等方式直接对微观经济主体进行全面而深入的干预,指导和调控企业的经济活动。资源配置的非市场化力量在经济体制改革过程中形成巨大的制度惯性,由此导致的规制过剩阻碍了市场化改革的深入,垄断行为侵占了可竞争产业领域的发展空间。根据最保守的估算,目前中国至少有4800多万规制事项,其权利归属分布于从中央到地方的几乎所有政府机关。行政审批泛滥,进入规制过严仍严重影响着经济领域的方方面面。

1 转移支付指的是规制群体成本,即一个群体对另一个群体的转移成本(如生产者对消费者的支付),它提供了规制

变动对获利者和受损者的测算方法。

与规制过剩并存的是规制缺乏立法依据,模式落后或规制不到位。在基本行业立法方面,由于中国政府规制目前仍然基本上是在行政系统内部建立和运行的,并且被规制对象又基本上属于国有企业和所谓事业单位,所以对完备的规制法律体系和规制法律环境的/需求0并不很迫切。至今,5破产法6、部分行业基本法尚未出台,标准体系规制的滞后、环境规制的不当或缺位等问题,不仅严重阻碍了产业升级和发展,还严重影响了国民的健康与安全。

21规制战略缺失导致规制供给结构失衡,使垄断与竞争之间的关系难以适当归位。

自20世纪80年代以来,中国在打破自然垄断方面采取一些手段,取得积极效果。这些规制改革培育了垄断产业市场竞争的基础,也相应产生新的规制需求,如通过抑制垄断价格、制约企业不正当竞争行为、阻止企业过度进入、稳定公共品供给等规制行动,构建有序的竞争格局。但由于缺乏规制框架的整体规划,规制改革仍限于局部解除规制,减少了改善竞争效率的空间,甚至出现规制供给结构的自相矛盾与冲突。如进入规制和价格规制的改革相对较快,而质量规制的改革相

对较慢;现行主要规制方式)))进入规制与价格规制存在不协调,消费者利益普遍受到损害;社会性规制多数采用事后的行政强权方式;基于信息不对称假设设计的激励性规制方式,以及规制框架下的竞争方式如特许投标竞争、区域比较竞争等运用较少;部分行政法规间不乏冲突、内地与香港和澳门的有关法律、法规存在不协调的问题。

31规制过程不透明致使外部性严重,规制者的行为缺乏合理制约。

中国规制过程存在立法程序的非公开化、行政程序的非法治化以及缺乏公众参与机制等缺陷。首先,立法程序方面,目前规制法律法规主要由四个不同层次构成:一是正式法律,由最高权力机关及其人大常委会制定和颁布;二是行政法规,由国务院制定,以总理令的形式向全社会发布的条例、规定、办法等;三是地方性法规,由省、市、自治区人民政府颁布;四是行政规章,由各部委根据法律法规在本部门权限范围内制定和颁布的实施细则、命令、指示、通知等。其次,目前没有统一的5行政程序法6,各级政府在制定和颁布直接影响公民和企业的经济利益的规范性文件过程中,普遍未给予利益相关人充分陈述意见的机会,不能保证行政过程的透明与公开,从而广大民众的利益诉求无法充分表达。最后,由于缺乏司法执行的有效保障,以及国家和市场实体之间争议解决的有效程序,政府和规制机构很难对长期政策负有可靠义务。总之,规制机构缺乏权力制衡机制,主要规制机构往往相互扯皮,各行其是,规制效率低下。

以上程序改革方面的不当致使中国政府在规制过程中合谋问题异常严重,腐败问题层出不穷。当规制者与被规制者达成私人交易时,他们需要考虑被发现的成本和使用非直接补偿(较直接补

偿无效率)。[1]

而在目前,中国由于体制原因,这些

转移支付很难被发现,其成本比发达国家低,甚至社会准则赋予一些类型的转移支付以积极价值观,从而导致规制中的合谋与腐败问题很难处

理1;规制政策更多地保护被规制对象的利益,忽30

视了公共利益,导致强势利益集团在与弱势群体的长期博弈中始终居于优势地位,侵占或损害后者的利益。

41规制环境的复杂性、多层次与干预主义提高了交易成本,导致大量的社会福利损失。

由于缺乏独立统一的规制机构,中国的规制体制职权分散,导致各部门职能交叉、重复执法,或者相互推诿,执法不力。尤其是曾经为解除规制提供了制度保障的地方分权,越来越暴露出其体制弊端。在规制过程中地方政府与部分产业形成官商勾结,设租寻租现象普遍。此外,中国规制政策在制定前缺乏成本)收益评估,导致立法成本虽低,但执法成本和守法成本很大。尤其是守法成本,由于行政相对人数量众多,动辄上百万的守法成本并不鲜见。结果,规制者往往认为应当增强规制力度,从而形成规制的自我强化机制,进一步加重了企业与社会公众的规制负担,造成了中国产业效率和社会福利的巨大损失。[2]

以上规制问题的解决必须从整体战略构想着眼,不能再限于局部的修修补补,否则将延续目前弊端丛生的非均衡体制。因此,需借鉴西方规制变革的经验,从其整体变革轨迹出发,探究变革方式、动因及基础,以形成中国规制体系完整的战略构想,指导规制改革深入开展。

二、政府规制变革的国际经验

西方规制动态变革表现为:经济性规制经历了规制)放松规制)再规制与放松规制并存的变迁,社会性规制自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势。[3]这种变革为/摸着石头过河0的中国政府非均衡规制体制改革提供了丰富的经验。

11规制变革的轨迹:由/政府)市场0框架向/政府)市场)社会0框架转换。

在西方,政府规制起源于政府消除市场失灵的努力,经济性规制主要集中于政府产业组织政策,以寻求垄断与竞争之间的平衡,激发市场的竞争活力,既保证企业充分利用规模经济所带来的利益,又防止个别企业垄断市场。为此,政府规制的首要前提是尊重市场规律。在这个前提下,实现政府行政权力与市场基础调节作用的相互转换,从而形成规制的/政府)市场0框架:(1)在美国经济性规制早期阶段,因很长时间里一直奉行普遍的自由放任的市场经济政策,规制机构作用比较有限。此时的规制被称作市场模式的规制。

(2)二战后,美国进入经济性规制强化时期,政府权力和权威得以扩大,同时拥有半立法、半行政和半司法的独立规制机构以及部分行业协会被赋予实施规制政策的公共权力,形成/以政府监督为基础的自我规制制度0。(3)到20世纪70年代后期,出现全球性大规模放松规制的浪潮,并持续到90年代后期。这一浪潮发端于美国,并迅速波及其他发达国家。据OECD的研究,在美国放松规制的20多年中,产品价格平均下降约50%,GDP 年均增长约3%。[4]但放松规制带来经济绩效的同时,也带来了恶果。种种迹象表明西方放松规制的钟摆已摆到终点,放松规制和再规制将并存。

(4)从整个西方国家来看,20世纪90年代后期出现/再规制0动向。/再规制0就是政府开放所有敏感的、战略性的制高点,并在开放市场的基础上探索行政管理的新经验。其主要特征表现为高度集中的规制权力、以市场效率为基准的规制原则以及规制工具的成本有效性分析。

伴随现代化企业生产过程的持续扩展和深入,不可避免地产生了不能市场化的社会成本,如环境污染、产品安全等问题。经济性规制所指向的产业效率无法弥合社会成本与私人成本之间的差距,反而起到推波助澜的作用。这要求政府适度介入企业的微观管理,实现公共利益,规制实践的理论范式由/政府)市场0框架转向/政府)市场)社会0框架。于是,从社会利益出发,经济性规制所秉承的效率原则让位于社会性规制的公平、正义和安全原则。相应地,政府与社会关系的新发展成为规制改革的客观要求。例如,20世纪70年代美国消费者运动和工人保护运动等提出的环境污染控制、提高生活质量的要求都成为政府规制变革的驱动力。这一时期政府规制开始由经济事务转向环境保护、个人健康和安全保护等公共利益的新主题,由此,环境、工作场所的安全、

31

医药行业、劳动合同等领域的规制得到加强。到20世纪80年代中期,社会性规制在规制产业中所占比例最终超过经济性规制。进而,现代意义的规制体制就演变为界定社会利益、国家与经济行为者关系的政治制度安排。

21规制方式的变革:传统规制方式y 非传统规制方式y 政府规制之外的方式。

1

指以所有企业成本的均值和降低成本支出的均值形成的虚拟企业。

在西方经济性规制领域,最优规制方式发生根本性变革,传统最优规制方式逐渐被激励性规制方式所取代。传统最优规制方式主要有基于边际成本定价的杜普伊-霍特林规制模型、基于最优偏离边际成本定价的拉姆齐)布瓦特规制模型、基于平均成本定价的回报率规制模型。它们曾发挥重要的作用。如回报率规制通过承诺一个资本公平回报率,保证自然垄断企业收支相抵,确保自然垄断产业发展所必要的长期投资。但传统规制模型假设信息完全,规制者与被规制者进行信息对称的博弈。这一致命缺陷导致传统规制模型在实践中无效率。如回报率的制定部分地依赖于被规制企业的成本信息,从而给它带来夸大成本的激励,导致选择资本密集型技术,其资本-劳动比率大于成本最小化的企业所选择的资本-劳

动比率。[5]

最终传统最优规制的假设被彻底修正,

在此基础上兴起激励性规制理论模型,如勒布和马加特的L-M 模型[6]

、沃格尔桑和芬辛格的V -F 模型及F -V 模型[7][8]、巴伦和梅耶森的最优规制模型及其扩展模型[9]、萨平顿和西布利的ISS 模型及其扩展的ISS-R 模型[10][11]、拉丰和蒂若尔的静态与动态的委托-代理模型[12][13]、萨平顿的委托-代理模型

[14]、价格上限规制模型以

及信息结构内生化模型。[15]

相应地,实践中激励性规制方式逐步取代传统最优规制方式。激励性规制方式充分考虑了规制领域的信息不对称,并因此将价格决定权分散化。其中,价格上限规制应用最为广泛,并逐渐取代回报率规制。

此外,自20世纪70年代以来,特许经营权竞标、可竞争市场、标尺竞争、直接竞争等竞争方式被逐渐引入到经济性规制领域,以取代规制或补充规制。特许经营权竞标与可竞争市场被看成是

两种/为获得市场的竞争0。[16]

即在自然垄断领

域,通过引入事前或潜在的间接竞争,替代规制,达到社会资源配置最优化。标尺竞争则指当规制者对不同企业同时实行规制时,让每个企业同它的/影子企业0(shadow firm )1进行竞争,从而形成被规制企业价格取决于其他同类企业成本的机

制。[17]直接竞争应用到两方面:一是当市场需求

突破规模经济或成本劣加性的相关范围,要取消规制,引入直接竞争。[18]

二是即使在规模经济或成本劣加性的范围内,为了打破垄断,发挥市场竞争机制的作用,可以考虑引入直接竞争,以实现有

效竞争。[19]

纵观西方国家,随着激励性规制方式

和竞争方式的引入,许多产业从垄断走向有效竞争,在一定程度上提高了经济绩效。

在社会性规制领域,由于主要通过对某些私人产品和生产过程实施规制以达到目的,因而在发展初期主要依靠命令与控制政策进行规制;20世纪80年代之后,命令与控制政策在某些情况下导致的高成本和低效率受到广泛批评,基于市场的规制政策得到广泛应用。20世纪90年代以来,命令与控制政策的低效率和基于市场的规制政策在应用中的局限性导致了对新型规制政策的需求,以信息披露为特色的政策创新日益受到重视。如通过公开企业或产品的相关信息,利用产品市场、资本市场、劳动力市场、立法执法体系以及其他相关利益集团对污染企业或规制机构施加压力,以达到社会性规制目标。近期新发展的社会性规制工具侧重于激励功能的使用,包括激励性合同、组合税收、收益分享、排污权交易等。简言之,社会性规制工具的发展趋势表现为,通过非传统的规制渠道为被规制企业和规制机构提供激励,引导各利益集团参与环境规制政策的制定、执行与监督,以此来减轻规制机构负担和提高规制效率。

此外,强调权力向度多元化的/治理0理念被引入公共管理实践中,并成为规制设计的重要组成部分。治理理念提供了一个包含集体和个人行

32

为层面以及政治决策的纵横模式在内的相当宽泛的理解,它强调上下互动的管理过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对共同事务的管理。与/管理0或/统治0的内涵不同,治理的权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。当前一些国家改革和发展的口号是/更少的统治,更多的治理0,规制改革的方向因此被定义为一种网络化倾向,经由各相关利益组织之间互动的、包容性的治理机制来实现,要求以公共部门与私人部门的混合模式替代公共部门的排他性模式。其中,政府的角色在于与其他组织建立合作关系,不再采用传统的命令和控制方式。虽然政府仍继续承担经济运作基本规则的建立,但更加强调通过/呼吁0(vo ice)机制和协商机制向更多的规制体制参与者分散职责1

。

1 关于/V oice 0机制的具体内涵,参见A lbert O 1Hirshman,Ex it ,V oice and Lo yalty,Cambr idg e M assachusetts:

Har var d U niv ersity ,19701

31规制变革的动因:利益集团的博弈互动与技术变迁的影响。

从微观视角看,被规制企业与其他政治参与者,如行业协会、立法者以及那些在新规制中受益或受损的参与者之间存在博弈互动。这种博弈互动影响着规制的增减。经常地,当立法者控制支出和税收水平时,规制是达到政治目标的有用替代品,如向特定利益集团重新分配收入以换取政治支持,从而产生规制设立的激励。[20]

利益格局的转换体现在经济规制方面:规制者通常采用配额、许可证及补贴等多种规制手段,往往在特定产业的少数几个企业之间分配政策收益,受到少数被规制者的欢迎,却伤害了消费者并构成新进入者的障碍。社会性规制所带来的沉重成本负担,对企业的绩效也产生巨大的影响。例如许多实证研究表明,严格规制下的企业治理污染成本上升

往往伴随着生产率的下降。[21]

然而,尽管部分经

济主体的利益在规制改革过程中受到损害,出现了零和博弈的政策形式,/寻租0(rent seeking )行为可能在一定阶段内普遍存在,但就美国规制改

革的总体效果而言,更为长久的发展趋势是从零和博弈转向非零和博弈的重复博弈过程,也即由非合作走向合作、由不完全信息走向相对完全信息的重复博弈过程。

技术变迁影响规制存在的基础和规制工具的

合意选择。20世纪70年代以后,以信息技术和其他高新技术为中心的技术革新与发展,为先前自然垄断和自然寡头垄断领域注入了新企业进入所需要的技术基础,诱发维持垄断和高度寡头垄断结构的根据已经薄弱,推动自然垄断或自然寡头垄断产业的进入壁垒得以放松。比如在电信业,终端设备、传输技术和增值服务的出现,改变了电信产品服务的内容与结构,要求必须适时放松对特定产业业务与其他产业业务的限制,实现产业间的竞争与融合;互联网和光缆技术的发展则为长话服务的垄断打破坚冰,长话费率的规制也由此放开。在社会性规制领域,控制和遥感技术的发展,使得污染水平测定更加容易和准确,可采纳为规制行为的绩效标准。

41规制变革的基础:行政理念的更新。从美国规制变革轨迹看,行政理念的更新起到了重要作用。主要体现在如下几方面:

(1)实行行政分权。从国家到地方的规制权力下放对美国规制变革产生了重要的推动力。规制者之间的中央与地方的分野深刻地影响着规制政策的决策、实施和效果。联邦规制机构把联邦、州和地方政治需求连成一体。它们平衡冲突着的政治需求与任务要求,并试图建立切实可行的执行程序,在不削弱中央财政预算、资源支持和法规权威的前提下,这些执行程序能吸引多方支持与资源。[22]

在环境保护、工人安全等领域,联邦政府设定政策目标的多个参数,州政府则是重要的执行代理者,并拥有相当的裁度权,以便对具体地域

内政治和责任上存在的差别做出回应。

[23]

(2)建立独立的规制机构。这是美国在规制实施过程中的重要创新。规制机构只有具有独立性、权威性、专业性以及行为可预期性和责权一致

性等特征,才能更好地履行规制职责,平等保护被

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规制者和消费者的合法权益。根据规制的独立性原则,任何一个政府规制机构,都不能与被规制者维持任何经济利害关系,而且不能对被规制者负责,这要求政府的规制职能既要与经营职能相分离,又要与一般经济职能相分离。

(3)规制要以立法为先导。美国规制法律坚持独立的规制标准、固定的程序、正式的辩论和公开诉讼原则。相关法律的制定成为政府实行规制的首要前提条件。在美国的规制法律中规定了执行机构的独立性及其职责,规定规制的对象,以及对相关违法行为的处理方式。以规制立法为先导,使规制改革具有法律依据和实施程序,最终使得美国拥有一个规模庞大、运转有效的规制体制。

(4)实行可问责制。可问责制首先体现在程序改革方面,包括同行评议、司法审查、废止条款、监管预算以及要求向国会提供更好的信息。可问责制形成了开放式的激励创新,即包容了私人或公共性质的中介组织的激励,通过规制政策的各个利益相关者所进行的对话和交流形成规制政策,事实上逐渐形成了联合治理的局面。

三、政府规制体制重构的基本思路

本部分在上文对中国政府规制改革存在的问题与难点进行剖析的基础上,借鉴规制变革的国际经验,对中国规制体制改革的整体框架进行重构。[24]

11建立市场机制与政府规制相互交融的调节机制。

目前,中国社会主义市场经济体制仍处于初级阶段,表现为处在工业化中期和经济发展不平衡时期。由此,市场失灵尤为明显,自然垄断、信息不对称、外部性、不完全竞争、公共品、公正分配失灵等现象较为普遍。此时,政府应在充分发挥而不是抑制市场机制的基础上,针对这一时期的特点弥补市场不足,克服市场失灵,以实现社会利益的最大化。[25]因此,从经济学视角看,中国规制改革的关键在于扩大规制的市场基础,建立市场机制与政府规制相互交融的调节机制。这要求随着市场化改革的深入,规制改革不仅要提供市场不断开拓的条件,而且要将市场机制合理引入到规制设计中来,改变现行规制模式。同时注意适时地从社会利益出发,让秉承公平、正义和安全原则的社会性规制得到加强或扩大。

(1)明晰并保护个人和企业产权,培育产权多元化市场。规范市场经济主体的市场进入、运营和退出等行为,简化和放宽市场准入的地区与部门的严格限制,建立统一开放的全国性市场体系。特别是在市场准入方面,通过引入民间投资进入竞争性环节,或引入能参与垄断环节的特许权竞争等形式,对现有垄断企业进行改造,使之成为产权多元化的现代公司制企业,打破国有企业独家垄断或多家垄断的格局,消除垄断产业的非效率。

(2)改变现行的经济规制方式,将激励性规制方式和规制竞争框架下的竞争方式引入到规制设计中,解决企业内部的无效率。如采用社会契约制度和价格上限规制等激励性规制来诱导企业提高经营效率;通过特许经营权竞标和区域间标尺竞争给予企业以竞争刺激,达到社会的最优化。

(3)在社会性规制方面,政府需加强环境保护、个人安全与健康保护、社会公平等方面的立法,由此扩大环境、生产与工作场所的安全、医药行业、劳动合同等领域的规制。同时改变传统落后的社会性规制方式,将激励性规制方式和竞争方式引入。

(4)确定市场状态,明确规制界限和目标。在政府与市场之间存在着/市场不发育)政府替代0、/市场残缺)政府补充0和/市场失灵)政府矫正0三种特定关系,政府必须根据市场的实际状况对其规制进行适时调整。[26]

21建立协调利益、约束政府的公共治理结构。

随着中国社会主义市场经济体制的确立和完善,各种改革要素、动力在汇聚。外来的改革动力如规则引进、新的社会阶层不断出现;不但有广泛的民营经济,还有大量的靠市场经济内生发展的其他主体迅速扩大和成长,社会各阶层参与改革的能力提高了;形成不同的利益集团,包括中央政府、地方政府、各个部门和其他利益主体。这些利益集团对公共政策产生不同的影响。这要求将强

34

调权力向度多元化的/治理0理念引入公共管理实践中。因此,政府有必要学会并引导将各种社会参与逐步纳入有序轨道,经由各相关利益组织间互动、包容的治理机制来实现既定目标。如何保持规制机构的独立公正,为企业和消费者建立博弈规则显得至关重要。同时,要求形成对规制机构的监督体系,保证其处于中立地位。因此,从政治学视角看,中国规制体制改革的关键在于建立博弈框架,协调利益,约束政府,建立公共治理环境。

1

潘石在5政府规制的制度分析和制度创新6(参见5长白学刊62004年第1期)中指出,要实现对规制机构的监督,首

先要加强人大及其常委会对规制机构的监督作用,其次要注意发挥舆论监督的作用,呼唤公民的自我管理意识,由政府单极治理模式向社会、公众和政府的多极治理模式转变。

政府治理环境的改革,既体现了社会主义社会的本质要求,同时也是完善市场经济体制的客观需要。因为市场经济是一种/契约经济0;它要求各行为主体要切实承担起履行/契约0的责任。规制机构作为各种经济行为的规制者,也必须承担起/契约0的维护者的责任,承担起规制不足、规制失效甚至规制失败的责任。主要的举措有:

(1)在对自然垄断企业的规制中,要实现政企分开,这是规制机构独立公正的前提条件。规制机构是被规制企业的行业主管部门,如果政企不分,规制机构就可能利用规制者的职能来谋取资产所有者的利益,形成政企同盟,导致消费者剩余大为减少,垄断企业缺乏效率,规制机构成为腐败的高发区。

(2)组建大的消费者社团组织,增强与企业谈判的能力。在消费者与企业的博弈中,由于分散的消费者群体组织成本高,/搭便车0现象严重,无法有效行动起来与企业集团博弈,因此规制机构更应扶植消费者群体。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下,政府规制机构才更能显示处于中立地位,构建博弈规则,并予以裁决。

(3)对规制机构实施必要的监督。除行政机关自身的监督(行政复议)、司法机关的监督(行政诉讼)、信息公开等措施外,最根本的还是在于完善代议制度,使公民能够通过选票有效制约政府。在宪政框架下,规制机构无论是属于立法机关还是从属于行政机关,公民手中的选票对规制机构的独立公正形成有效制约,通过公民y 议会(或政府)y 规制机构的代理链层级传递,以宪法规定的基本原则为保障,实现对规制机构的有效制约。

以上实际重构了政府治理结构的两个框架:第一个框架在于政府提供制度平台,打压强势利益集团,扶持弱势群体,实现利益表达、博弈、调控的制度化,力争将利益集团对规制机构的负面影响降低到最小,从而保持规制机构的独立公

正。[27]第二个框架在于完善民主代议制度,有效

制约政府,形成对规制机构的有效监督1。两个框架的构建,其实质在于提升政府的规制能力,建立一个权限合理、规模适中的政府。

31建立规制程序规范的法制框架。

规制的过程性特点构成行政法的独特视角。在自由民主的社会中,行政规制本身由行政法规制。行政法界定行政机关在政府体制内部的结构性地位,确定它们所应遵循的决策程序,并决定由独立机关对它们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和规制中各个不同领域实体之间界限的、应共同遵循的一套原则和程

序。[28]因此,从行政法学视角来看,中国规制改革

的关键在于约束政府规制权力的有序行使,使之独立公正,依法行政。

(1)对于规制的制定,应体现三大原则。一是遵守上位法原则。如违背这一规则,规制将承担被撤销的后果。上位法明确规定不应规制的领域,政府不得私自设立规制。如没有相应的上位法,应当严格地以宪法和被规制对象实际状况为依据,以弥补市场失灵、维护公共利益为目的,创造性立法。二是规制的成本)收益原则。该原则是规制设立与否的前提条件,如成本大于收益,规制就没有必要制定。因此应将成本)收益原则纳入规制制定过程,使之程序化。三是普遍参与原则。规制涉及被规制对象的切身利益,往往还涉及企业和消费者两方对立利益,政府作为中立的

35

第三方,必须兼听两方面意见,做到立法公正。普遍参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径1

。三大原则是保证规制实体正义的前提条件。

1 崔卓兰在5行政规章的经济学分析6(参见5吉林大学社会科学学报61999年第9期)中指出,解决规章寻租的办法

有:一是在新闻舆论上揭示行政规章立法寻租现象,观其是否符合公共利益目的;二是建立行政公开和行政参与制度,通过利害关系人内含的制约权控制规章的公共目的性;三是进行机构改革,彻底实现政企分开,行政机关只有中立性的行政管理权和立法权。

(2)在规制执行中,规制机构必须遵循相应的程序。在行政程序中,将整个规制执行过程的每个环节制度化,如表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、回避制度、不单方解除制度、公告制度、时效制度和救济制度等,目的是使规制对象以此作为防御性武器,抵制规制

机构滥用规制权力、随心所欲执法。

[28]

(3)对于规制执行的后果,被规制对象应拥有充分的被救济权利。首先,可向规制执行机构的上一级部门或者所属同级政府复议,通过行政部门的自身纠错使被规制对象获得救济。其次,可提起对规制执行机构的行政诉讼。这种诉讼可由对抽象行政行为如具体的法律法规提起,也可对规制执行机构的具体行政行为如行政处罚行为不服等提起,前者涉及司法对立法的审查,必须有相应的司法审查体系给予保证,涉及国家权力配置的根本性变革。最后,对于确定的侵害被规制对象合法财产和人身权益的行政行为,国家必须给予赔偿,以弥补行政行为不当造成的损失,因此要有相应的国家赔偿制度给予保证。

简言之,以行政法的视角审视政府规制,是将政府规制从制定、执行到纠错视为一个连续的过程。在此过程中,以制度化、程序化保证规制制定的客观有效,在执行和纠错过程中约束政府,保护被规制者的合法权益。

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Construct of the Overall Reform Plan of Government Regulation System: from the Perspective of International Experience

Z HANG Hong-feng1,YANG Hu i2,L B Shao-hu a3

(1.Res earch Institute of Econ om ics,Shandong Economic U nivers ity,Jin an,Sh andong250014,C hina;

2.S chool of Business,Sh andong Econ om ic U niver sity,Jinan,Sh andong250014,C hina;

3.S chool of Public Administration,Shandong Economic U nivers ity,Jin an,Shandong250014,Ch ina)

[Key words]regulation system;r eform;internatio nal ex perience;construct of the ov er all plan [Abstract]This paper discusses the regulatio n refo rm in China ag ainst a backgro und of r eg ula-tion refo rm in w estern countries.U p till now,the eco no mic regulation reform has fo llow ed a course o f reg ulation)lessened regulation)reg ulation and lessened regulatio n.The social r eg ula-tion refo rm,on the other hand,show s a course of continued tig htening since the1960s.The au-tho rs maintain that China should draw lessons from the matur e ex perience o f the w est in ter ms o f the o verall planning w ith respect to the co urse,the m anners,the m otives and the basis of r eg ula-tion refo rm in order to co nstruct the Chinese regulation reform plan from the perspectives of eco-nomics,politics,and administrativ e law.

[责任编辑陈翔云]

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