简析公共行政学发展之路

简析公共行政学发展之路

◆王晋军

以1887年美国学者W·威尔逊《行政学研究》一文发表和l900年美国学者古德诺《政治与行政》一书出版为起点，公共行政学发展到现在，已经成为一门具有高度理论性和实践性的学科。在这一百多年的发展历程中，涌现了无数杰出的公共行政学家，其中许多都对公共行政学的发展起到了重要影响和推动作用。这些代表人物有：被公认为大师级的经典理论家——伍德罗·威尔逊、马克斯·韦伯以及赫伯特·西蒙，也有弗雷德里克森、卡斯特及德罗尔、奥斯特洛姆、登哈特等公共行政学界新一代的理论家，他们的学说反映了当代西方公共行政学的发展脉络和西方公共行政学前沿。翻阅这些名家的文章和著作，我们不难从中看出公共行政学发展的轨迹是多么曲折和不平凡。纵观公共行政学的发展之路，我们的收获颇丰，启示颇多。简要归纳如下：

一、价值上公平与效率交替

从19世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪中叶的新公共行政学，再到近几十年才兴起的新公共管理学，对公共行政价值的偏重呈现出一种从效率到公平、从公平再到效率的交替历程。正是在这样的交替中，人们发现，无论是公平还是效率都是不可割舍的。

（一）以效率为重时期

19世纪末20世纪初，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，原有的行政管理方法已经不能适应那个时代对政府高效率的要求，迫切需要一门行政科学来指导政府活动，在此背景下，公共行政学应运而生，“公共行政在1900-1920年期间初具形态，在大多数西方国家，这种形态直到20世纪的最后的25年前一直没有发生

什么变化。”

威尔逊的《行政学之研究》一文开创了西方，尤其是美国的公共行政学研究的传统。威尔逊在文章中强调了行政科学研究的必要性，他指出到l9世纪为止，在对政府事务的研究上，主要关心的是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项，而随着经济不断的增长，社会生活日趋复杂，以及随之而来的政府规模的扩大与活动的频繁，使得研究工作重点发生了改变。因此，应该也必须建立一门行政科学，以力求优化设置政府的组织机构，使政府不走弯路。所以，在威尔逊看来，行政科学不仅要研究政府人事问题，而且也要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率。

马克斯·韦伯在《社会组织与经济组织理论》一书中对官僚制度作了系统分析。官僚制度被用来表示一种特殊的组织结构安排和一种特殊的作为模式，韦伯将官僚制度归纳为一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用，它在法律上的精确性、稳定性和严格性，在可靠性效率方面也比其他组织形式更加优越。

无论是政治与行政相分离，还是高效率层级节制的官僚制，都是以效率为最高原则，这是以当时的科学管理为背景的。被称为“科学管理之父”的泰勒，根据他长期的实践写成了《科学管理原理》一书，提出了一整套工厂、企业科学管理原理。科学管理理论的产生是管理思想史上的一次革命，是对经验性传统管理的否定与突破，它强调用科学的方法和标准进行企业管理，以提高行政效率。

在泰勒理论的影响下，早期行政学家将官僚组织和行政效率作为他们研究的重点，将效率作为行政管理的主要目标。他们认为，通过对各种行政现象的研究，可以推出行政管理的基本原则，从而为实施有效行政管理提供各种原则。其中最重要基本原则的就是效率标准，即以最小的投入获得最好的效果。因此，这一时期的理论基础是政治与行政二分原理、官僚制和科学管理原理，它们在理论

旨趣上具有一致性，即强调“效率中心主义”。

（二）提倡公平时期

20世纪40年代开始，政府权力逐渐膨胀、行政效率比较低下、官僚主义十分严重、腐败层出不穷、政府公信力明显下降，人们开始反思古典公共行政的“以效率为中心主义”的价值观的正误。在此背景下，美国行政学大师沃尔多发起并召开了明诺布鲁克会议(1968)，这标志着新公共行政学派的正式诞生。以弗里德里克森为代表的新公共行政学派猛烈批判古典公共行政的“效率中心主义”，并引入社会公平的概念，他们认为公平有时比效率更重要：“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平”。

新公共行政学以公平的概念为核心，拒绝了传统行政学的一系列基本观点。如：他们抛弃了政治——行政二分法的观点，认为古典公共行政是在理性官僚制和政治／行政二分原则下探讨效率，是一种“程序效率”或“形式效率”，而不能真正实现公共行政的社会价值。同时，他们指出，行政管理者并不是价值中立的管理者，他们既从事行政执行，也从事政策制定，因此，他们应该对实施良好的管理与保证社会的公平作出承诺，以此作为自身的价值理念、奋斗目标或理论基础。

（三）再次强调效率时期

20世纪70年代，西方公共行政出现了新的困境，国家各级财政赤字迅速攀升、社会福利政策难以维持、政府机构臃肿庞大、政府公信力再次迅速下降、国际之间的竞争加剧，“政府失败论开始占了上风”。在这样的大背景下，市场取向的新公共管理诞生了，其基本主张有以下四点：一是广泛引入私营部门的竞争机制和管理方法，以打破政府垄断，提高公共服务的效率与质量；更加重视组织的战略目标和长期计划，强调加强对预算的总量控制。二是“顾客”导向。三是

提高公共服务的质量和效率，尽力满足越来越多样化的“顾客”的需求，以实现社会公平。四是放松政府对社会的管制，实行以结果为导向的绩效管理模式。

以“管理主义”为价值取向，追求“三E”目标的新公共管理，很快演变成了一场席卷全球的政府改革运动，而这场改革的核心就是围绕着提高行政管理效率这一中心展开的。美国的“新公共管理”带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”色彩。从1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”。其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底的原则；改革的基本内容是将私营部门成功的管理方法引入公共部门，以提高行政效率，精简机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。通过分析这些国家的改革实践，我们可以得出清晰的结论：公共行政学的价值观完成了一次效率的回归交替。

二、实践中政治与行政离合

政治与行政的关系，尤其是他们之问相互冲突的关系，一直是西方现代政治与行政的理论和实践的一个基本问题。对这一问题的争论，直接孕育了公共行政学，并标志出不同时期西方公共行政学发展的学派。政治与行政的关系是极其复杂的、动态的，从近代以来公共行政学的发展来看，我们可以大概地将其分为：政治化的行政、政治与行政的二分、政治与行政的混合三个阶段。

（一）政治化的行政阶段

18至19世纪，西方各国的资产阶级基本上都已取得了政权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。真正从制度上根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务和政治理想。正如巴林顿·摩尔所指出的，这种民主进程旨在“进行三项密切相关的事情：1、对专制统治者加以控制；2、以公正合理的统治取代专制统治；3、使基本民众在进行统治时分享统治权。”这一时期

在西方各资本主义国家所发生的政治制度的变革，大部分目的都在于完成这一使命。作为这一民主进程的结果，同时也是这一时期民治政府的主要特征，他们主要包括：政府是在分权的原则上建构的，其功能被分为立法、行政和司法三个方面，分别由议会、行政机关和司法机关三个独立的机构分别承担。议会领导地位的确立。这一点在英国等议会制国家中表现得十分明显。在美国，尽管联邦党人也有巨大的影响，但是他们受到了来自杰弗逊派的强有力的挑战，这使得在19世纪的大部分时间里，美国国会都处于主导地位。在这一时期，政治角色和行政角色之间并没有明确的界线，尤其是政党分赃制的确立，国家和地方的行政官员实际上被政党控制，完全成了政治性的官员。因此，尽管早期资本主义国家己明确地区分了政治与行政两种功能并分设了相应的机构，但在这种政府体制的运行过程中，这两种功能并没有真正分开，行政完全是政治化的行政，因为它完全受到政治的影响和控制。

（二）政治与行政二分阶段

19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会和经济都得到了迅猛发展。随着各种新问题，如：劳资冲突、失业，救济、专利事务、国民教育、城市发展等不断的出现，使得进一步扩大政府权力的行政变革成为不可避免。于是，政府职能被拓展了，政府机构被扩大了，政府人员也逐渐增多了。实践表明，这一时期，政府行政在社会经济生活中的作用和影响在不断地加强。现代公务员制度替换了政党分赃制，而在两类公务员的分野产生伊始，诸如伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺、卢瑟·古立克以及马克斯·韦伯等改革家和思想家就敏锐地把握住这种分野的发展趋势，提出了政治与行政二分法，试图从理论上揭示其内涵，重新界定政治与行政的关系，将政治与行政进行区分。

（三）政治与行政混合

然而，政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承

担政治责任而严重混淆。”随着文官队伍的宿命的无可限制的膨胀，这种矛盾，最终还是被理论学界揭露了出来。上个世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行政学派”把批判威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看作是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上的需要，从而否认了政治与行政二分原则的科学理论意义。在行政研究的过程中，社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地位，因此，新公共行政学派坚持认为，公共行政应以社会公平为其首要目标，效率则应该放在次要地位。继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对政治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公共行政学派肯定行政人员的政治价值的基础上，进一步提出了对文官的政治控制的要求。他们认为，行政是具有着浓厚的政治色彩的，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。基于这样看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的政治责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强他们对政治的回应性。通过他们对政治与行政二分法的批判，政治与行政不可绝对分开的判断逐渐被广大理论学者认可。至此，政治与行政的关系也完成了一轮分分合合。

社会在发展，理论在演进，这是一个永远都不会停止的过程。公共行政学也是如此，笔者虽然从两个角度分析了公共行政学的发展，但从许多其它的视角，我们也可以得出这样的结论：不论是价值与效率的不断交替，还是行政与政治的分分合合，林林总总，公共行政学在不断地探讨着诸多因素适当地组合搭配，以适应人们不断提升的对自己、对他人、对社会认识和期望。■

（作者系武汉大学政治与行政管理学院2006级行政管理专业博

士生）