论我国环境法庭的有效运转_栗楠

收稿日期：2015－12－10

作者简介：栗楠（1988－），男，北京师范大学博士研究生，

研究方向为民事诉讼法学。第49卷第3期郑州大学学报（哲学社会科学版）2016年5月Vol．49

No．3

JOUＲNAL OF ZHENGZHOU UNIVEＲSITY

May 2016

论我国环境法庭的有效运转

栗

楠

（北京师范大学，北京100875）

摘

要：环境司法是环境管理的核心环节，而环境司法的基础在于环境法庭，因此环境法庭的健康

运转对环境管理具有十分重要的意义。目前我国环境法庭呈现出的特点是案源少、审理困难，究其根源在于环境理念的滞后、级别管辖的混乱以及人员配置的不足。他山之石可以攻玉，总结国外环境法院成功经验，结合我国的实际情况，可以为我国环境法庭提供一些合理化的建议。主要包括：理顺环境与经济的关系，为环境法庭提供独立的人员编制与物质保障；提高环境诉讼案件的初审级别，实现案件的集中管理；构建内外结合的专家委员会，增强环境司法公信力。

关键词：环境理念；初审法院；环境法庭；环境诉讼；环境司法中图分类号：D922．6

文献标识码：A

文章编号：1001－8204（2016）03－0015－05

环境是人类利用与改造的对象，具有天然公共物品的属性，在利用与改造的过程中由于人的自利性，实施的行为不可避免地会对环境产生负外部性，而这种负外部性会影响到环境权益。如何合理规制，实现环境权益的保护与救济成为环境管理的重要内容。而环境司法正是实现环境管理的一种最为有效的方式，一方面环境法庭通过案件审判，保护环境利益，救济权利受损的公众［

1］；另一方面通过司法解释以及规范性文件，规范环境案件的诉讼程序，约束法官对于环境案件的自由裁量，尤其是法官的自由心证，保证环境案件的科学性与专业性。其中，环境法庭作为环境司法的基础，不仅为环境司法提供重要的实践与理论支撑，同时也是环境司法正当性与合理性的试金石。

一、我国环境法庭现状分析

我国环境法庭经历了萌芽、初创、发展三个阶段，由最初的缺乏法律支持、功能单一、职能与环境行政机关相重合，发展为专业处理环境纠纷的环境法庭，尤其是在最高人民法院成立环境资源审判庭后，环境法庭的发展得到了更大的支持。截至2014年7月，全国共有16个省份设立了各种类型的环境法庭134个［2］，包含环境保护审判庭、环境保护合议庭、巡回法庭以及派出法庭。从统计数据来看，合议庭达到近三分之二的比例，而审判庭的数量却较为稀少［3］，合议庭成为我国环境审判工作的主要形式。此外，环境法庭绝大多数设置在基层人民法院，而与之相对应的中级与高级人民法院并未设置专门的环境法庭。尽管环境案件

可以实现两审终审，但是采取的是先合后分（环境法庭初审，上诉案件回到普通法院）或先分后合（普通法庭初审，在上诉中进入环境法庭）的模式，两种模式都无法保证环境诉讼案件审理的专业性与科学性。而且初审在基层法院，很难摆脱地方利益的影响，环境法官能否秉持正义的环境理念都值得商榷。

环境法庭是环境案件得到专业化审理的基础，而法庭专业化来自于科学合理的人员配置。根据数据统计［

4］，我国目前环境保护法庭的人员数量大致为3至12个。其中一部分环境法庭配备专门的环境法庭庭长，同时也有部分行政审判庭庭长兼任环境审判庭庭长；专家委员方面，部分环境法庭配备环境科学方面的专家，作为人民陪审员或者人民调解员，但大部分法庭只由纯粹的法律工作人员构成。从总体上来看，环境法庭的法官多来自传统的民、刑、行政审判庭，欠缺相关的环境专业背景，对于环境理念与环境权益的理解较为匮乏。此外环境法庭人员配置不统一，职务与级别没有明确的规定，审判人员缺乏必要的物质与地位保障，影响审理工作的积极性。而且相较于国外环境法庭配备专门的专家委员会，我国环境法庭缺乏专家参与环境诉讼的审理与调解机制，只有极个别地区的环保法庭规定专家可参与环境诉讼案件。

二、我国环境法庭困境探源

目前我国环境法庭采取的是一种较为保守的态度，合议庭的数量明显多于审判庭。究其原因，环境审判庭的建立依赖于政府，其人员编制与物质保障来源

于政府的财政支持。短期经济的快速增长可以明显地提高人民生活水平，而随之产生的环境问题却较为模糊，两种因素的共同影响使得政府倾向于经济水平的提高。在经济利益的驱使下，政府可能会出现放任污染或破坏生态环境的行为，例如贵阳市环保部门被令招商多个项目，而这些项目多数属于资源消耗型和极易造成环境破坏的产业。不合理的发展模式改变了环境利益的位阶，追求经济的增长和人民生活水平的提高成为政府追逐的目标。在这种情况下，对于可能“阻碍”经济的环境法庭，政府多采取的是漠视的态度。虽然近几年随着公众环境意识的提高，以及频发的环境群体性事件，政府开始逐步改变原有的态度，并且在各级政府的支持下，各地人民法院陆续设立环境法庭，但合议庭这种折衷的解决办法仅能在一定程度上缓解环境问题，彰显政府对于环境矛盾及环境法庭的重视，但传统的以经济为中心的发展理念影响着环境法庭的建立与运行。经济与环境位阶的失衡，致使环境法庭发展受到极大的阻力。缺乏独立的人员编制与资金保障，使得环境法庭处处受制于人。进一步而言，我国环境法庭的设立不是环境司法理念发展的结果，而是建立在日益严峻的环境压力之下，环境司法的错位造成环境法庭内生性的困境。因此从长远来看，理清环境与经济的关系，建立专门的环境法院，配备专业的环境法官及专家委员会，提供独立的人员编制与物质保障才是环境法庭的应然体现。

根据《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，我国法院分四级，实行两审终审。但就环境法庭的设置而言，我国大部分地区无法实现环境案件专业化的两审终审，仅在有限的几个地区可以达到形式上的两审终审。环境法庭设立的法律依据在于《人民法院组织法》第23条第2款与第24条第2款，即中级与高级人民法院可以根据需要在原有审判庭的基础上增设其他审判庭，诸如环境保护审判庭。从立法规定来看，只有高级与中级人民法院才可以根据需要设立环境保护法庭，但现实情况是基层环境法庭占据绝大多数，这样的设立模式一方面符合《人民法院组织法》级别管辖的规定，另一方面却与上述两款条文相违背，这是我国环境保护法庭的一个内生性困境。有学者认为在现有的法律框架下很难克服环境保护法庭的内生性困境，“在中级人民法院内部设置环境法庭，不符合或者很难达到‘两审终审’的法律规定；初审设立在基层法院，又于法无据；初审设立在中级法院，与级别管辖的规定相矛盾，而且也与其受案范围存在抵触之处”［5］。另一方面，我国环境法庭采取的三审合一并不是实质的三审合一，从最初三审合一的实践来看，它是由地方法院系统推动，由省一级法院通过规范性指导文件，将涉及环境问题的案件分离出来，由被指定的法院受理，从其本质而言，这是一种司法资源的内部配置。而这种配置有可能会与现行的案件管辖规则相冲突，正如前文所述环境保护法庭的内生性困境，其合法性会遭到质疑。而且由于地区自然环境与经济发展状况的差异，对于环境案件的受案范围、证明标准等诉讼规则采取不同的标准，使得环境案件从整体来看，处于一种较为混乱的状态［6］。

环境案件70%的侵权行为不需要经过复杂的证明程序，即可得到原被告的认定，此类案件的污染行为比较明显，且污染者诉前已经受到行政处罚。另外30%的案件，侵害者否认自己的侵害行为。这一类型案件的污染行为往往具有隐蔽性、混合性、非持续性的特点，受害者在缺乏专业仪器的情况下，很难对污染行为进行界定与证明。有学者对因污染导致疾病的案件进行了分类［7］，由于污染行为导致的急性病与群体性疾病的案件因果关系比较明确，不存在规则适用的问题，但在污染引起慢性病的案件中，由于疾病诱发的因素众多以及缺乏科学数据的支持，多数法院会避免适用举证责任倒置的规则。就法院而言，关于直接损害的认定并不复杂，但间接损失是否应当赔偿以及如何赔偿等在司法实践中存在着认知与处理上的差异。就目前而言，法官对于环境侵权的损害程度、范围多依赖于鉴定意见，由于缺乏专家委员会的智力支持，法官对于鉴定意见缺乏合理的预期，无法对其进行科学性的审查，致使鉴定意见的适用遭到很大的质疑，这从一定程度上造成了环境案件审理的困难。致使环境诉讼在立法上呈现的是对受害者最优保护的原则，司法实践上却增加了受害者的证明责任。

三、国外环境法院的启示

环境问题属于全球性问题，各国为了应对不断加剧的环境矛盾，纷纷设立环境保护法庭，甚至是专门的环境法院。其中最为成功的是澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院及新西兰环境法院，这两个法院突出的特点是管辖权综合且集中。它们在环境保护领域，不单单实现司法的职能，同时还在一定程度上行使环境行政权力。他山之石可以攻玉，通过分析两个环境专门法院的组成与运行机制，揭示其成功的经验，结合我国的实际情况，为我国环境保护法庭的建设提供合理化的意见与对策。

澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院是世界上第一家环境法院，其级别与州高级法院相同，作为专门的环境法院，具有对环境问题的综合管辖权，可以对行政决定进行实质性审查，处理民事与刑事诉讼。该法院拥有七项排他性管辖权，针对某一类型的案件法院不审查政府决定的合法性问题，而是从合理性方面作

出判断，在行使实质性审查时，可以由专家委员参与，并且不用遵循严格的证据规则，可以在其认为合理的范围内采取灵活的方式作出决定，该决定视为原决策者做出的最终决定并发生法律效力。土地与环境法院的人员构成包含法官、委员会委员、司法常务官和登记员。法官有首席法官和五位法官组成，其级别、职务和地位与州高院法官相等，委员会由一名资深委员与八名全职委员，以及十五位兼职委员，其中法官要求具备与管辖权相关的专业知识。专家委员参与实质性审查的案件，由首席法官根据案件具体情况以及专家委员的专业背景，委派其作为裁判者、调解员、和解员和中立的评估员。针对某一类型的案件，法院可以自行决定是否采取中立评估，这一程序是由委员或双方当事人认同的人士评估案件，减少事实和法律争议，使双方当事人对最终责任的承担及损害的赔偿有较为清晰的认识，促使当事人作出理性的选择［8］（P111－117）。

澳大利亚土地与环境法院作为专门的环境法院，集中且综合的管辖权保证法院受理环境案件的数量，法官与专家委员可以在大量案件的基础上总结经验与教训，体现集中管辖的优势。另外，该法院不但实现行政案件的管辖，而且在一定程度上可以作出环境行政决定，避免政府由于诸多因素的干扰影响环境与土地规划，同时集中刑事与民事管辖权，避免一次环境纠纷的多次诉讼，统一审理法官的法律逻辑与思维，降低诉讼成本，节约司法资源。此外，土地与环境法院设立的级别较高，并且脱离与政府单独存在，采取法官终身制，有利于吸引高素质法律人才，实现对法官的人身与物质保障。

新西兰环境法院依托于1991年制定的《资源管理法》，在《资源管理法》的指导下，建立起由地方委员会、环境部和环保部、环境法院构成的环保体系，管理环境事务，解决环境纠纷。环境法院在《资源管理法》体系中，处于最高级，并不直接介入具体的环境纠纷，而是对环境问题作出最终的仲裁。至于解决环境纠纷的主体，则是受环境部指导的地方委员会，环境法院的作用是纠正地方委员会作出的错误决定，其定位是“在民众与政府之间支持公正”［9］。新西兰环境法院的地位相当于地区法院，对环境法院作出的判决不服的当事人可以上诉至高等法院或者上诉法院。

根据《资源管理法》，环境法院主要有四个方面的职权，受理上诉、对规范性文件进行司法审查、为澄清法律问题作出判决、发出执行令。其中新西兰环境法院对于上诉的理解不同于我国的上诉，它包含上级法院或机构对下级法院或机构所作出的裁决进行审查并决定其合理与合法性［10］，即任何对地方作出的环境决策或规划不服的当事人可以向环境法院提起上诉，环境法院都有权审理。环境法院为澄清法律问题作出判决，可以理解为对超出权限的环境法律问题作出解释，扩张管辖权，以此保证环境法院享有裁决所有环境问题的权力。环境法院的人员构成方面，由环境法官和环境委员构成，环境法官受过专业的法律训练，并且是终身制，环境委员是环境法院必需的组成部分，其选任条件必须具备与环境纠纷相关的专业知识，从而保证环境纠纷的专业化解决。

新西兰环境法院之所以处于环境保护管理体系的顶端，关键在于法院在受理环境上诉时，采取的是重新审查的标准。环境法院作出裁决所需的证据，可以脱离于地方委员会，自行收集，地方委员会在作出环境决定时所依据的事实并不必然纳入审查范围。环境法院在审理上诉案件时，可以审查该案件涉及的所有环境问题，不只局限于合法性方面，更为重要的是对规划或政策的合理性作出审查。《资源管理法》规定环境法院在处理上诉案件时，“拥有与原决定机关同等的权力、义务和自由裁量权”。因此，环境法院可以修改、废止上诉至该院的环境决定。从这一意义上来说，新西兰环境法院是集环境司法与环境管理于一体，这种特性一方面保证法院宽泛的管辖权，另一方面法院可以有效地采取多种纠纷解决方式处理环境问题。

四、构建专业环境保护法庭的合理化建议

（一）更新环境理念，提供独立的人员编制及法官保障

环境法庭的有效运转，应当以科学的环境理念为基础，妥善处理环境保护与经济发展的关系。环境与经济处在同一位阶，如果单纯强调经济，可能会导致环境污染、资源过度损耗、生态发生不可逆的变化，环境的超负荷会直接影响到经济的发展，最终人们得到的是恶劣的环境与经济的倒退。相反，过度提高环境保护的位阶，将环境保护作为发展的先决条件，任何与之相矛盾的活动都将禁止，这势必会造成环境专制。环境与经济的共存是一种常态的关系，但在经济发展超出环境的自净能力时，环境利益则上升为重要利益。这并不意味环境与经济的相矛盾，而是要求经济的发展保持在环境承载能力范围之内，环保的优先是修正两者原有的不协调，使之恢复共存的关系。目前我国环境法庭的设立，正是基于修复环境的原因，在这一理念的指导下，应当坚持对环境的突出保护。从这一意义来说，就是要保证环境保护法庭的独立性，这种独立性一方面来源于法律的规定，另一方面则是充足的物质保障及对环境法官切身利益的维护。从澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院及新西兰环境法院的成功经验来看，独立的人员编制使得法院摆脱地方行政人员编制的限制，环境法官的终身制则可以保证其在处

理环境纠纷时，忠于环境保护的原则与目的，避免受其他因素的干扰。当然，独立的环境法院不同于我国法院内设的环境法庭，但两者实现权利保护的基础相同，因此就现阶段而言，应当保证我国各级环境法庭的编制，增加法院的人员配置，实现环境保护审判庭专业化的审判模式。另外对环境法官给予必要的物质与地位保障，尽可能地减少法庭外因素的干扰，法官作为理性的人，在自身权益受到保障的情况下，才可能作出对环境权利保护有利的判决。

（二）提高环境诉讼初审级别，实现环境案件的集中审理

2015年最高院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，规定第一审环境民事公益诉讼案件由中级人民法院审理。初审权设置在中级人民法院，可以保证环保法庭的专业化及案源充足。对于环境侵权案件，可能存在数个侵权者，侵权者的污染行为往往具有高技术性、隐蔽性，污染迁移破坏传递过程中同时会有其他因素的叠加，再加上破坏效应的长期性、潜伏性、滞后性的特点，环境法官在面对环境纠纷时，关于责任认定方面，可能由于缺乏科学数据的支持，需要法官运用自由心证。而经过自由心证认定出来的结果要得到原告与被告的认定，就需要法官具有一定的环境知识与法学理论基础。从这一角度而言，将环境案件的初审权设置在中级人民法院，可以保证环境诉讼的专业化。而且由于进入诉讼环节的环境案件数量较少，初审权设置于中级人民法院可以实现案件的集中管理，提高环境案件的审理水平，进一步实现对环境权利的保护。而初审权设置在基层法院，可能会出现指定管辖成为常态，而法定管辖成为补充［11］。环境侵权往往是跨区域的，这就导致多个基层法院拥有管辖权，而诉讼参与者为了自身利益的考虑，会选择对自己有利的法院进行管辖。在这种情况下需要上级法院对环境案件进行指定管辖，这将在一定程度上削弱环境司法的权威性。而且指定管辖作为我国管辖制度的补充形式，不应当成为环境案件管理的基本方式。因此，环境案件审级的提高可以在一定程度上克服地方保护主义的影响，实现环境问题跨区域的解决，避免指定管辖成为环境案件的常态。环境案件的初审权设置在中级人民法院，在高级人民法院成立环境保护审判庭，保证环境案件两审的专业化。这种级别管辖的设置，可以强化上级法院在环境司法中的功能，使高级人民法院成为实质上的上诉法院，最高人民法院环境保护审判庭专注于环境案件审判经验的总结，通过发布指导性案例及相关的司法解释，指导全国环境案件的审理工作，实现环境司法应有的功能。

2014年最高院发布环境保护十大行政案例，其中的行政诉讼多集中于事后对行政机关的处罚决定不服提起的诉讼，相较于新西兰环境法院宽泛的行政管辖权，我国环境法庭的管辖权较为狭窄。《中华人民共和国环境保护法》规定的环境影响评价，针对的对象是环境管理体系中最末节的建设项目与规划，欠缺对政策或影响范围更广的规划环评，而一个地区长远的发展战略却会对环境产生重大影响，不合理的规划极易产生环境污染或生态破坏，而造成环境损害的行为并不一定具有可诉性，即使具有可诉性，环境利益也已遭受到侵害，这在无形中放任了环境侵权行为的发生。因此，为避免环境权利保护的滞后，应当扩张环境法庭的管辖权，对于环境行政案件不但审理行政行为的合法性，同时在专家委员会的协助下对其合理性进行审查，此外在现有的环境民事公益诉讼的基础上，增加环境行政公益诉讼，完善我国环境公益诉讼制度。环境法庭在审理模式上，应采民事、刑事、行政合一的形式，因为环境案件涉及的利益包含公益与私益，而且两种利益不是单纯概念上的结合，私益受到侵犯的同时涵盖着对公益的侵害。如果采取传统的三审分离，很难做到全面的保护。由于不同部门法调整的权利义务关系不同，所追求的法律效果不同，对于案件的同一行为往往也会有不同的法律评价，这就极易造成权利保护的失衡。因此采取“三审合一”或“四审合一”的模式，将环境案件集中于环境法庭审理，采取统一的审判标准，实现保护私益的同时兼顾对公益的考量。但目前从三审合一模式选择的过程来看，环境保护法庭从组织到功能上都还处于碎片化状态，很难满足环境案件审理的需要，因此为解决环境保护法庭的内生性困境，亟需环境诉讼程序法的支撑，避免落入之前经济法庭的昙花一现。

（三）建构内外结合的专家委员会

环境案件具有极强的专业性，完全依赖法官解决环境纠纷存在一定的困难，因此环境法庭的建立不但需要具有环境科学背景的专业法官，还需要相关领域的专家支持，在判断因果关系、确定损害程度、衡平环境与经济利益、评估未来影响等方面给予科学的数据支持。我国环境法庭可以在澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院专家委员会的基础上，建立内外结合的专家队伍。即为环境法庭配备专家委员会，由一定数量的专职委员与兼职委员组成，该委员会主要审查行政决定的合理性问题，同时可以以审判员、调解员等身份参与环境案件的审理工作，保证环境案件得到科学性的解决。当然就目前我国环境司法来看，环境案件数量较少，维持专家委员会可能在一定程度上会造成社会资源的浪费，但就长远来看，内部专家委员会的成立可以增强公众对于环境司法的信赖度，有利于环境

案件诉讼化，实现环境司法的指引性与评价性。除了内部资源之外，可以选择依靠于外部获取专家支持，诸如行政机关的技术专家、独立科研机构或研究机构、当事人提供的专家［12］。相较于内部专家委员会，外部专家的支持可能存在种种合理性的怀疑，诸如行政机关的干预、中立性的缺乏。对于外部专家，为排除合理怀疑，最主要的是完善专家证人制度，保证专家数据的科学性、中立性，同时完善鉴定评估机制，加强鉴定机构及其能力的建设，保证法官对于鉴定意见的适用做到内心确信。环境侵权的原因及其影响的不确定性，要求环境纠纷的解决需要科学性支撑，而专家委员会正是环境诉讼科学性的保障，因此建立内外结合的专家委员会制度，可以缓解环境案件审理困难的窘境，保证环境利益与个人利益得到最大程度的保障。

五、结语

环境法庭是环境司法的核心部分，对于缓解环境矛盾，解决环境危机具有十分重要的意义。相较于澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院及新西兰环境法院而言，我国的环境法庭虽处于发展阶段，但在环境管理方面体现出强大的优越性。目前我国环境法庭多数位于基层法院，且多为环境保护合议庭，在人员构成方面缺乏环境专家的参与，总体上呈现的是案源少、审理困难的特点。但这些问题都是暂时性的，我们可以通过理论的不断完善来逐步修正环境法庭的不足。发展正义的环境理念，衡平环境利益与经济利益的位阶，给予环境法庭独立的人员编制及物质保障，切实维护环境法官的权益，实现环境法官终身制，尽可能避免外部因素对于环境案件的影响，扩张环境法庭的管辖权，实现案件的集中管理，将初审权设置在中级法院，建立衔接的环境法庭系统，保证环境案件得到专业的两审终审，同时设立内外结合的专家委员会，保证环境诉讼的最终判决建立在科学公正的基础之上，提高环境司法的公信力。当然，成功不是一蹴而就，但随着理论界对环境权益的深入研究，环境法庭必然会得到强大的智力支持。

参考文献

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（责任编辑朱春玉）