精准扶贫的困境及法制化研究_杨秀丽
2016年第1期（总第246期）学习与探索Study ＆Exploration No．1，
2016Serial．No．246
·农业经济与农村发展·
精准扶贫的困境及法制化研究
杨
秀丽
（东北农业大学文法学院，哈尔滨150030）
摘
要：精准扶贫是中国扶贫领域最新推出的理念。准确理解精准扶贫内涵，科学精准识别贫困人群是
扶贫的基础。面对农村贫困状况的新变化，
精准扶贫面临政府部门责任不清、资金匮乏、制度保障缺乏的困境，解决新时期扶贫的最有效的途径是依法扶贫。让精准扶贫走上法制化轨道是依法治国的内在要求、是建立精准扶贫长效机制的重要保证、
是解决精准扶贫困境的必要之举。中国已经具备精准扶贫的理论基础、政策基础和实践基础，在精准扶贫法制化的过程中，需要强调立足于生存权保障的视角，统筹考虑、瞄准所有贫困对象，强化政府责任，加强资金的筹集和管理，基于依法扶贫的理念切实做到“扶真贫、真扶贫、治本扶贫”，从而提高民生福利。
关键词：精准扶贫；法制化；扶贫机制；综合保障中图分类号：F323．8
文献标志码：A
文章编号：1002－462X （2016）01－0108－03
收稿日期：2015－10－12；修订日期：2015－11－05基金项目：黑龙江省统筹推进城乡社会保障体系建设研究（2013Ｒ0242）；黑龙江省应用技术研究与开发计划项目；黑龙江省农村扶贫开发政策研究（LBH －Z14022）；黑龙江省博士后资助项目
作者简介：杨秀丽（1973—），女，副教授，管理学博士，从事公共政策分析、社会保障理论与实践和行政管理理论研究。
新时期，中国扶贫工作已由特定区域扶贫转向特定群体扶贫，精准扶贫政策理念的提出和实施是对扶贫工作提出的新思想新要求，是关键时期的关键之举。精准扶贫作为一种正式的自上而下的扶贫政策，其在实施过程中面临诸多挑战，只有通过立法，从法律层面解决精准扶贫面对的困境，才能提高精准扶贫的效果。
一、精准扶贫的提出与内涵
1．精准扶贫的提出。2013年11月，习近平总书记赴湖南湘西调研扶贫攻坚时首次提出精准扶贫。随后，
中共中央办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一在全国推行。2014年3月5日，李克强总理做政府工作报告时特别指出
，“地方要优化整合扶贫资源，
实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”。2015年2月13日，习近平总书记主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会指出
，“扶贫不是一句空口号，得有真办法、实举措、硬功夫才行”，并且强调“对贫困地区贫困人口要格外关注、格外关心、格外关爱，实施精准扶贫”。2015年3月“两会”期间，习近平总书记再次提出
“精准扶贫不能手榴弹炸跳蚤，绝不能让任何一个地区掉队”。精准扶贫的反复提出，充分彰显了新一代领导集体对扶贫工作的重视，同时也标志着精准扶贫成为中国政府当前和今后一个时期关于贫困治理的指导性思想，其已上升为国家政策，在全国农村广泛开展，成为中国扶贫系统新的工作机制和工作目标。
2．精准扶贫的内涵。多数学者将精准扶贫界定为，通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效
机制，为科学扶贫奠定坚实基础。汪三贵（2015）认为
，“精准扶贫是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标”
。左停（2015）认为，“精准扶贫是一个具体的战术层次的工作要求，更应体现为战略上、原则上、理念上的要求”；李鹍（2015）提出，精准扶贫就是在科学有效的标准和
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程序下，因时、因地对贫困地区、贫困村和贫困户进行精确识别，按照本地的实际开展联动帮扶和分类管理，并根据动态的准入和退出机制做出精准考核的过程。
从上述观点中分析，精准扶贫的核心理念应包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。其中，精准识别指按照民主、科学和透明的程序准确地将贫困村、贫困户和致贫原因识别出来，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持，其是精准扶贫的基础工作；精准帮扶是指重视贫困村与贫困户的特殊现实，充分考虑贫困村和贫困户的致贫原因，在尊重当地实际情况的基础上，设计具有针对性、有效性的帮扶措施和手段；精准管理意味着运用信息化的手段对贫困户、贫困村和扶贫部门进行监督与管理，包括对建档立卡农户的扶持实施动态化管理，对扶贫资金与项目等工作进行督促，从而推动扶贫工作的进展；精准考核是通过量化考核，精准评价不同层级扶贫部门的工作成效，通过对贫困人口信息系统的监测，及时识别贫困户和贫困村、查看帮扶和管理取得的成效，以及扶贫资金和项目的使用与落实情况，以此调动驻村干部扶贫工作的积极性，确保精准扶贫真实有效。
二、新时期精准扶贫面临的困境
1．精准扶贫工作缺乏制度保障。在中国，关于扶贫工作的政策引领和制度建设的探索从未懈怠。精准扶贫落实的核心是扶贫资源分权的管理体系和乡村治理结构。在精准扶贫缺乏法制的前提下，国家提供的资源掌握在政府部门手里，容易滋生腐败和产生扶贫不均。很多地方开始以扶贫到户的形式开展农村扶贫工作，由于缺乏专门立法，各地扶贫工作也出现了一些急于求成的短期行为，挤占扶贫资金、频繁调整工作思路的半截子工程、追求政绩的面子工程等行为时有发生，扶贫工作迫切需要通过立法来推动，从制度上确保扶贫资金的投入［1］。
2．精准扶贫资金的有限性。扶贫资金有限是制约精准扶贫工作的重要因素，精准扶贫仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，部分地区按照工作要求建档立卡三年就要脱贫，三年内只能享受一次两千元“双到”扶贫资金扶持，这显然解决不了什么问题［2］。与此同时，在资金管理上仍然存在部门职能交叉、多头管理，资金投放分散等问题。如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求也同样值得我们深思。
3．政府部门职责不明确。精准扶贫实行政府主导、扶贫部门实施、非政府组织部门参与，是集农业、交通、公共服务、社会保障等于一身的社会系统工程。在部门设置上，常设的临时议事协调机构，应建立专门的领导班子，确定各自的扶贫联系点（包括县、乡、村、组、户），筹集资金，实施帮困脱贫。现实中存在各部门扶贫职责不明确问题，从中央、地方到社区都在抓，但缺失责任主体。作为综合性协调机构的扶贫办，对项目资金的使用没有决策权，难以发挥扶贫资金的作用。
三、精准扶贫法制化的客观条件
1．精准扶贫法制化的理论基础。共同富裕是中国特色社会主义理论体系中的重要基石，也是精准扶贫法制化思想产生的理论渊源。关于消灭贫穷的思路，邓小平认为，“要让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加快发展、达到共同富裕的捷径。”先进地区有“义务”对落后地区扶贫成为邓小平扶贫思想的核心，只有将扶贫工作纳入法制化轨道，这种“义务”才能具有强制执行的效力，也是搞好扶贫工作的必然要求。
精准扶贫就是要求实施精细化的扶贫方式，“从扶贫机制上由主要依赖经济增长的‘涓滴效应’到更加注重‘靶向性’，对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整”［3］。因此，精准扶贫思想就是要帮助每一个贫困人口摸索出适合的致富路线，这正是“共同富裕”理论原则的发展和延伸。
2．精准扶贫法制化的政策基础。1984—2011年，党中央、国务院就扶贫开发问题，先后发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》七个文件，明确扶贫开发的基本方针、目的意义、内容途径和政策保障等，特别是国家新十年《扶贫开发纲要》明确提出，2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的奋斗目标，重视生态建设，改善公共卫生等非收入性贫困，强调要进一步完善社会保障制度问题。党和国家制定并实施的扶贫政策是符合客观规律的、成熟的、成功的，使贫困人口脱贫实践取得了举世瞩目的成绩，备受民众欢迎，也为法律在实践中的全面实施奠定了客观基础。将党的政策法律化，能够充分体现广大人民群众的意志和
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利益，能够使法律全面正确地反映事物发展的客观规律，并且通过立法渠道将其上升为全国人民必须遵守的法律规范，使精准扶贫法制化，不仅可以促进扶贫工作的开展，也可以使扶贫工作落到实处。
3．精准扶贫法制化的实践基础。中国有组织、有计划、大规模扶贫大致经历了四个历史阶段：大规模缓解贫困阶段（1978—1985年）、开发式扶贫阶段（1986—2000年）、新世纪综合扶贫阶段（2001—2010年）和新时期精准扶贫阶段（2011—至今）。开发式扶贫改变了以往救济式扶贫的思路，使农村贫困居民大幅减少，贫困地区基础设施明显改善，贫困状况明显改变。中国的扶贫开发从区域性集中转向以贫困户为主要对象的精准扶贫，推动了新一轮扶贫开发攻坚战的新进程。依法扶贫的本质是把多年来实践检验行之有效的政策升华为法律，将近三十年来的有效扶贫从法律层面进一步提炼，使之成为精准扶贫法制化的实践基础，从而进一步促进扶贫事业的发展。
四、精准扶贫法制化需要强调的几个问题
精准扶贫是一项复杂的、系统的工程，法律也不可能马上解决所有的问题。从长远来看，扶贫法制化是一项需要长期探索和逐步完善的任务。
1．强化政府部门主体责任。生存权保障理念，即为贫困人口提供最低限度生活的保障已成为政府的一项责任。若从法律的角度对精准扶贫中的政府责任进行界定，政府责任至少应包含权利保障、资金保障和服务保障等内容。
进入精准扶贫阶段，必须对中央和地方各级政府的扶贫职责进行界定，分层次界定扶贫职责，各司其职、各担其责，并以法律的形式予以确定。中央政府的扶贫职责主要是进行基础设施建设，以解决省与省之间因发展不平衡带来的贫困问题；省级（市、县）政府应落实好上级扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目，主要职责是解决下一级政府（县、乡）之间因发展不平衡带来的贫困问题；乡级政府是解决农民家庭贫困问题的直接执行者，落实扶贫政策的基层政府的主要职责是将县扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目落实到贫困村、组、户，解决本乡贫困村、组、户的贫困问题。扶贫工作走上法制轨道，从法律上明确扶贫开发的责任主体，规定扶贫的决策者和执行者的责任，对于严重失职者追求法律责任，以杜绝扶贫工作中产生的腐败和扶贫不均带来的消极影响，这样才能保证扶贫的效果。
2．加强扶贫资金多渠道筹资和管理。扶贫资金筹集和管理直接影响到扶贫效果。在中国精准扶贫立法的过程中，首先，要明确扶贫资金的管理主体，使行事权和财权高度统一。其次，扶贫资金管理权限要下放，做到扶贫资金在基层的整合，提高扶贫到户的效率。实际中，扶贫项目和扶贫方式应由县乡政府根据实际情况自主确定，扶贫资金的管理应进一步下放到县级政府。建立扶贫项目的资金管理制度、健全扶贫资金的监管机制以及责任追究机制，中央和省级政府负责依法监督、检查、考核和评估资金的使用，才能提高精准扶贫的针对性和效果。最后，要探索多渠道筹资模式，一方面，要探索地方政府与金融机构扶贫的合作模式；另一方面，要大力发展专业性的民间组织参与扶贫到户工作，扩大筹资范围，并以法律的形式加以规范和制约。
3．通过法制化瞄准所有的贫困人群。扶贫法制化要求精准扶贫对象应当瞄准所有的贫困人群，不应有所遗漏，基于城乡统筹、缩小城乡差别的视角，综合性界定扶贫人群。按照以往农村扶贫开发条例的内容，扶贫对象锁定为农村具有劳动能力的农户，这存在一定的扶贫盲区，非农村、因病、因残和年老丧失劳动能力的，甚至是发达地区都存在贫困人口。现阶段，中国的贫困人员分布更加分散，无论城镇，还是农村，导致贫困的原因越加趋同，与此相应的扶贫模式也从开发式扶贫向综合保障型扶贫转变，社会保障和公共服务均等化建设成为保障贫困人口平等享有生存权和发展权的重要工程。综合保障扶贫是集社会政策、行业扶贫、区域政策于一体的综合治理格局，以扶贫开发为重要方式、以社会扶贫为重要补充的多角度、全方位的扶贫机制。精准扶贫法制化的首要任务是依靠法律来规范扶贫对象。加强精准扶贫法制化建设，不仅可以实现扶贫开发工作规范化、长期化和可持续，还可以为贫困群众脱贫致富提供有力支持。
参考文献：
［1］葛志军，邢成举．精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释———基于宁夏银川两个村庄的调查［J］．贵
州社会科学，2015，（5）：157－163．
［2］杨云鹏，杨临宏．关于扶贫工作法治化的思考［J］．学术探索，2000，（4）：47－49．
［3］许佳，刘岚丽，彭志强．精准扶贫之路径思考［J］．政治研究，2015，（6）：21－22．
［责任编辑：房宏琳，曾博］
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