数字货币国际监管动态及启示_万晨

金融时报/2016年/8月/15日/第012版

视界

数字货币国际监管动态及启示

万晨

随着信息科技的发展，全球范围内的支付方式发生着日新月异的变化。数字货币以其成本低廉、快速便捷及安全性等优势逐渐受到了越来越多国家的关注和认同。然而，数字货币在洗钱、恐怖融资、避税及欺诈等方面的弊端也易引发风险，使人们产生疑虑。目前，世界各国纷纷采取不同的监管措施对数字货币加以管理。

世界主要国家监管做法

英国的渐进式管理。2014年英格兰银行发布两份报告，称比特币是一种“商品”，认为比特币及其他数字货币尚未对金融体系造成威胁。2014年11月，英格兰银行又发布季度专题报告，全面阐释比特币及其他数字货币。2015年3月，英国财政部发布了数字货币研究报告，提出使用现行法律对数字货币用户、交易及其他交易主体进行明确监管，限制任何利用数字货币进行非法活动的犯罪及恐怖行为，支持有效的身份识别和验证，为合法的数字货币行业发展创造适宜的金融环境，通过监测英国数字货币的使用程度及定期评估其风险以确保货币和金融稳定，英国政府希望对数字货币交易实施反洗钱监管。2016年3月，英格兰银行与伦敦大学研究人员合作开发一种中心化的比特币替代品—RSCoin，开启了央行主导的数字货币研究工作。

美国的多重监管。美国对数字货币的监管职能在联邦和州之间划分，比特币的交易规则由各州法律确定。从监管机构来看，银行监管机构、美国证券交易委员会、美国商品期货交易委员会、美国国家税务局对数字货币有不同的认识和监管。从监管主体看，联邦法律和各州的法律具有明显的差异。2013年,美国反洗钱交易报告中心——金融犯罪执法网络出台了有关虚拟货币的指导意见，其中特别指出比特币属于“可转化的虚拟货币”。《银行保密法》对于金融机构建立了严格的客户身份认证、交易记录和报告及其他反洗钱规定，可转化的虚拟货币纳入其监管。美国证券交易委员会对比特币投资者给予了风险预警。美国国税局出台了适用于比特币和其他可转化货币的指导意见，将虚拟货币看做是一种需要缴纳联邦税的财产。在各个州的监管措施中，最具代表性的是纽约州出台的“比特币牌照制度”（BitLicense），其对数字货币采取牌照准入的监管方式。

加拿大的呼吁“轻触”式监管。2013年加拿大税务局发布了关于如何看待数字货币的文件。2014年，加拿大议会通过了一项法案，将该国的犯罪所得和恐怖主义融资法律，延伸至涵盖加拿大国内及国外的比特币和数字货币经营企业。2015年6月，加拿大参议院委员会发布一份关于数字货币的报告，对加拿大政府如何管理数字货币提供指导。报告建议联邦政府在立法、监管、政策方面创造适宜环境来推动数字货币及其相关技术创新，政府应该采取“轻触”式的监管方式以减轻对新技术发展的阻碍。

俄罗斯的禁止性监管。2014年俄罗斯央行针对数字货币发表声明，指出比特币等数字货币“没有国家实体支持，投机性较强，其在相关虚拟交易中的交易具有‘高风险’特征”。该行警告称，“根据俄罗斯联邦法第27条规定，禁止在俄罗斯联邦内发行‘由俄罗斯央行（俄罗斯银行）’发行货币的替代物”。俄罗斯财政部发布禁止比特币及其所有替代货币活动的法案及修正案。2015年俄罗斯财政部制订一项新的法律草案，将涉及数字货币的活动列为非法，并实行刑事处罚。

主要监管措施概述

对于数字货币全面有效监管而言，采取全球协调的方式至关重要。然而，不同国家基于其具体国情，并考虑其金融市场发展与金融监管实际，对数字货币采取了不同的监管举措，以上述主

要国家为代表的国际监管措施大致可以归纳为五类：

一是道德说服。监管机构对数字货币的使用者和投资者采取道德说服方式，强调相关风险及对市场的影响，而非直接干预数字货币发展，如公共告诫、投资者告知、发布研究报告等。

二是对与数字货币相关的主体实施监管。通过制度安排，监管机构对经营与数字货币业务相关的实体设立限制性监管措施，如监管数字货币经营者、数字货币交易者及消费者保护措施。

三是依托现行监管法规。监管机构会评估现行的监管措施是否适用于数字货币及数字货币中间商，以税收为例，监管机构会确定税收立法如何适用于数字货币监管。

四是全面监管。监管机构会采用较为宽泛的监管方式使得适用于传统支付方式的监管义务适用于数字货币及数字货币交易中间商，确保反洗钱及反恐怖融资等标准适用于数字货币交易和交易对手,确保适用于其他支付方式的金融消费者保护措施适用于数字货币交易。

五是对数字货币采取禁止的监管措施。监管机构会在其管辖区内禁止使用数字货币，甚至可能禁止任何以数字货币为基础的金融活动、数字货币兑换及以零售方式进行的数字货币承兑。

政策建议

（一）积极探索央行主导发行数字货币。以比特币为例，和法定货币相比，其没有特定的发行机构，任何人都可能参与制造，且可以在全球流通。以比特币为代表的数字货币均由民间私人机构推出并在一定范围内使用，基本上不能得到主权国家政府信用保护，不能作为货币自由流通。对于我国而言，制订数字货币发展思路时，要主导和维护货币发行主权的影响力，探索由中央银行发行数字货币的中国特色之路，数字货币的设计发行应立足于中国经济金融实际，从便民、安全、维护经济金融稳定的角度推动数字货币发展。

（二）建立健全数字货币监管框架。我国在构建数字货币监管框架时可适当借鉴国际经验并考虑到我国具体国情。首先，监管态度选择上，在鼓励金融创新和竞争的前提下，应对数字货币进行适度监管，平衡好金融监管、金融创新与金融风险之间的关系。其次，在监管权限方面，要明确数字货币监管部门及其职责权限。由于数字货币本质上是货币，宜由人民银行牵头对其进行监管，并建立跨部门、跨行业的数字货币监管协作机制。另外，在监管客体方面，要考虑特定的监管对象，如数字货币中间商、市场参与者及相关服务提供者等。最后，在监管方式选择上，要不断适应数字货币的发展变化，选择有针对性的监管措施，如采取发放许可方式进行准入管理。

（三）强化数字货币的反洗钱监管，保护金融消费者合法权益。由于数字货币的匿名性及跨区域性特征，应将数字货币交易纳入反洗钱与反恐融资监管框架，充实完善相关法律法规，通过消费者尽职调查、交易监测、记录保存及报告可疑交易等手段落实反洗钱义务，以防止数字货币被滥用。同时，将数字货币纳入金融消费者保护范围，完善消费者权益保护相关规定，探讨现行的消费者保护法律法规如何应用于数字货币。通过监测数字货币发行及交易平台持续评估数字货币风险，相关机构要向消费者及时披露准确、全面信息，发布风险预警，提示风险。

（四）加强国际合作，积极探索国际协调的监管方式。目前，国际上对于数字货币并无统一的监管模式，各国际组织从各自职责出发，通过举办论坛、发布专业领域研究报告、指南和手册等方式探讨数字货币相关问题，不断发展完善国际标准和经验，并就国际监管原则达成共识，提升监管的协同性和一致性。鉴此，我国应积极参与国际间合作，持续跟踪数字货币最新发展状况，加强相关领域研究，努力实现国际国内协调有效的发展与监管。