公共政策学kold
公共政策学 严强 主编 社会科学文献出版社
第一章 公共政策活动
【本章小结】
人们基本的共识是真正科学形态的公共政策是从20世纪50年代以后建构起来的。在中国转型社会中，公共政策活动乃是以执政党组织和政府部门为主的公共机构在一定的情景事实下，经过民主的论辩、对话、协商，并采用科学的知识和技术，确定价值取向，选择执行工具，以解决社会公共问题，求得社会持续、和谐发展的行动过程。
公共政策活动在常态社会中担负着导引、调控和分配的功能。在社会转型时期，公共政策起着对社会秩序均衡稳定、对社会利益公平正义、对社会发展开拓创新的作用。
科学形态的公共政策较早在以美国为首的西方社会孕育产生。到20世纪八九十年代和新世纪开初，西方的公共政策理论研究和实践探索都取得了突破性的进展。20世纪80年代中期大规模传入中国内地。中国转型社会复杂而深刻的公共政策实践是创立具有中国本土风格和中国特色的公共政策理论形态和实践形态的坚实基础。 公共政策活动中较为确定的领域是公共政策研究、公共政策分析和公共政策管理。
【关键概念】
社会问题链：由社会问题组成的一根“问题链”，一端是个人问题，另一端是社会问题。
政策连续谱：
政策替代文化：
拉斯维尔的公共政策观念：
德洛尔的公共政策观念：建立一个能够将各种与公共政策有关的学科融于一体的特殊模型。
【问题与思考】
1.一般政策与公共政策的区别和联系是什么？
答： 区别：1.一般政策是指为解决社会团体、企业、一般的团体和个人、家庭的问题所制定的政策，其主体是团体和个人，不具有公共性质。2.公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择合适的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。（适合中国转型社会的实际）
联系：一般政策和公共政策都属于政策，都是人们通过谋划来解决实际问题的手段和工具。从一般政策到公共政策，突出的是政策活动中公共性的增强。
2.如何看待中外著作中多种多样的有关公共政策的定义？
答：由于公共政策活动本来就具有多方面的特性，而且这些特性又随着公共政策活动的发展而发生变化，再加上人们在定义公共政策活动时又往往只注意其中一至两个特性，这样产生出来的公共政策定义就是多种多样的。公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此，不存在一个能包揽一切、永远正确的绝对的公共政策定义。在不同时期，不同阶段，人们总
是要概括出与现实社会治理相适合的、具有某种相对性的公共政策定义。
2.公共政策在常态社会中有哪些功能？
答：从整体上说，社会的公共政策系统对社会的存在、运行和发展起着导引、调控、分配的作用。1.导引功能：制定与实施公共政策正是针对社会利益矛盾引发出来的公共社会问题确立一定的行为准则，凭借这些准则规范和指导人们的行为，确保社会有合理的秩序、合理的资源配置和合理的发展。 2.调控功能：现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗，因此政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控，保证公众利益的均衡合理，保证社会发展的持续有序。 3.分配功能：政府具有参与社会再分配的职能，政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配。
3.在转型社会中，公共政策有哪些特殊功能？
答：1.政策的社会均衡稳定功能：在转型社会中，新旧体制交替、摩擦，社会利益出现新的分配和配置，这些都会导致原有既得利益集团的不满和社会新的弱势群体的出现。当社会出现新的不均衡时，就会产生新的社会矛盾；当这些矛盾加剧和显露时，社会就会出现某些动荡。公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这些矛盾；当某些矛盾激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。 2.政策的社会公平正义功能：在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的一对矛盾，在新旧体制交替时，效率可能带来新的不公平，这种不公平一旦超出限度，会引发处于弱势位置上的个人、团体和群体的不满，进而妨碍效率的持续上升。公共政策的作用就在于通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团之间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等、公正。
3.政策促进社会变革求新的功能：在社会转型时期，重要任务就是破除旧的无效率的、已经同社会发展要求不相适应的旧体制。公共政策的作用就在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结构出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会的变革、发展。
4.以美国为例，西方公共政策经历了哪些主要演变阶段？
答：以美国为例，从20世纪50年代至20世纪末，公共政策学科
的演变先后经历了创建、发展反思和拓展等阶段。
公共政策科学的创建时期：20世纪五六十年代。两次政策争论：1.有关罗斯福“新政”的政策争论 2.由奥本海姆引发的原子能政策争论。 一次学术会议：关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会（简称RADIR学术会议，重要标志，美国西部斯坦福大学，开山之作《政策科学》，意义：它是一次高举大旗向公共政策进军的誓师大会）。 创建时期学科的缺陷：只重视自然科学，只有枯燥的数字，是一门“冰冷”“生硬”的学科。
发展时期（20世纪70年代）：标志：以色列耶路撒冷希伯来大学教授——叶海卡.德洛尔（yehezhel Dror）创作公共政策学“三部曲”：《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、
《政策科学探索》（1971）、 《政策科学构想》（1971）。德洛尔认为需要建立一个能够将各种与公共政策有关的学科融于一体的特殊模型。 60年代后期、70年代前期出现“趋前倾向”（强调政策咨询），70年代中期出现“趋后倾向”（强调政策周期研究）。 发展时期的学科缺陷：德洛尔的总体政策过于理论化，人们很难理解。
自我批判时期（20世纪80年代）：开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。
拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）：两种趋势：1.对原有的主体进行深化（公共政策的伦理、价值；公共政策与公共管理的关系） 2.拓展新的研究方向：1.开辟新研究领域，增强公共政策应用性 2.加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。
5.为什么说中国改革开放中的丰富公共政策实践是本土化的公共政策体系建立的坚实基础？
答：真正科学意义上的中国公共政策研究是从改革开放以后才兴起的，先后经过了孕育和开创两个主要阶段。 中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代）：90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践，提出一系列新政策（一国两制；发展才是硬道理；一部分人先富起来）。在政策创新实践的同时，新时期的政策理论也有研究。公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；同时，改革开放中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求(提出对公共政策的学科建设，为公共政策学科的发展提供了条件)。
开创阶段（20世纪90年代）：中国公共政策开始从政治学和公共行政学中分离出来成为一个独立的研究领域。
6.从公共政
策活动中可以划分出哪些主要的领域？
答：1.政策研究领域：政策基础理论的研究；具体政策运行过程的研究；政策分析中的过程、模型及方法的研究。 2.政策分析领域：进行政策问题构建；对各种政策方案的未来前景做出预测；提出政策行动建议。 3.政策管理领域：公共政策的结构与周期管理；创新型和危机型政策的管理。 4.政策操作领域。
补充知识：
公共政策活动的基本特征：1.以解决公共问题为取向 2.以政府及其公共部门为主导 3.以公共权力的运用为依托 4.以科学民主决策为生命 5.以维护公共利益为目标
第二章 公共政策主体
【问题与思考】
2.什么是政策行动主体？政策行动主体具有哪些特性？
答：政策行动主体：指参加到整个公共政策过程之中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构和代表组织机构的个体构成的能动体系。
行动主体的特性：1.具体性：行政主体必须是现实的、具体的，能在具体政策活动中展开有效行动的个体和组织机构。 2.对应性：政策行动主体和政策活动中的客体相对应，政策客体包括(政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益)。
3.代理性：在政策规划、决策中起作用的具体个体都是受托于一定的组织机构的代理人。在政策活动中实际发挥作用的个体与其所在的公共组织之间，个人、公共组织机构和广大政策相关者之间，存在的都是委托——代理关系。 4.能动性：政策行动主体既是从具体的政策情景中，发挥能动性，依据一定的理论和价值观来辨认和诊断政策问题的，他们又是在既定的制度和已经实施其他政策的情景下，通过论辩、协商来确定解决问题的具体价值取向，并在各种政治、技术和经济可能性的基础上选择最终的行动方案的。能动性还表现在行动主体以不同方式、在不同层次上参加到政策活动之中。 5.社会历史性：谁能成为政策活动中的行动主体与多种技术因素有关（例：社会民主发育程度、人们受教育程度、供人们参与公共论辩的技术水平高低），这些技术的进步只能在社会历史的发展中实现。
3.哪些属于国家公共法权主体？
答：国家公共法权主体：居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在中国，包括（立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人）。
4.哪些属于社会政治法权主体？
答：社会政治法权主体：经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去做出具有强制力的政策决定的社会行为
主体。主要有三类：1.在野党、参政党 2.见诸于公众的利益集团 3.作为个体的公民
5.哪些属于社会非法权主体？
答：社会非法权主体：目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。主要有两类：1.处于幕后的、不见诸于公众的利益团体（地下团体、黑社会） 2.大众传媒机构。（第四种权力）
6.政策执行主体与政策评估主体有什么区别？
答：政策执行主体需要更多的管理人员、评估人员提供意见； 活动：组织相应部门和机构、提供报酬和支持、征税； 参与者：总统和官员、执行部门和机构。
政策评估主体需要有专业的评估机构与政策目标群体人员参加； 活动：报告政府政策的结果、评价该政策对目标群体和非目标群体的影响、提议变化和改革； 参与者：执行部门和机构、国会监察委员会、媒体、智囊团。
7.政府行动主体与非政府行动主体是何种关系？
答：政府行动主体（执政党组织和政府部门）与非政府行动主体（社会行动主体）之间的矛盾贯穿于整个政策活动过程并且推动政策过程运行、发展。这种矛盾集中体现在二者对利益追求及价值选择上的差异、对立和冲突。认识这种矛盾关键是要理解具体的政府行动主体的利益追求和政策价值选择。人们往往对具体的政府行动主体的利益缺乏思考，认为其没有利益追求或者认为其利益追求和这个社会的利益追求天生就是一致的，因此不需要去思考，这是一种误解。要让这两类不同政策行动主体充分表达、阐述各自的利益所在和政策价值选择，并经过充分论辩，让不同的政策行动主体都了解政策过程中不同主体的利益追求与价值选择，才能为利益的协调和政策价值的正确定位提供条件。这种矛盾不是根本冲突，是可以调和的，属于人民内部矛盾的范畴。政府行动主体与非政府行动主体在根本利益上是一致的。
8.政策行动主体与社会制度是什么关系？
答：政策行动主体与社会制度之间的矛盾贯穿于整个政策活动过程并且推动政策过程运行、发展。在通常情况下，当政策行动主体的政策观点、政策立场、政策价值选择与既定的社会制度出现差异和矛盾时，需要改变的是政策行动主体一方，使其适应既定的社会制度。但在社会转型时期，制度包括体制和机制是变革的对象，为了政策行动主体和政策相关的组织机构更好地回应社会解决公共问题的需求，就需要有新的、更好的制度安排作为资源。当原有的社会规则体系已经不能支持政策问题的解决时，政策行动主体和与政策相关的组织机构就会通过政策创新来冲破原先陈旧的规
则，建立相应的更有效力的规则、体制或机制。此矛盾为人民内部矛盾，解决矛盾的方法应当是渐进的、协商式的。