ppp模式下水务环保项目的研究与案例分析
PPP模式下水务环保项目
的研究及案例分析
本文通过运用公私部门伙伴关系理论，对当前水务基础设施市场化存在的问题和政府管理的现状进行分析，并结合国外先进经验与我国水务行业的实际情况。从项目经营者的角度寻求解决这些问题的思路和方法，探寻2013年12月26日财政部召开推广《贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》的要求，对PPP模式下基础设施投融资模式的改变，给我们带来的巨大商机。本文进行一定量的理论摸索和案例分析，希望为水务环保事业发展提供对策与建议。
一、狭义PPP模式正确解读及PPP模式的适用范围
（一）狭义PPP模式正确解读
在财政部研讨会上，对PPP模式解读为“从运作模式上看，PPP 模式的典型做法是政府和私人部门共同组成SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。PPP 作为一种新模式，具有公共产品、委托代理、信息不对称等方面的理论基础。
一个PPP项目的参与者主要有三方：
1、项目发起人：一般是项目所在国政府部门、政府部门机构或政府部门指定的公司，在法律上即不拥有项目，也不经营项目，而
是通过给与项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。
2、项目经营者：民营部门是项目的投资者和经营者，它从项目所在国政府部门或有关机构获得建设和经营项目的特许权，负责组织项目的建设和生产经营，提供项目开发所必需的股本资金和技术，安排融资，承担项目风险，并且从项目投资和经营中获得利润，项目经营者通常是一个专门组织起来的项目公司。
3、项目融资及贷款银行，向PPP项目提供贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等，其中政府部门的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行的政策性贷款起着很重要的作用。对于投资巨大的基础设施项目，一般采用银团贷款的方式，即多家银行联合为一家项目公司提供融资服务。
除项目发起人、项目经营者和项目的贷款银行之外，一个PPP
项目的参与者还包括项目产品的购买者（终端用户）、项目建设的工程承包公司、项目设备、能源、原材料供应者，为实施项目提供保险的保险公司等。PPP方式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。
财政部会议提出“PPP模式通过授予特别经营权，是私人部门不在局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统的行业，还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，大幅拓宽了私人部门的发展空间”。
（二）PPP模式的适用范围：
针对PPP模式的特殊性，及我们即将开展的业务，主要阐述新建的基础设施的适用范围
PPP模式的适用范围表
需要新建的基础设施外围建设民营部门扩建政府部门拥有的基础设施，仅对扩建
的部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并
向用户收取费用
建设-转让-经营
（BTO）
民营部门投资兴建新的基础设施，建成后把所有权
转让给公共部门，然后可以经营该基础设施20～40
年，在此期间向用户收取费用
建设-拥有-经营-
转让（BOOT）或建
设-经营-转让
（BOT）
与BTO类似，不同的是，基础设施的所有权在民营
部门经营20～40年后才转移给公共部门
建设-拥有-经营
（BOO）
民营部门在永久性的特权下，投资兴建、拥有并经
营基础设施
PPP模式的各典型方式在实际操作中多数都很复杂，需要花费较长的时间去组织安排，同时可能会需要项目所在国政府部门提供直接或间接的担保。该模式的基础——特许权协议一般那都会涉及到项目建成后的经营和维护，因而需要特许权足够长（通常超过30年），使得项目的经营者能够在运营期收回最初的投资并获利。
二、国外PPP模式的使用情况
目前，在世界范围内，尤其在欧洲，PPP方式日益成为一种颇具吸引力的基础设施与公共服务提供方式，越来越多的国家加入到开展PPP项目的大流中去，公共部门与民营部门在提供公共服务中的角色被重新认识。PPP项目的效率在世界范围内被广泛认可与赞同，例如，在美国与加拿大的水务领域，利用PPP方式节省了10%～40%
的成本；在爱尔兰，早期的项目，如都柏林海湾（Dublin Bay)项目经验显示，通过PPP方式节省25%-30%的成本是可以达到的。
三、我国水务领域的现状分析
（一）水务设施属于公共基础设施范畴
公共基础设施是指城市中的道路交通设施、桥隧、水务设施、能源设施、环保设施以及绿化设施等，具有公益性和社会性，投资规模巨大、建设周期长。在传统上，政府部门一手包揽。目前，我国城市化进程和经济取得了巨大的发展，在现实压力和追求高效率的公共服务的推动下，西方发达国家在理论研究的基础上，提出了在公共基础设施领域实行投融资市场化的理念。
水务在国民经济发展中占有极其重要的地位，而目前我国水务基础设施的状况已经远远不能适应国民经济持续快速增长的局面，中国水务基础设施仍然处于相对短缺的状态，发展水务行业，仅仅依靠政府部门投入已经不能满足水务行业发展对资金的巨大需求。通过市场化机制，引入政府部门之外的投资主体参与水务事业，是水务行业发展的必然趋势。
（二）水务行业自身特点适应投融资市场化
水务基础设施具有公共基础设施投融资所遇到的共性问题，水务领域提供的产品和服务又有其个性，一方面水务领域从自来水的生产到污水的末端治理形成了一个完整的相对封闭水务产业链条；另一方面，水务产品如自来水的可销售性指数很高，即具有很强的
可经营性。水务产品这些特性，在国外，水务基础设施投融资市场化相当普遍，在管理上也积累也一些经验，国外已经有一些水务基础设施投融资市场化的成功案例，如英格兰和威尔士的水务管理模式。在我国，可以在合适的环境采用国外的先进经验。
水务基础设施的特性：
1.经济特性：投资规模大，使用寿命长，水务基础设施服务对象范围大，投资规模往往很大；水务基础设施的使用寿命平均都有几十年，如果维护得当，甚至可以上百年。
2.可销售性：水务基础设施由于其相对封闭的系统，使得可销售性成为可能，例如，消费者不加入供排水网络就不能得到相应的服务。城市制水、自来水管网、排水管网，污水处理的可销售性的高低有所不同。
3.使用边际成本低：水务基础设施项目营运成本相对固定，随着被服务人数增加，其经济效益随之增大，而增加一个使用者几乎不会增加基础设施的边际使用成本，例如，在管网的范围之类，增加一个用水户的成本很低。
水务产品具有投资巨大，可销售性及边际成本低的特点，以上特点可以结合私人和民营企业的资金雄厚的力量，利润可计算将政府部门的资金压力传递给私人和民营企业，私人和民营企业满足自身的投资回报率，从而共赢。
四、水务基础设施实行PPP模式的成功案例
案例分析:广州西朗污水处理厂PPP项目
（一）项目背景：西朗项目位于广州市芳村区南部，1998年启动，2007年建成西朗项目的总占地311908m2，总规模日处理污水量40万立方米，一期113033m2，一期项目规模日处理污水量20万立方米，初始总投资为98587万元人民币，在当时约合1.2亿美元。
项目首期工程于2001年12月21日动工建设，2003年10月底基本建成并投入通水调试，2004年4月30日投入污水试运行。到2008年底实现连续三年全达标排放。自2000年以来，西朗项目连续几年被列为广东省、广州市的重点建设项目，一直得到政府各有关部门和领导的高度重视和大力支持。采用改良A2/O工艺，具有较好的脱磷除氮功能，产生良好的环境效益、社会效益。
(二)、项目发起人：广州市政府
(三)、项目经营者：成立SPV，即广州西朗污水处理有限公司，主要负责西朗项目的筹建、建设、运行和管理的，公司成立于1998年3月，由广州市污水治理有限责任公司与泰科亚洲投资有限公司共同组建的中外合作公司。双方背景，广州市污水处理有限责任公司为广州市政园林局的下属单位，外方泰科亚洲投资有限公司则是美国泰科集团公司的全资附属子公司。在泰科集团的业务平台里，美国地球工程公司是从事水处理、环境工程等行业的子公司。通过泰科亚洲投资有限公司，美国地球工程公司拥有上述合资公司67%的股权，广州污水处理公司则拥有剩下的33%。
(四)、项目资金筹措及融资方式
按照总投资67%的出资比例计算，美国地球工程公司一方应该支付的款项为8700万美元左右，但丰富的融资经验和畅通的融资渠道让地球工程公司仅投入30%的资金就起到了100%的效果。
西朗项目自有资金为33300万元人民币。按照合作公司的出资比例，其中广州市污水治理有限责任公司出资10989万元，占自有资金的33%。美国地球工程公司则利用泰科亚洲投资有限公司这一融资渠道从母公司融资了2600万美元，约合人民币22311万元，占自有资金的67%。
项目总投资具体投资剩下的其余67%资金——约66700万元人民币的建设资金则以另一种项目融资的方式获得解决。项目抵押贷款融资部分：以项目公司双方共同出资的约3300万美元和项目作为抵押，地球工程公司从中国工商银行广东省分行获得了贷款，填补了剩余的资金空缺。这种资本运作的手法和威立雅水务集团有些类似（威立雅水务此前在收购柳州自来水有限公司49%股权时，即采取抵押的方式将部分股份的受益权出让给相应的信托计划。通过抵押，威立雅水务在盘活了存量股权的同时获得了充沛的资金，可继续竞逐下一个城市水务项目）。
在广州西朗污水处理系统工程项目中，美国地球工程公司并未收购地方水务公司的任何产权，所取得的17年特许经营权也被其分包给北京排水集团。这类项目建设公司的出现，让中国水务市场多了一种选择。建设部市政公用行业专家委员认为，“在国内公共设施
领域的诸多‘建设—运营—转让’(BOT)项目中，私人投资方往往都不会自己支付全部资金。而通过各种融资渠道，分散财务风险，盘活现金流，这已经成为一种流行的做法。”
(五）、项目特殊情况——管网建设的一次商业操作模式
西朗项目首期工程的建设内容包括西朗污水处理厂、截污干管和沿线4个泵站。管网建设是不赚钱的，一般污水处理厂项目也不会包含管网，但这次的项目包括了40公里长的下水管道等，项目的建设期因而延长了3年，导致项目总期限也延长到23年。
在广州西朗污水处理项目的商业化运营中，对水务产业内最为头疼的管网项目投融资提供了一种模式。在西朗项目中，地球工程公司为了获得污水处理厂项目，也建设了40公里的地下管道和数个相应设施，这点在以往的BOT项目中并不多见。
（六）、捆绑责任与收益，西朗公司的利润如何构成？
西朗公司收入来自于两部分：1投资回报率，2按日处理量收费，如果处理量不够，利润下降。
广州西朗污水处理厂项目规划图
广州西朗污水处理厂建成鸟瞰图
广州西朗污水处理厂图片资料
（七）、广州西朗污水处理厂PPP模式案例总结
对于美国地球工程公司而言，为了建成西朗项目，该公司做出了让步，如供水管网的铺设。但要考虑到这是美国工程公司的“典型项目”，而美国公司更多看重项目自身的利润而非长远控制力，不可能每个项目都这么耐心地运作6年。
根据广州西朗污水处理系统工程项目的协议，项目采用PPP模式建造，中外双方的合作期限为23年，美国地球工程公司拥有对该厂为期17年的经营管理权。合作期满后，全部资产将无偿转移给中方所有。
为了保证广州市政府的利益，合同中明确规定，西朗公司在17年内将主要设备更新一遍，以保证交付后污水处理设施能更持久的运营。
在本次操作看来，PPP模式的好处显而易见。“市政府在资金不充裕，缺乏管理经验和工程技术，这是私营投资方的长处。而一旦结合了政府方面的协调能力，私营投资方也就更加有信心成功运作项目。”
以西朗项目为例，在选择PPP模式下的合作伙伴时，市政机构将管网建设作为其中的一项条件捆绑在污水处理厂项目中，让私营投资方在获得特许经营权收益时，也承担建设部分管网设施的责任，以实现公共部门利益与私营投资方利润的兼顾。
同时，项目之所以能得到中国工商银行广东省分行的大额贷款，广州市政府的加入所起到的担保作用毋庸置疑。银行考虑到于污水
处理是一项利润稳定的长期项目，银行方面也可从中获利。
在西朗污水处理项目的PPP模式获得成功后，广州市政工程已经开始出现更多这样类似的项目。广州北部白云区待建的5个小规模污水处理厂中，有2个厂都将采用PPP模式来运作。采用PPP模式的还有华南干线和一些污泥处理项目等。
广州西朗污水处理项目的成功，重要3个条件：市政府的实力；美国地球工程公司的技术优势、融资渠道和耐心；北京排水集团的运营能力。但这三个条件并非每个地区都具备。”
（八）、风险分析及处理
污水处理费的收费标准由国家决定，专款专用，并不能任意提高，这部分费用如果不够足额支付西朗公司的服务费，市财政则必须进行补贴，例如，民日常所缴纳的污水处理费和广州市政府支付给西朗公司的服务费用并不等同，那部分费用只够支付污水处理厂日常的运营费用，而西朗公司的投资回报则需要市财政另外支付。
中国的污水处理系统还很不完善，特别是管网建设，而该部分基本上是无利可图，在和政府上污水处理基础建设中对管网建设处理应进行周密策划及详细计算。
运营期满后，移交政府后的维护及服务费用，是否要承担相应的风险。
五、水务为什么可以实行PPP投资的模式？
（一）我国水务行业发展前景
中国正处在经济高速发展，人民生活质量迅速提高的时期，基础设施建设尤其是水务建设必然要加大投入力度。2000年我国城市人口为4.6亿，按有关部门预测，2010年我国城市人口增加到6.3亿，城市化进程加快将会成为水需求增长的主要动因，同时也带来了巨大的水务投资需求，具体表现如下：
1、供水设施的建设需求。目前，我国663个城市缺水、400个城市常年供水不足，110个城市严重缺水，预计到2010年，供水量需增至460亿立方米，需投资2000亿元左右，同时在未来几年中，中国各城市供水管网由50%需要换新。
2、污水处理市场的潜力。污水处理在我国属于新兴产业，据统计，每天排出的污水达37亿吨，而目前污水处理率不足30%，二级处理率不足20%，而欧美发达国家城市污水处理率已达90%以上，且80%污水处理厂实现了三级处理，可见污水处理率快速增长趋势明显，污水处理费逐步提高也将是长期趋势。随着水处理行业的市场化，污水处理企业将最终受益于价格的上涨。
3、水务设施维护和改造的需求，举“直饮水系统工程”的例子来说，目前，我国国内各大城市自来水厂的出厂水已达到饮用水的标准，却因为管道引起的二次污染，到家中就无法饮用了。这就需要实力雄厚的水务公司投资管网改造，在一些城市地区建立直饮水系统，打开自来水管就可以直接饮用，这不仅是西方人的生活现实，
也是我国广大居民追求生活品质的一个目标，蕴藏巨大商机。
（二）PPP模式下的商业条件
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府积极鼓励有能力的民营部门加入到基础设施建设中去，2000年11月，国务院下发《关于加强城市供水节水和水污染防止工作的通知》，明确指出“积极引入市场机制，拓展融资渠道，鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理和回用设施项目的建设和运营，加快城市污水处理设施的建设步伐。”2013年12月26日财政部召开推广《贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》的要求，推广PPP模式下基础设施投融资的改革，在政府政策的扶持和指引下，需要越来越多民营资本进入，这是发展PPP模式的原动力。
（三）PPP商业模式下的利润计算
PPP商业模式下利润主要有两部分组成，一是建设期的投资回报率、二是按日处理量收费，两项费用冲减成本。
在建设期的投资回报计算方面，这样的成本与利润的组成关系是我们中建系统的强项，多年的分析经验我们能在复杂的数据中找到我们的成本控制点从而增加利润收入，如，建设费用的利润率预估能达到5%-8%。
运营期间按日处理收费的分析方面，由于水务环保工程的长期性（10年、30年、50年甚至100年）导致财务成本高企，需对收入与支出进行测算，深入研究即使项目立项完成又能达到好的收益，为企业带来财富增值。