离岸平衡手与遏制中国_兼论美国东亚安全战略下的西藏政策

2005年第2期

东北师大学报(哲学社会科学版)No 2 2005总第214期Journal of Northeast Normal University (Philosophy and Social Sciences)Su m No 214

[收稿日期]2004-09-12 [作者简介]李晔(1949-),女,北京人,东北师范大学历史文化学院教授,博士生导师,历史学硕士;张杨(1981-),女,吉林舒兰人,

东北师范大学历史文化学院硕士研究生。

该提法源自英国国际关系学者约翰米尔斯海默的大国政治的悲剧一书,该书是当前进攻性现实主义理论的代表著。离岸平衡手

与遏制中国

兼论美国东亚安全战略下的西藏政策

李晔,张杨

(东北师范大学历史文化学院,吉林长春130024) [摘要]小布什政府执政以来,进攻性现实主义成为美国国家安全战略的主导理念。这一理念在9 11

事件后促使美国政府出台了先发制人战略。在反恐成为其国家安全战略主要目标的前提下,美国在东亚

实施了以扮演离岸平衡手角色遏制潜在对手中国的新安全战略。目前,小布什政府利用西藏问题和台湾

问题钳制中国的对华政策正是软硬遏制战略的现实表现。

[关键词] 离岸平衡手 ;东亚安全战略;西藏政策; 硬遏制 ; 软遏制

[中图分类号]K712 54[文献标识码]A [文章编号]1001-6201(2005)02-0015-06

所谓离岸平衡手 (offshore balancer),即指美国作为在境外操纵不平衡多极地区导演的角色,以平衡手段维持地区力量均势,遏制可能对美国霸主地位构成挑战的对手,以使自己获得更大的利益。以2002年美国国家安全战略报告的出台为标志,美国国家安全战略完成了从克林顿政府时期基于威胁的接触战略(Engage ment Strategy)到小布什政府时期基于能力的先发制人战略(Preemption Strategy)的调整。东亚安全战略作为美国国家安全战略的重要组成部分,在此次安全战略评估中受到了前所未有的重视。那么,导致美国国家安全战略发生根本性转变的主导因素是什么?调整后美国东亚安全战略的主要内容和特点是什么?新战略的实施将会给美国对华政策带来哪些变化?而关涉中国主权完整的西藏地位问题在调整后的美国对华政策框架中又将被置于何种位置?以上问题将是本文展开讨论的基点,希望能抛砖引玉,引发学界深入探讨,共商应对之策。

一、主导因素:从接触遏制到先发制人的战略调整

由于克林顿政府时期的接触战略在90年代后期遭到美国战略界的广泛质疑和批评,藉新一轮战略评估之际对美国国家安全战略进行全面调整势在必行。2001年9月30日,在经历了对9 11事件后国际局势的重新评估,原定于2001年6月公布的美国国防部四年防务评估报告终于正式出台。国防部长拉姆斯菲尔德在其亲自撰写的前言部分开宗明义的指出: 这项评估的一个核心目标就是把防务规划的基础从主导过去思维的基于威胁的模式转变为未来基于能力的模式。 [1]

(P359-360)随后,布什政府立即采取一系列行动支持这一转型:首先,单方面退出反弹道导弹条约 ,追加480亿美元军费开发导弹防御计划;其次将军费开支提升至接近历史最高水平的3800亿美元,美军仅年度采购经费就高达

600亿美元;最后,国防部向国会提交的核态势评估报告提出把核武器从战略威慑手段转变为实际应用手段,并准备在紧急情况下对非核国家首先使用核武器,表明美国政府已开始运用先发制人战略思想指导其核战略部署。2002年9月,布什政府正式公布了国家安全报告 ,明确将先发制人战略确定为美国国家安全战略的核心内容。至此,美国政府完成了冷战后第四次国家安全战略调整[2] 。

调整后的美国新国防战略呈现出不同于以往的显著特点:即确保本土安全和追求扩大非对称性优势首次成为美国的基本战略目标。这不仅反映9 11以后反恐因素在其全球战略中比重的增加,更昭示出美国意欲摆脱后冷战时期一超多强的多级平衡国际秩序,确立美国单极霸主地位的决心。由于这次美国国家安全战略调整适逢9 11恐怖袭击、阿富汗反恐战争等一系列具有重大国际影响的事件发生期,人们自然将导致这一调整的原因与目前反恐怖主义的国际形势联系到一起。然而,仔细分析这次战略调整的全过程便可以发现,这决不是美国政府迫于应对恐怖主义的应时之作,而是贯彻两届政府、酝酿已久的实质性变革。9 11事件的发生不过是促成这次转变最终定型的催化剂。

由于受到深植于美国民众心理的本土安全情结的影响,历任美国政府的国家安全战略目标均锁定在确保自身的相对安全上,即在确保相互摧毁和大规模报复的威慑战略下的安全。然而,9 11恐怖袭击却粉碎了美国人的本土安全信念,并标志着非国家行为体的恐怖活动开始取代明确的敌人,成为给美国造成非对称性威胁的主要根源。本土安全环境的恶化要求美国政府重新界定恐怖主义威胁下的国家利益并制定行之有效的国家安全战略,因为传统的遏制威慑战略已无法适应新形势下的战略需要。诚如美国前助理国防部长艾什顿 B 卡特所评: 当你有一个明确的敌人的情况下适于采取遏制与威慑战略。 [3](P50)由此可见,9 11事件后国际反恐形势的陡然严峻是促成此次战略调整的客观因素。

导致美国国家安全战略发生转变的主观因素是:进攻性现实主义取代新自由主义成为美国新国家安全战略的主导理念。克林顿政府在新自由主义指导下确定的接触战略在执行过程中遭到新保守主义派的强烈抨击,尤其是其中的对华政策。进攻性现实主义的集大成者米尔斯海默认为:基于自由主义思想上的接触而不是遏制中国的政策被误导了。如果中国今后经济发展大大放慢将对美国很有利,但是过去十年的大部分时间里,美国推行的是起到相反作用的战略。 [4](P544)小布什入主白宫后,以副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德、国防部副部长沃尔弗维茨等为代表的新保守派人物进入美国外交决策层,新保守主义的核心理念进攻性现实主义(offensive realism)随即取代新自由主义开始主导美国的安全战略观;9 11事件的发生以及反恐国际形势下美国国家利益的重新界定为新保守派施展作为提供了历史机遇和根本出发点;而美国经济近十年的持续增长又为布什政府出台强硬的国家安全战略准备了坚实的物质基础。这一切使布什政府以充满进攻性的先发制人战略取代接触战略 ,从本质上说,这种战略调整是进攻性现实主义开始主导美国政府决策层的必然反映。可以断言,未来一段时期内,新保守主义还将继续在美国政府的行为中发挥主导作用。接下来我们就来分析进攻性现实主义指导下的美国东亚安全战略的内容及特点。

二、全面遏制:美国东亚安全战略下硬、软兼用的对华政策

冷战后,东亚地区一直是美国战略界关注的焦点之一。在2001年四年防务评估报告中,亚太地区第一次被放到欧洲和中东前面,成为美国首要的安全环境评估对象。布什政府提升东亚安全战略地位的理论基础源于进攻性现实主义对未来世界发展趋势的一个基本假设: 国际社会无政府状态和水域的阻遏力量(the stopping power of water)迫使主要大国以追求地区霸主地位为终极目标,因为霸权是任何国家确保自己生存的最佳手段。美国是历史上唯一成功实现(美洲)地区霸权的国家。米尔斯海默认为: 随着经济、军事实力的迅速发展,中国对地区霸主地位的追求势必会对美国的霸主地位形成威胁,中美之间的安全竞争势不可免。 [4]正是在这一思想指导下,2001年美国四年防务评估报告对亚太地

区安全环境的战略评估认为: 这一地区存在着出现一个拥有丰富资源的军事对手的可能性。东亚沿海地区从孟加拉湾到日本海是一个具有挑战性的地区。 [1](P365)从陆域与海域的交叉点以及目前主要大国间关系判断,报告中的军事对手显然是指中国。那么,美国应采取何种战略有效应付新兴地区大国的崛起呢?进攻性现实主义的答案是:继续维持和巩固美国建立在绝对军事优势基础上的霸主地位,在不平衡多极地区扮演离岸平衡手的角色,维持地区力量均势,遏制可能对美国霸主地位构成挑战的潜在对手。这表明:美国新东亚安全战略下的对华政策将由以接触为主、遏制为辅的接触战略转变为遏制为主、接触为辅的全面遏制战略。美国对华遏制政策可分为硬遏制和软遏制两方面。

(一)进攻性现实主义硬遏制权势制衡

进攻性现实主义主要从军事角度来定义权力,因为进攻性现实主义把这种力量看成国际政治的最后手段。 [4](P79-80)因此,以强大的军事力量作后盾,对中国实施权势制衡的硬遏制战略是布什政府对华政策基本支点,包括:

1 确保美国在东亚地区军事力量的绝对优势,谨防出现与之匹敌的竞争者(a peer competitor)

美国在东亚地区的10万驻军历来被视为美国东亚安全战略的两大支柱之一(另一支柱为美日同盟)。尽管9 11后新的战略环境必将影响美军的海外驻军态势,但2001年四年防务评估报告仍然表示将按地区威慑需求重新部署兵力和装备 , 保持有力的地区力量对比 [1],正是在这一战略指导下,布什政府的东亚战略部署不但没有发生本质变化,继续保持在东亚地区的军事存在,而且下令追加军费开支,加快研发以TMD和NMD为核心的导弹防御体系,欲以高昂的军费支出、先进的技术和强大的核军事力量遏制中国核威慑能力。

2 履行对盟友的承诺,加强双边同盟关系,增强盟友对美国的信任度

冷战后苏联的解体和美国单极霸主地位的确立使得美国的盟友开始担心保护它们这么久的离岸平衡手在将来的危机中可能靠不住[4](P535)。为了打消盟友的疑虑,布什政府不但将向盟友和朋友保证美国的目标坚定不移和有能力履行它的主要承诺 [1](P359)列为国防战略四大目标之一,还将保护盟友不受恐怖主义袭击和大规模杀伤性武器威胁视为国家安全战略的目标[5] 。并确认美国的联盟及其众多的双边安全关系,是美国安全的基石。 [1](P366-367)通过加强美国在亚太地区五个双边军事同盟(美日、美韩、美菲、美泰、美澳),美国巩固了以遏制中国海上军事威慑能力,压缩中国的海域活动范围为目的的扇形军事力量辐射网。同时,从2001年4月高达40亿美元的对台军售到2002年2月布什在访华期间公然强调美国将继续支持台湾关系法 ,布什政府在台湾问题上的态度更加强硬。前助理国防部长格雷厄姆艾里森对此解释道: 由于美国曾经有过承诺,所以美国无论如何都要兑现自己的承诺就显得极为重要。 [3](P44)

3 采取推卸责任(buck-passing)战略,利用邻近大国制衡中国

为了避免遭受巨大的战争损失的危险,进攻性现实主义主张:作为离岸平衡手的美国,只有在东亚地区出现本地区临近强国无法遏制的潜在霸权国时,才应派军介入。就中国目前的实力而言,美国应该采取推卸责任战略,即设法让另外的大国担负起遏制潜在敌人的责任。具体措施为与中国在亚洲的潜在对手发展紧密的防务与外交联系,帮助其他地区大国成为遏制中国的主要力量,维持地区力量的均势平衡[4](P530)。由于中俄两国已经建立了战略合作伙伴关系并在反对美国霸权方面达成了共识,美国将战略实施的重点放在了日本和印度两国。在主导美国亚洲政策制定的阿米蒂奇与沃尔弗维茨理念 [6](P44-48) 中,首先强调的是日本的作用,认为美国与亚太地区的整个关系是以美日同盟为基石的。与此同时,也提出要全面增进美国印度之间的关系,包括政治、贸易以及军事方面关系。美国国家安全事务助理赖斯也认为:为了有效应付中国的挑战, 美国必须深化与日本和韩国的合作并继续承担其义务,在该地区保持强大的军事存在。它应对印度在地区平衡中的作用给予更多的注意。印度还不是一个强国,但它有潜力成为一个强国。 [7](P53-60)这些想法与言论反映出以日制中、以印制

中的思想已经成为美国决策层考虑对华政策的出发点。

(二)新自由主义软遏制制度制衡

美国国家安全战略是围绕着维护其国家利益和霸权地位的目标来制定的,因此进攻性现实主义开始主导美国战略决策并不意味着布什政府完全抛弃了其他战略思想。在对华全面遏制政策的内容中,新自由主义的软权力思想仍占有重要的一席之地。

根据软权力概念的首倡者美国前助理国防部长、现哈佛大学肯尼迪政治学院院长约瑟夫奈(Joseph Nye)的界定, 软权力与以军事力量和经济力量为主的硬权力相对而言,主要指文化、意识形态以及社会制度等无形力量资源。他认为,美国在当今世界上不仅拥有强大的硬权力优势,而且还有文化、价值观和国民凝聚力及社会制度等软权力优势。软权力和硬权力一样是支撑美国霸主地位的力量源泉。美国要想在未来继续保持霸主地位,就应在确保硬权力绝对优势的同时,充分利用其丰富的软权力的资源[8](P25)。这一战略思想继续在布什政府新东亚安全战略中发挥作用,构成了其对华遏制政策的另一个层面,即利用美国的软权力优势对中国实施软遏制。其具体内容包括:

1 在东亚地区推广美国的价值观和民主制度,利用人权、宗教、社会制度等问题向中国施加压力

在布什政府的外交决策层中,利用人权、宗教、社会制度等问题在台湾、香港、西藏等问题上向中国施压仍然是其制定对华政策的出发点之一。国家安全事务助理赖斯就表示: 人权考虑也不应退居其次。相反,美国总统应迫使中国领导人进行变革。 [7]在涉及中国的台湾问题时,罗伯特苏廷格、道格帕尔等美国战略家都认为美国的国家利益与价值观紧密地联系在一起,因此美国有必要防止中国内地武力威胁台湾民主政府的生存 [3](P60-85)。与此同时,美国还利用人权、宗教问题干涉中国的西藏问题(关于这一点下文有详细论述)。在联合国人权会议上不断提出反华提案,利用人权问题对中国实施经济制裁等,凡此种种,不一而足。

2 推广自由贸易的经济秩序,建立开放型经济体系,遏制中国主导东亚经济秩序

近年来,东亚地区经济的迅速发展日益为世人所关注。美国视东亚地区为其全球战略的重要组成部分,早在1995年的东亚安全战略报告中就提出了在东亚的领导战略。为了阻止东亚地区形成类似于欧盟的以中、日两国为主导的封闭型区域经济共同体,美国不遗余力地向东亚推广开放型自由市场经济体制。在2002年国家安全战略报告中再次表示, 我们将积极努力,促使民主、发展、自由市场和自由贸易的希望遍及世界每一个角落。 [5]其中的一个目标就是要在东亚地区建立起以美国为主导的开放型自由市场经济秩序,并把中国纳入到美国主导的开放型地区经济体系中,使中国在体系中发挥建设性作用 ,遏制中国削弱、挑战或脱离这一体系,成为东亚地区经济贸易的主导大国。

3 散布中国威胁论 ,离间周边国家同中国的关系,充当冲突调解人

随着中国经济的迅速发展,一个日渐崛起的大国不但使美国忧心忡忡,也使得中国的亚洲邻邦对中国是否会谋求地区霸主地位心存疑虑。美国俟机向东亚小国散布中国威胁论 ,将中国对收复台湾、保卫南海群岛等正当的捍卫领土主权的要求歪曲成中国进行武力扩张的证据,离间周边国家同中国的关系,为美国在东亚地区的大规模驻军和众多双边军事同盟的存在制造合理的借口。约瑟夫奈认为: 维持地区性力量平衡,遏制刺激使用武力以变更边界的地区因素,这为许多国家(并非所有国家)提供了一种公益。 [9](P154)这种将遏制中国说成是造福于许多国家的公益的论断,显然是在粉饰美国的真正战略意图,谋求东亚小国支持。

三、西藏政策:运用民族自决原则支持西藏高度自治的软遏制

如果说美国政府实施对台军售、推行与台湾关系法和派第七舰队进驻台湾海峡等是从硬权力遏制中国的战略举措,那么,运用民族自决原则支持西藏高度自治 ,就是美国对华实施软遏制的突破口。

20世纪50年代后期,美国出于冷战时期利用西藏牵制中国,对抗苏联的考虑,开始将民族自决 (self-determine)原则作为制定西藏政策的国际法法理依据。最先倡导运用民族自决原则处理国际关系是由美国总统威尔逊在其向国联提交的十四点倡议中提出的。二战后,出于处理战后事宜的需

要, 民族自决原则作为国际法的一项基本原则被正式确立下来。根据联合国宪章第一条第二款和第七十六条b款的规定判断, 民族自决原则强调的是国家间的平等地位;其适用对象应为联合国会员所托管的殖民地国家[10](P342)。因此,该原则是用来处理托管国与被托管的殖民地民族间关系的基本准则,对于作为主权国家内部民族关系的中国西藏问题,并不具备运用的国际法前提。美国政府别有用心的用其解释西藏问题,无非是想借支持西藏人民的自决权利之名,向西藏地区输出美国的人权观、民主观甚至社会制度,行鼓动西藏自治之实。从此,以西藏问题为由从人权、宗教角度干涉中国内政,向西藏地区进行文化渗透,推行人权高于主权的制度霸权成为美国历任政府的必修课。小布什政府在其新东亚安全战略的指导下,加大了利用人权、宗教问题削弱主权的手段对中国实施软遏制的力度,西藏问题重新成为美国对华政策的战略要素。

一方面,外交言论更加谨慎,但支持藏独分子寻求自治的基本立场不变。

小布什政府的公开外交文件和官员谈话中基本剔除了支持西藏独立式的言论,仅表示通过公开声明和外交途径,敦促中国政府与达赖喇嘛通过实质性对话解决西藏问题。这使得美国在西藏问题上的真实意图更具隐蔽性。其实,美国并没有放弃利用支持西藏人民的民族自决权利为由,鼓励藏独分子继续从事分裂中国活动的基本立场。小布什在接见达赖喇嘛时表示对其寻求西藏真正的自治的立场表示赞赏。并一再向其保证美国坚定支持使西藏独特的宗教、文化和语言特征得以保存,使所有藏人的人权得到保护 [11]。其所谓的真正的自治无非是想建立一个独立于中国中央政府之外,与美国的价值观、民主观及社会制度相一致的高度自治的西藏政权。同时,在具体行动方面,美国的援藏形式更加多样,手段也更加隐蔽。首先,众所周知,达赖喇嘛是西藏分裂势力的核心人物,他的言行举止对中国西藏境内及周边佛教国家的西藏流亡分子具有广泛的号召力。美国不顾中国一再反对,副国务卿、国务卿、总统始终坚持会见达赖喇嘛,国务院任命副国务卿兼任所谓西藏事务特别协调员 ,并将这一举动称之为美国政府的一贯传统。这显然是对西藏分裂势力继续分裂中国的活动最有力的支持。其次,国会通过立法悍然抛出所谓西藏政策议案 ,以人道主义援助的名义继续向藏独分子提供资金和物品资助。如 2001年西藏政策法 (Tibetan Policy Ac t of2001)批准国会拨款275万美元,用于对西藏难民的人道援助、西藏流亡人士的奖学金及西藏非政府组织的人权活动[12]。最后,通过国际人道组织或以保外就医的名义组织营救中国境内的西藏分裂分子。

另一方面,加强针对西藏问题的国会立法,诋毁中国的人权、宗教记录,为中国合理解决西藏问题设置障碍。

保守主义色彩浓厚的美国国会参、众两院始终存有对华敌视情绪,在新保守主义占上风的小布什政府时期,国会议员不但更加激烈的就西藏问题发表反华言论,而且也更加频繁的提交有关西藏问题的议案。到目前为止,小布什任内正式通过有关西藏问题的报告和立法主要有: 2001年西藏政策法、人权实践国家报告、 2003年国际宗教自由报告、 2002年西藏政策法、西藏问题谈判报告等。另外,根据 2002年西藏政策法 [13]中所提供的资料以及掌握的情况,小布什政府内部高级官员就西藏问题所采取的具体外交活动相当频繁。总统布什本人曾分别于2001年5月23日和2003年9月10日亲自接见达赖喇嘛,国务卿鲍威尔、助理国务卿理查德阿米蒂奇均曾会见过达赖喇嘛。2001年5月17日国务卿鲍威尔任命副国务卿葆拉多布里扬斯基(Paula Dobrainsky)为西藏问题特别协调员,她曾于2002年8月单独率团访华考察西藏人权和宗教自由情况,并多次会见达赖喇嘛。据不完全统计,仅从2001年1月到2002年12月间,美国政府官员及议员在公开场合就西藏问题发表言论的次数就达23次之多。这些讲话的内容如出一辙,基本上都是指责中国人权状况或批评中国在西藏实行种族迫害政策,把中国描述为专制集权政府,以此来诋毁中国的国际形象。如此频繁的针对西藏问题的外交活动也从客观上反映出: 西藏问题仍然是布什政府手中对华政策的一张王牌。

由此可见,欲在东亚地区充当离岸平衡手的美国势必会利用西藏问题加大对中国进行软遏制的力度。为此,我们有必要提早做好心理准备积极应对,并采取灵活、聪慧的对策,主动减少与美国的分歧,寻求更多的共同利益,力争使双方合作的收益大于产生分歧的代价,使美国无法因为西藏问题而放弃与中国的合作。同时,要坚持国家主权不容侵犯的严正立场,坚决回击任何利用人权、宗教问题分裂中国的图谋,把美国遏制和弱化中国的政策后果限制在最小的收益之内。

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-09-28.

[12]Tibetan Policy Act of2001[EB/O L].http://usinfo.s https://www.360docs.net/doc/2116122394.html,/regional/ea/mgck/archive01/0509ti betxt.htm,2004-09-28.

[13]Tibetan Policy Act of2002[EB/OL].https://www.360docs.net/doc/2116122394.html,/p/eap/rls/rpt/20699.htm,2004-08-12.

The Off-shore Balancer and Containing China

LI Ye,Z HANY Yan g

(School of His tory and Culture,Northeas t Normal Uni versity,Changchun130024,China)

Abstract:After the establishment of Bush s government,offensive reali sm became the main theory of the National Securi ty Strategy of America.The happening of the9 11s timulated the outpu t of the new preemp tion s trategy.Because anti-terrorism has become the main strategic ai m of Uni ted States,Bush s government decided to act like an off-shore balancer in East Asia and adopted both hard con-tainment and soft con tainment means in order to contain its peer competi tor-China.The main idea of the passage is,taki ng America Tibet Policy as an example,to make a full analysis about America foreign policy toward China.

Key words:the off-shore balancer;the security strategy of East Asia;the T ibet-policy;hard contain ment;soft containment

[责任编辑:赵红]