城乡统筹下的城市化与土地规模利用

城乡统筹下的城市化与土地规模利用

一、城乡统筹下的城市化

统筹下的城市化分为城乡统筹视角下的城市化发展路径；城乡统筹视角下的城市化问题和对策；城乡统筹视角下的城镇化再认识；新型城镇化与城乡统筹发展的关系

1.城乡统筹视角下的城市化发展路径

社会由传统农业文明向现代工业文明转变过程中，城市化是一种必然过程和社会经济现象。城市化内涵丰富，是人口城市化和城市现代化的统一，是经济要素向城市集中过程和城市文明向乡村扩散过程的统一。城市化集中过程中人口城市化是主要内容。刘易斯二元经济模型揭示了农村剩余劳动力城市化过程。但是如下三个因素决定我国农村剩余劳动力大量转移不具持续性：城市经济部门知识和技术含量不断提高、城市就业形势严峻、农村劳动力综合素质不高。本文认为，加快人口城市化进程有效路径是提高农村人力资本投入、推进欠发达地区工业化和创新相关制度。

2. 城乡统筹视角下的城市化问题和对策

以城乡统筹为基础,推进我国的城市化进程,实现城乡经济协调发展的问题,是一个具有研究价值和现实意义的重要问题。以解决城乡差距问题为出发点,研究城市化进程中需要城乡统筹考虑的生产力布局问题、投资问题、公共产品问题和可持续发展问题,探索城市化进程中如何实现城乡统筹,正是本文所要做的,以期望能够指导实践

3.城乡统筹视角下的城镇化再认识

城镇化在我国改革开放实践中是一个老话题。学术界对城镇化发展道路及模式争论已久,主要观点有小城市论、大城市论、中等城市论、多元发展论等,但大都是围绕城市,少有涉及乡村发展。城镇化政策演变过程中也始终存在理解上的误区。从城乡统筹角度探讨城镇化任务、目标与途径,特别是要重视乡村城镇化的发展,走出一条适合我国国情的城乡统筹协调发展的城镇化发展之路,有着重要的理论和实践意义。

4. 新型城镇化是实现城乡统筹发展的关系

城乡统筹发展的出发点和落脚点都在农村，但是其实施办法和路径不止于农村，城镇化也是实现城乡统筹发展目标的重要路径。新型城镇化战略，并不是一个单纯致力于推进城镇发展的战略，而是把“城镇化”当做解决“三农”问题的一种手段，其最终目标是为了带动农村发展，逐步缩小或消除城乡差距，促进城乡和谐发展。与传统的城镇化相比，新型城镇化的核心是人的城镇化，把人口城镇化作为出发点和落脚点，这对于增强农村发展活力，促进城乡统筹发展将产生以下两方面的作用力。

新型城镇化为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体，为提高农民收入创造条件。我国农业人口众多，人均耕地甚少，这是三农问题突出的源头所在，也是农民劳动生产率过低和农民收入微薄的根本原因。要富裕农民，必须减少农民，使农民人均占有资源量提升。而城镇化，尤其是以人口城镇化为核心的新型城镇化有利于分流和减少农民，从而为提高农民收入，解决目前突出的城乡收入差距问题创造条件。

新型城镇化促进农业集约化经营，为农业现代化发展创造条件。我国传统的城镇化发展具有“不完全城市化”（也有学者称之为“半城市化”、“浅度城市化”）的特征，即城市常住人口在不断增加，但计入城市常住人口中的进城务工人员却没有真正融入城市。这种不完全城市化造成农村撂荒严重，也使得农村承包地无法实现有效的规模经营。新型城镇化的核心内容之一是有序推进农业转移人口市民化，这势必对农业生产带来正效应。大量的农民工将不再继续保留零散细碎的土地，为农业机械化、规模化经营与企业化运作创造有利条件，从而直接促进农业现代化发展。.

我国传统城镇化的基本特征是以城市为核心，把城镇化简单等同于城市的规划、建设、管理，强调城市规模的扩大、城市数量的增加、城市建设的现代化，却忽视了城乡统筹的问题，造成城乡二元分割。在现实中，许多地方政府往往以城镇建设政策替代城镇化政策，把城镇化的重点放在城镇改造、城镇规模扩张上。在缺乏城镇建设资金的情况下，有的地方采取了剥夺农村资源来发展现代化城市的做法，在城市化率不断提高的同时，出现了农村经济凋敝、农村空壳化、农村生产要素过度外流等现象，进一步加剧了城乡差距。

与传统城镇化城乡二元分割的特征相区别，新型城镇化的基本特征是城乡统筹、城乡一体。新型城镇化的“新型”意味着要克服传统城镇化的种种弊端，其中包括要改变以往城乡分治的做法和重城轻乡的倾向。新型城镇化不能走过去农村资源过度向城市转移的老路，而应在充分考虑城市和农村发展、城市居民和农民利益的基础上，实现城乡之间协调发展、共同发展，使城市和乡村、市民与农民能够平等分享城镇化的成果。新型城镇化也不是城市单方面的建设，不是简单的城市人口按比例增加和面积扩张，而是一个城乡双向、互动的发展过程。走城乡统筹发展的新型城镇化道路，关键在于创造平等统一的新型城乡关系，营造城乡互动发展的制度环境，使城乡之间相互吸引发展要素、相互融合、共同发展。

化的成本包括直接成本（私人成本、公共成本和交易成本）和引致成本（外部成本、后续成本和代际成本）。城镇化进程中由于城乡关系的不适当处理而造成的矛盾和问题属于城市化引致成本。如一些城市将有污染的项目建在郊区农村，城市环境好了，却破坏了农村的生态环境。一些大城市为了城市供水，截断水源，保障了城市供水，却使河流断流，农村的生产生活受到影响。这些实际上都是城镇化所带来的引致成本。新型城镇化是“低成本、集约型”的城市化，即以较低的城市化成本获得较高的城市化收益，以实现城镇化净收益的最大化和经济、社会、自然的全面协调可持续发展。新型城镇化中的“低成本”，不仅要降低城市化直接成本，更要降低城市化引致成本，其中包括要减少由于城镇化而带来的城乡矛盾和问题，这就对城乡统筹发展提出了内在要求。只有城乡统筹发展才能减少由城镇化所带来城乡矛盾和问题，降低城镇化的引致成本，使城镇化达到“低成本、集约型”。

二、

土地利用意思是土地资源可持续利用发展、土地利用战略与模式，土地资源的调查、评价技术以及土地利用总体规划、城镇规划和土地开发整理、土地资源保护等专项规划的编制理论、方法与技术，土地利用工程项目策划、规划、设计和管理。

“十二五”规划纲要中阐述,尽快扭转城乡收入差距扩大的趋势、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入增长7％以上、调整优化城乡用地结构和

布局,逐步建立城乡统一的建设用地市场.可见,改善民生、实现城乡统筹、优化土地利用结构将是我国未来五年的重点工作安排.针对在城乡统筹背景下应该如何优化土地利用结构这一问题,笔者认为可从以下方面展开:深化农村土地制度改革,协调好建设用地需求剧增与农地保护的关系土地制度是体现工农业关系的核心,不同时期的土地制度体现出不同的城乡关系.随着城市化和工业化进程不断加快,我国现阶段的城乡二元土地制度,愈来愈成为城乡统筹发展的障碍.而农村土地制度改革是实现城乡统筹发展的关键,它既可以调整或优化不合理的土地利用结构,又可作为制度保障.进一步深化土地制度改革,既要充分考虑制度上的公平,以维护大多数社会成员特别是社会弱势群体利益,保障农民在城市化中的合法权益,又要保证城乡统筹发展对土地的需求,协调好建设用地需求量激增与农地保护的关系,避免土地的无序使用和浪费。

2.1要用系统和综合的视角看待和研究土地问题

土地问题并不是限于土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。土地是社会经济的子系统，应该置于社会经济大系统的视角下看待和研究土地问题，这就要求要摆脱传统的就“土地论土地”的简单思维，应该通过系统和综合的视角来对待土地管理和土地利用问题，这些问题概括起来应主要包括这四个主要方面：一是人和土地结合的问题；二是资本和土地结合的问题；三是技术和土地结合的问题；四是制度与土地结合。而且土地、资本、技术、人力、制度如何更好地相互融合，促进发展也是发展经济学关注的核心问题，也是世界发展经济体普遍需要不断研究和探索解决的重大发展问题，是中国未来发展或者下一步发展必须要解决的问题。通过建立一种公平的土地制度，使之有利于土地资源充分利用和劳动生产率的提高，通过构建适合我国经济特点的土地产权制度使之符合市场经济要求，与资本结合，通过管理制度创新使农村土地有序利用、有序流动、有序组合。目前就我国生产要素而言，劳动力、技术可以自由流动，资本市场也不断建立与完善，在符合国家相关法律法规下，也是可以自由流动的，相比而言农村土地的流动性则明显不足。城市经济经过改革开放30年，城市土地已经和我国经济制度的发展基本相匹配并且不断得到优化，而农村土地改革方面虽然也取得了巨大的成就但与经济发展的要求还有差距，与之配套的相关制度稍显滞后甚至是缺位。

2.2依土地属性和功能不同确定土地利用

土地和资本是现代经济社会发展所不可或缺的重要生产要素。在土地产权清晰后可以变成土地资产，土地资产还能够进入市场，不断加深与资本的结合，就变成了资本。土地本身不可流动，但是土地资本是可以流动的，通过制度完善和创新来打通他们之间的转换通道，这样也能促进打开城乡统筹发展的屏障，促进城乡统筹发展。就农村土地而言具有经济属性、社会属性和自然属性，这些属性依土地用途的不同其功能有所侧重。从经济属性讲，土地是有价的，并且要通过市场配置不断促进提高土地利用效益，它还可以通过资产定价进行交换，通过资本结合进行流通，如何实现农村土地经济价值，从而激活这一巨大的“沉淀资本”是今后研究的重要课题。从社会属性讲，土地利用一方面要保证土地使用者之间的公平，另一方面还能发挥使社会稳定的保障功能。而土地的自然属性则是由于土地具有自然生产能力，要求我们珍惜土地特别是耕地、生态用地，使我们子孙后代能够永续利用土地资源，以保障国家粮食安全、生态安全。

综上，农村土地应该依规划用途发挥其综合功能，不能简单割裂农村与城市土地利用。

2.3筹发展中几种土地利用关系

这里主要探讨城乡土地关系、土地与公共产品提供的关系、土地配置与产业发展的关系等几方面内容。对于城乡土地经济关系而言，笔者认为它们经历了三个阶段：第一阶段——原始积累阶段：农村土地作为城市发展原始积累的基础，为城市扩张提供“取之不尽”的原始资源，通过级差收益为城市建设提供资金，这期间土地利用的特点必定是粗放式的，城市蔓延，土地资源耗竭，由于土地资源的有限性，蔓延式发展无法实现可持续发展，必然受到摒弃；第二阶段——集约节约阶段：随着经济发展，城乡差距扩大，土地取得成本上升，城乡之间为土地级差收益分配展开争夺，城乡矛盾突出，社会成本增加，伴随产业调整和城市功能定位明确，客观要求不断提高土地集约利用水平和配置效率；第三阶段——城市理性增长阶段，“地尽其力，人尽其才”，根据土地特性和国家的发展战略处理好城乡之间的人与地、人与人关系。因此城市经济增长发展到一定程度客观上要求实现城乡统筹和理性增长，城乡统筹并非是农民进城，而应该是双向的，城市的功能和产业也可以适度分散到农村地区，促进农村土地的合理配置，促进整个经济社会发展，这在国外是有可资借鉴的经验的。

笔者研究表明，城市边界扩张、GDP增长与土地出让金关联度很高，但随着经济发展、城市化进程变缓存在拐点，即城市增长对土地出让金的依赖度是随着经济发展和城市化进程有降低的趋势，城市经济对土地出让金的依赖程度下降到一定程度的时候产业必须及时升级，如果不及时升级城市的后续就没有动力。正因为这样，我国土地的配置要符合整个经济规律，否则我们城市发展到一定阶段肯定会走向衰败。

农村土地与公共物品提供，应该逐步建立完善农村社会保障体系，将农村土地的保障功能置换出来，强化土地资产、资本功能，促进土地流动和交易。农村土地与产业发展，集体土地从功能而言并不等于一定都是农用，农村可以有集体建设用地甚至集体产业用地，但需要建立科学严格的规划管理制度,保证集体建设或产业发展规范有序。总的来说，不要把土地人为分为农村与城市，而应该按照科学规划和产业布局，将土地分为农业和其他产业用地，按用途管理土地（宜农则农、宜工则工）而不是按城乡管理（按“身份”有歧视之嫌）。通过产业规划布局，将农村建设用地纳入到社会经济体系。从而打通城乡统一市场，建立城乡和谐社会，这就要求唯有从土地制度层面、管理层面上加以改革，才能真正实现城乡统筹发展，否则新农村建设容易成为一句口号。

城市带乡村是世界经济发展、社会进步的共同规律。世界发达国家和地区都经历过大量农村劳动力转移到第二、三产业，大量农村居民变成城市居民，城乡发展差距变小的发展阶段。我国经过20多年的改革与发展，城市先发优势越来越明显，发展能量越来越大，城市有义务也有能力加大对农村带动的力度，城市带农村完全能带出“双赢”的结果。城乡统筹的含义城乡统筹是以城市和农村一体发展思维为指导，以打破历史和制度设计形成的城乡二元结构为出发点，立足城市发展，着眼农村建设，以最终实现城乡差距最小化、城市和农村共同富裕文明为目的的一项系统工程。城市怎么带农村简言之，就是要让更多的农村劳动力、农村居民进入城市，让更多的资金、技术、人才流向农村。具体讲，必须抓好几项具有战略意义的大事：城市和工商企业要吸纳更多农民就业。农民向非农产业和城镇转移是现代化、工业化的必然趋势，农民进城务工增加了农民收入，促

进了城市经济发展。因此必须落实“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，善待农民工，为农民进城务工创造有利条件，做好服务和管理工作，让城市尽可能多地吸纳农村劳动力。

大力提高城镇化水平，让更多农村居民变市民。城镇化发展滞后于经济发展，大量富余劳动力滞留在农村，是“三农”问题的重要原因，必须加快改革户籍制度，从国情出发，坚持大中小城市和小城镇协调发展方针，走中国特色的城镇化道路，随着经济社会发展不断提高城镇化水平。应该把转移农村人口作为当前城镇化的首要目标来考虑。要重视发展小城镇，加快小城镇建设步伐。

三、

1) 城乡统筹与土地规模利用的必要性

从土地规模利用的角度看，这是一种使相对分散的农村建设用地集中起来满足城市发展需要的规模利用方式，这不仅有利于保护耕地，也有利于提高土地规模利用效率。

2) 城乡统筹土地规模利用试验及其主要做法

为了促进我国城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设，探索土地利用制度改革的新途径、新方法，国务院、国土资源部法发布了一系列文件。

3) 城乡统筹土地规模利用的评价与展望积极作用：

优化了城乡用地结构，有利于推进土地的规模集约利用；以支持新农村建设，促进农村生产发展，改善农民生活环境；解了部分七区保护耕地和保障经济发展之间的矛盾；利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。

但是，这样的改革试点也存在着政策风险，特别是农民权益的保障问题。

城乡建设用地的流转，涉及农地征收制度等形成我国土地利用城乡二元结构的重大制度调整，需要在耕地保护、集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩、农村土地确权登记领证、节约用地、土地是城等重点领域，根据形势的变化和发展，进一步规范和完善相关法律法规和配套政策，改革试点必须在“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则下，积极、有序、稳步地推进。