城市化进程中失地农民问题研究述评
REFORMATION &STRATEGY 2009.7村集体经济组织所有土地的各项权利，包括占有使用权、承包权、收益权、经营决策权和知情参与权等。因而，农民失地问题，从本质上看，是农民对土地占有使用权、承包权、收益权、经营决策权和知情参与权等多种权利的丧失。我国业已出现的农民失地问题，本质上就是农民依法享有的多种土地权利遭受不同程度侵害、限制或者被完全剥夺。⑧4．社会保障权利的损失。鲍海君认为，土地对农民的社会保障功能可归纳为以下六个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会：第三，土地为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增值功效；第五，土地对农民有直接收益功效；第六，土地还具有免得重新获取时掏大笔费用的效用。⑨然而在城市化进程中，由于征地补偿偏低以及面向失地农民的社会保障体系的缺损，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。失地农民的养老、医疗等社会保障问题得不到妥善解决,生活风险凸现。二、关于失地农民问题产生的原因在工业化和城市化进程中，失地农民问题是如何产生的？这个问题成为许多学者关注的焦点。理论界普遍认为，失地农民问题的产生受多种因素影响，它涉及到经济、法律、政策体制、农民自身等因素，具体而言包括以下五点。1．经济因素的影响。袁中友认为，在经济发展和城市化进程中，农民失去土地是工业化和城市化所必须经历的一个阶段，即农民失地是客观的、必然的。⑩孙绪民认为，人多地少、经济基础薄弱是我国失地农民问题比较突出的个性原因。在其他国家尤其是发达国家，雄厚的经济基础足以为国民提供公平有力的社会保障，发达的第二、三产业也能比较有效地吸纳一部分失地农民就业；但在我国，经济基础薄弱、人多地少的国情使农民所承包的土地负载了生活、就业、保障等多项职能，失地必然产生农民失业、失去生活来源及保障等连锁反应。 2．法律保障的缺陷。蔡娟指出，失地农民的权益因法律规定不完备、法规执行不到位、法治意识不健全等法律缺陷的存在而无法保障。失地农民的权益得不到保障的原因很复杂，但归根到底还是行政管理者和农民自身双方都缺乏健全的法治意识。 杨涛综述有关学者的观点指出，法律明确规定了集体土地所有权主体是农民集体，但由于法律没有明确规定农民集体的组织形式，在理论和实践中不可避免地造成了农村集体土地所有权产权代表不明确，导致土地被征用时，农村集体和个人始终处于被动、弱势地位，对土地被征用及其丧
失的土地所有权等权利所蕴含的利益等，缺乏必要的知情权、参与权和选择权。
3．政策体制的作用。杨涛认为，在计划经济和城乡二元权益制度的综合作用下，我国的二元经济社会结构更加突出而且严重，由此造成了显著的城乡差别和对农民利益的忽视。这种城乡有别的二元政策导致了农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能素质上的欠缺，使得土地上的收益成为其最根本、最直接和几乎是惟一的收入来源。这样的结构为后来失地农民问题的产生埋下了伏笔。 4．相关制度的缺失。孙绪民认为，相关制度的缺失是失地农民问题产生的根本原因。在直接关系农民切身利益的征地及补偿过程中，现行制度并没有给予他们真正的自主权。一方面，现行征地制度将直接当事人——农民排斥在外；另一方面，现行征地补偿制度将失地农民排斥在了土地增值收益之外。 袁中友认为，首先，征地制度不合理，对被征地农民的补偿没有遵循等价交换原则保证失地农民的可持续发展。其次，土地产权制度的缺陷可能造成地方政府行政寻租和腐败。再次，社会保障制度不健全。一方面，形成于计划经济和城市化发展缓慢时期的土地征用制度未能预见到保障社会化的影响，在制度安排上没有设置对失地农民纳入社会保障体系的安排；另一方面，我国
长期以来实行的城乡二元经济结构使得农民被排斥在较健全的城市社会保障制度之外，而是把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。
5．失地农民自身的原因。袁中友认为，失地农民自身素质低，缺乏必要的谋生手段。造成失地农民不能可持续发展的关键，也是最突出的问题就是就业问题，而就业难的关键是农民自身的素质低下、缺乏谋生本领。 三、关于失地农民权益保障对策的研究
1．制定和完善相关法律法规。蔡娟认为，依法治国是我国治理国家的基
本方略，完善我国的土地征用法律制
度，严格执法，既是保障失地农民的权
益的具体实践，也是坚持依法治国基本
方略的重要体现。一是适时立法，确保政策供给；二是依法行政，防止滥用职权；三是严格执法，维护法律尊严。 王昊认为，切实保护失地农民的合法利益，首先，要加强土地征用法律规范，制订《土地征用法》，明确规定在何种
情况下才能将集体土地转为国有，加强对征用程序的完善，建立公平合理的补偿制度。其次，在加强对农村社会保障制度建立的同时，特别规范失地农民的权益保护。
2．构建科学合理的制度。王翠英认为，失地农民权益的严重缺失，充分暴露了相关制度的缺陷。只有在新的制度理念指导下，对这些制度进行深度的179
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何爱平认为，要完善土地 孙绪 二是 建立失地农民 为同类型失地农民提 设立土地基金并 的基础，一体化是失地农民身份转换的
保障，渐进化是失地农民身份转换的过
程； 政府不仅要积极提供就业服务措
施，而且要突破失地农民市民化的制度
障碍，实现户籍制度、就业制度、社会
保障制度等的统一。
四、关于失地农民其他问题的研究
1．关于失地农民与身份认同的概
念。对于失地农民的概念，不同的学者
从不同的角度进行了界定。吴爽认为，
失地农民就是指那些原来在国家或集体
的土地上从事农业生产劳动，因非农建
设需要而失去部分或全部的土地使用
权，从而导致其身份、职业发生变化的
群体。 张海波等依据农民在征地过程
中的主动性，把失地农民划分为主动失
地农民与被动失地农民。 李向军则按
照农民对土地的依赖程度把失地农民分
为两类：一类是长期与土地为伴，一直
从事农业生产的偏中、老年农民；另一
类虽然具有农村户口，但却较少从事农
业生产而较多进行非农经济社会劳动的
偏青年农民。 在失地农民身份认同的
研究中，学者们依据失地农民的社会记
忆与社会待遇对其身份认同进行了区分
性研究。黄任民等依据农民向工人转变
过程中面临的身份认同问题，把农民的
身份认同分为职业身份认同、户籍身份
认同和阶级身份认同。 除了基于户籍
的制度认同之外，文军认为，还应包括
人际认同、城市生活方式认同及自我
（心理）认同，而自我（心理）认同是
失地农民社会身份认同的关键。
2．关于失地农民的规模。杨涛、
施国认为，对失地农民规模的考察，实
质上就是对失地农民的数量化考察。关
于中国失地农民的真实数量，主要有对
当前失地农民群体总数的估计和对未来
失地农民规模的预计等方面。其一，对
目前失地农民群体总数的估计：这个数
目已逾6000万。其二，对未来失地农
民规模的预计：按照目前的城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用土地16.67~20万公顷，若按照城郊农民人均0.05公顷计算，就意味着每年增加357~429万失地农民，十年后失地农民总数将达到1亿人。 3．关于失地后农民的心理问题。沈群芳认为，失地农民的生活大多处于贫困的状态，因此他们心理失衡现象严重。 吴文峰通过对223位来自四个不同地区的失地农民进行调查分析，将失地农民的城市化心理适应划分为五种不同的类型——适应困难、主动积极适应、主动消极适应、被动积极适应和被动消极适应，并针对失地农民的适应困难和消极适应提出了相应的干预措施。 郁晓晖、张海波从微观角度探讨了失地农民的社会认同心理，认为失地农民呈现出身份角色的错位性认同、土地情结的鸡肋性认同、经济生活的剥夺性认同和制度环境的失衡性认同，并阐释了这种认同系统背后的社会建构。 此外，有学者对失地农民进行了体质监测，结论是失地农民的身体形态（
除体重外）、机能、素质（除握力外）等指标，均随着年龄的增长而呈下降趋势，并认为失地农民体质的好坏直接关系到农村经济可持续性发展，如何改变他们的体质状况是摆在我们面前当务之急的问题。 还有学者从失地农民妇女的视角进行研究；等等。五、评述总体上看，国内学术界对失地农民问题作了大量的研究，这些研究成果涉及到失地农民的各个方面，并随着我国城市化的进程在逐步深入，这些理论成果为进一步深化改革提供了政策参考，有利于构建可持续发展的失地农民权益保障体系，切实加强了失地农民的权益保障，推进了人与社会的全面发展及和谐社会的构建，对改革实践和理论研究
REFORMATION &STRATEGY 2009.7均具有重要意义，如“区分征收和征用”的改革思路已写入2004年宪法修正案。但笔者认为，对失地农民问题的研究还存在以下四点不足。1．从战略上看，不少研究成果主要是就失地农民来谈失地农民的具体问题，缺乏站在解决“三农”问题的战略高度来研究失地农民问题。同时，从总体上看，目前国内学术界还缺乏从“人和社会全面发展”的视角及构建和谐社会的高度，对如何构建失地农民权益保障的长效机制进行深入研究，如现有研究很少涉及在集体土地上赋予农民完整、独立的土地权利对农民个体的全面发展的意义。2．从实效上看，尽管有些理论成果为改革提供了政策参考，但对于征地制度的研究和失地农民的利益保障研究方面，在实践中可行的方案较少，而且不系统，只是提出一些初步的观点，并没有提高到建立系统的制度的角度，缺乏立法层面的深入和细致，特别是缺乏形成条文的可操作性的制度。同时，不少设计方案没有进行经济成本核算，带有理想化色彩，执行成本高。3．从研究方法上看，虽然制度分析方法对于失地农民权益保障问题的研究具有较强的理论阐释能力，但是多数研究成果局限于对经济现象的朴素描述，很少使用统计与计量等当代经济学研究中较为基本的技术手段，研究结论缺乏坚实的数据支撑；等等。同时，缺乏比较研究，对东中西部地区、大中小类型城市的征地和失地农民问题进行的比较研究不够，对国外解决失地农民问题的经验研究与我国当前的失地农民问题进行的比较研究不够。4．从创新上看，虽然近几年理论成果有突飞猛进的发展，但大多数研究都局限在失地农民权益的流失、失地农民问题产生的原因，以及失地农民权益保障对策的研究上，且很多内容是大致相同的，甚至是相同的，对失地农民问题纵深研究、开拓创新不够。因此，笔者建议在以后的研究方面应处理好在以下四个方面的关系。1．整体与部分的关系。失地农民问题首先是“三农”问题，失地农民的发展也首先是人的全面发展，所以，研究失地农民问题从战略上应首先考虑如何解决“三农”问题，如何促进“人和社会的全面发展”，不能局限于失地农民问题本身来考虑解决失地农民问题。2．普遍与特殊的关系。在城市化的过程中，我国失地农民表现出来的问
题带有一定的共性，但我国地域广阔，
各地社会经济发展状况差异较大，对征地和失地农民问题也存在不同的理解和认识。不能局限于对某个城市或某个地区的局部性研究，从而推导出所谓的普遍性的理论。所以，要多增加实证性的研究，对失地农民进行实证考察和区域比较，增强研究结论尤其是设计方案的可操作性。3．正与反的关系。失地农民作为城市化进程中的一种现象，必然有正反两方面的意义。而已有的研究成果往往谈消极的作用要多一些，而忽视了其积极意义。所以，对这个问题的研究应该采取比较辩证的观点来看待，应看到农民失地的正面效应，多加强这方面的研究，或者说我们应换一种思维方式来思考问题。4．内与外的关系。西方发达国家在工业化和城市化过程中，以各自独有的方式成功地解决了城市化带来的各种社会问题。我们可以通过学习发达国家在解决经济发展和失地农民问题方面的经验，以缩短和减轻发展过程中的痛苦。然而，现有研究成果对国外相关研究成果和举措的引进与参考还寥寥无几。因此，今后应加强介绍有关发达国家及其他发展中国家在工业化、城市化进程中征地制度改革与失地农民保障的基本情况，为我国城市化进程中的失地农民问题研究确定参照背景；拓展本课题研究的国际视野，加强经验借鉴，进行征地制度改革与失地农民保障的国际比较研究。
总之，加强对失地农民权益保障的
研究，既可以通过理论创新丰富我国“三农”问题研究、城市化问题研究等理论成果，也可以为进一步深化改革提供政策参考，有利于构建可持续发展的失地农民权益保障体系，切实加强失地农民权益保障，推进人与社会的全面发展及和谐社会的构建。
注释：
①郭素玲《论失地农民发展权缺失
的原因及补偿措施》，载于《经济纵横》，2007年第8期，第102页。
②王兴磊、桂冠《城市化进程中的失地农民权益保障研究》，载于《社会保障论坛》，2007年第7期，第48至51页。③吴宇琼《失地农民及其后代的生存和发展问题探析》，载于《法制与经济》，2008年第9期，第201页。
④杜伟《失地农民权益保障的制度经济学分析》，载于《经济体制改革》，
2007年第5期，第25页。
⑤殷杰等《城镇化进程中失地农民问题的调查与思考——以江苏发达地区为例》，载于《苏州大学学报》，2005年第3期，第51页。
⑥张桂梅、李中东《拉美失地农民问题对我国的启示》，载于《中国国土资源经济》，2007年第8期，第37页。
⑦梁伟《失地农民权益流失成因及防治措施》，载于《晋阳学刊》，2007年第4期，第59至60页。
⑧谭术魁《农民失地及其附属权利
的丧失》，载于《财经科学》，2006年第1期，第41页。
⑨ 鲍海君《论失地农民社会保障体系建设》，载于《管理世界》，2002年第10期，第13至15页。
⑩ 袁中友等《用可持续发展观181