地方政府投融资平台的财政风险研究

金融与经济２０１０．０２

ｏｕｒｎａｌｏｆＦｉｎａｎｃｔｌｉｉｎｄＥｃｏｎｏｍｉｃｓ

地方政府投融资平台的财政风险研究①

■封北麟

本文深入剖析了地方政府投融资平台财政风险的现状、形成原因和危害，揭示了地方政府投融资平台的无序发展导致地方政府债务的过度扩张，对财政调控和管理形成巨大压力。诱发财政风险，并就此提出完善投融资平台建设、控制财政风险的对策建议。

［关键词］投融资平台；政府性债务；财政风险

［中圈分类号】Ｆ８３０．５９［文献标识码］Ａ［文章编号】１００６—１６９Ｘ（２０１０）０３一Ｏ００４－０４

封北麟（１９７７一），男，湖南邵阳人，财政部财政科学研究所金融研究室副研究员，经济学博士。研究方向为世界经济和国际金融。（北京１００１４２）

一、引言

在给定不确定的外部环境下．政府公共支出责任与有限财力之间的不匹配是导致财政风险的根本原因之一。在瓦格纳效应。的重压下，我国地方政府投融资平台应运而生，突破法律、体制和政策的多重约柬，为实现地区城市化和工业化的赶超发展做出了卓越贡献。然而。地方政府投融资平台在撬动金融资本加速地区经济、社会发展的同时，也积累了巨额的政府债务，财政风险凸显。有鉴于此，本文从财政视角专题研究我国地方政府投融资平台与地方政府财政风险之间的内在联系．并对由此形成的财政风险管理提出政策建议。

二、概念界定

在深入细致分析我国地方政府投融资平台引发的财政风险之前。明确界定财政风险的基本概念，特别是我国地方政府的财政风险，有助于我们划定研究范围，做出简化而不失本质的分析。然而，遗憾的是，目前国内外学术界对财政风险的界定并没有统一的认识。不同的研究者从不同的研究角度给出不同的答案。美国政府间关系咨询委员会（１９８５）认为财政风险为以下三种境况：（１）破产；（２）政府债券或票据无法兑付；（３）无法履行其他义务（如工资、养老金），即政府无力偿还债务。我国财政部在《国家财政困难与风险及振兴财政的对策研究》（１９９６）报告中首次提出财政风险概念，认为财政风险是“财政发展过程中由于某些经济和社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机”。我国的众多学者也分别从各自的研究角度对财政风险给予定义。认为财政风险是政府的经济风险（王美涵，１９９９），表现为国家财政出现资不抵债和无力支付的风险（张春霖，２０００），是财政的可持续性问题（余永定，２０００），税收风险、支出风险是财政风险的内生因素，而公共风险是财政风险的外生因素（张志超，２００４）。

本文的研究围绕地方政府投融资平台探讨地方政府的财政风险，而投融资平台实际上是地方政府职能的衍生载体，代理政府的支出责任和义务。因此，在财政风险的概念界定上，本文认同Ｂｒｉｘｉ和刘尚希、赵全厚

①本文不代表作者任职单ｇ．＇Ｃｊ观点，文贵自负。

②德国经济学家阿道夫?瓦格纳（ＡｄｏｌｆＷａｇｎｅｒ）在对１９世纪的欧洲国家以及日本、美国等国的经验性材料进行分析的基础上，提出：当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长；随着人均收入水平的提高，政府支出占ＧＮＰ的比重将会提高。这一理论被后人归纳为瓦格纳法则。

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的观点，认为“地方政府的财政风险是给定不确定的外部环境，地方政府有限财力不能满足履行公共支出责任的需要而对政府正常运转和经济、社会稳定运行造成的一种可能性损失，具体表现为地方政府的债务危机。”与其他概念相比，本文定义强调的是：（ａ）地方政府财政风险是地方政府公共支出责任与地方政府财力之间的矛盾。这里的地方政府公共支出责任是指地方财政承担的本地区政权机关运转所需支出以及管理行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设等事业发展所需支出。地方政府财力可以理解为地方政府的可支配资源，具体包括地方政府一般预算中的税收收入和非税收入、基金预算中的基金收入（主要是指土地出让收入）、国有资本经营收益和预算外收入．其范围小于政府拥有的公共资源。本文做出如此界定的理由是政府拥有的很多公共资源并不处于政府的可控范围内，特别是财政部门的实际可支配范围内。典型的是各类公共基础设施，例如道路、桥梁等。这些资源由于涉及公众利益．很难通过变现或直接转让的方式被现实地用于清偿政府债务。（ｂ）地方政府财政风险具体表现为地方政府的债务风险。结合我国国情，地方政府投融资平台债务是我国地方政府债务的一个具有相当份额的重要组成部分。它的形成与发展牵动着我国地方政府财政风险的积聚与扩散。因此也是本文的研究对象。

三、投融资平台财政风险的现状与成因

（一）投融资平台财政风险的现状

早在２０世纪９０年代，我国东部沿海发达地区就已经在转变政府职能和实施投融资体制改革的过程中出现了投融资平台，发展至今，据初步统计，全国已有３０００家以上的各级政府投融资平台。其中７０％以上为县区级平台公司。它们基本上是地方政府通过划拨实物（如土地）、货币（财政资金）、无形资产（特许权）等形式组建的城市建设开发投资公司、城市资产经营公司、土地储备中心等不同类型的企业．再辅之政府承诺函、财政补贴和政府偿债基金作为还款保证，将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、燃气、水务、农业、地铁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。

这些平台公司对于推动地区城市化和工业化发展发挥了重要的作用，但是，也积累了巨额债务。据初步统计，２００８年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总计１万多亿元，到２００９年中，则迅速上升到５万亿元以上，其中绝大多数来自于银行贷款。通过投融资平台举借的债务规模平均占据地方政府债务余额７０％以上。更令人堪忧的是。这些平台公司无论是从债务资金的使用、偿债资金的来源还是整体的财务状况分析，均隐匿着巨大的财务风险。从投融资平台的资产负债结构、利润来源和现金流状况分析．我国投融资平台的主要资产形式是非流动性资产，可动用的、易变现资产不多，而短期流动负债规模较大，通常远远超过流动资产规模；主营业务的净利润通常为负值，企业盈利主要靠政府补助收入和资产处置收入：经营性活动和投资性活动产生的现金净流量通常为负值，而筹资活动产生的现金流入主要是借款。因此，按照一般企业标准，地方投融资平台的整体运营情况不理想．企业资金的循环不是依托企业的主营业务收益．而是依赖政府补贴收入、资产处置收人和银行借款维持，这三者都不是可持续发展的资金来源。这种财务状况预示着地方投融资平台的资金链不稳固，面临严重的企业债务危机。由于这些平台公司都由政府出资设立并提供财务担保，承担着部分公共服务职能。因此．从宏观政府职能角度看，一旦投融资平台运营失败．所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，财政风险急剧增长。

（二）投融资平台财政风险的成因

依据前文的概念，我国地方政府投融资平台引发的财政风险具体表现为投融资平台的政府性债务风险，它的形成和积聚与地区城市化、工业化发展存在紧密相连的因果循环关系：地区城市化和工业化的快速推进，在地方政府财力增长有限和法律、体制约束下，催生了地方政府投融资平台的出现．为地方政府借用银行资金和资本市场融资提供了载体，而城市化和工业化发展又带动了政府财源的扩大和收入的增长．增加了政府偿债的能力．进一步扩大地方政府融资和地区经济发展。在这样一个因果循环中，地方政府债务和财政风险急剧膨胀，任何一个环节的断裂都会导致财政危机的爆发，这是我国地方政府投融资平台财政风险形成的大背景。具体到财政因素上，可以归结为以下四点：

（１）《预算法》约束。我国《预算法》中第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这种法律强制性约束使地方政府无法通过公开、透明与合法渠道实现市场融资。因此，借道投融资平台，以企业借款的名义举借政府债务．成为地方政府无奈之下的变通选择。尽管这种

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约束从２００８年中央代地方政府发债的举措开始已经有所松动．允许地方政府通过发行地方政府债券公开合法融资终将成为一种发展趋势。但是，从历史和可预见的未来看，发行地方政府债券对地方政府的财政管理能力有较高的要求，存在着一定的磨合期，投融资平台仍是地方政府筹资的主体。

（２）财政体制因素。财政体制集中表现为地方政府财力与事权的不匹配。１９９４年分税制体制改革后，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府表现得越来越突出，地方支出责任不断强化，使基层政府预算安排压力很大，不得不举借债务。其次，分税制改革后，省以下财政管理体制不完善，均等化转移支付规模偏小。倾斜力度不够，基层政府缺乏稳定可靠的收入来源，自我平衡能力弱，可支配财力的不足倒逼地方政府举债以保证本级政府职能的正常履行。第三。均等化的横向与纵向财政转移支付制度尚未建立。维护地区既得利益、随性较大的税收返还和专项转移支付比重较高，而具有平衡地区财力。实现地区间基本公共服务能力的均等化的财力性转移支付比重较小。经济欠发达地区财政人不敷出，只得求助于借贷。

（３）预算管理因素。目前，我国地方政府的财政预算只反映一般预算收支、基金预算收支、国债转贷收支等事项。地方政府的大部分借款收支没有纳入预算管理，政府债务的统计、核算，特别是预警体系尚未建立，决策层对于政府债务的整体情况很难准确把握。尽管财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能。但事实上由于举债建设现象在地方各级政府及其职能部门普遍存在，涉及部门利益问题，因此，统筹规范债务管理难度很大，地方财政部门只能对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理。债务预算管理的这种无序状态强化了预算管理的软约束，为投融资平台债务的肆意扩张和财政风险的积聚创造了条件。

（４）财政政策因素。国家宏观经济的调控。特别是中央积极财政政策的实施，刺激了地方政府债务的增长。为发挥中央投资的杠杆效应和引导作用。要求地方政府给予配套资金支持和税收优惠。典型的是国债转贷的地方政府配套资金、出口退税率的提高以及其他各种税收减免，在降低地方财政收入的同时，增加了地方财政的支出压力，迫使地方政府借道投融资平台举借政府债务。

四、投融资平台的财政风险

投融资平台的无序发展引发地方政府债务的过度扩张，对财政调控和管理形成巨大压力，诱发财政风６而了

险。其危害性具体表现在三个方面：一是财政调控与失衡风险；二是国库现金管理风险；三是成本转嫁和财务风险。

（一）财政调控与失衡风险

投融资平台作为地方政府提供公共服务的媒介，也是财政政策的重要传导渠道，发挥着“财政加速器”

的作用：有限的财政资金通过撬动更多的金融资本投入到实体经济中，放大了积极财政政策的调控力度。但是，投融资平台对财政资金的加速倍数和政策效力的持续时间并不是中央财政部门所能准确把握的。这就增加了财政部门的调控难度，难以避免的出现过度扩－张或紧缩的财政支出风险。其次，在化解投融资平台债务风险的过程中引发的巨额财政支出会导致财政失衡，最终引发货币贬值、资产价格下降。追求政绩最大化的投融资平台债务支出完全可能与中央财政的调控方向和内容相违背，同样会削弱财政调控的经济效果。

（二）国库现金管理风险

正如前文所述．我国政府投融资平台由政府出资设立，属于国有独资、控股或参股企业。投融资平台资产负债的变化意味着政府自身资产负债状况发生变化。特别是，当政府通过银行借款或者发行债券向资不抵债的投融资平台购买不良资产和资本权益时．就会改变政府的现金流收支，影响预算管理者既定的收支计划安排，引发政府收支的流动性风险，对国库现金管理形成压力。

（三）成本转嫁与财务风险

通过设立投入融资平台实施政府投资，可以改变政府的预算约束，提高投资效率，避免频繁的现金流变动，并且在一定意义上使政府的收支行为有合法的理由处于预算管理之外，获得政策上的独立性。但是，采用这种方法也存在一些风险：为了确保投融资平台的生存，往往需要给其一定的政策优惠．包括税收、特许经营、财政贴息等，这事实上是将企业的运营成本变相转嫁给政府，降低了运行效率；营运效率的下降会导致投融资平台进一步依赖政府资金流入．对财政形成压力。一旦投融资平台运营失败，企业的财务风险全部转变为政府的财政风险。

五、改善投融资平台财政风险控制的政策建议

通过对投融资平台财政风险的概念界定、现状、成因与危害的分析，本文对地方政府投融资平台的管理和财政风险控制提出几点建议，以期对我国地方政府投融资平台建设提供有益的借鉴。

（一）提高投融资平台市场化程度．引入战略投资

地方政府投融资平台的财政风险研究

者

目前．我国多数投融资平台属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务，受到地方政府的控制。通常情况是。资产管理在国资委，人事任免在党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，投融资平台的话语权较弱。政企不分的现象在投融资平台依然表现突出。因此，深化投融资平台的内部治理结构改革，引入战略投资者．在充实投融资平台的资本实力同时，融人新的管理理念，提高投融资平台运营的市场化程度和运行效率。降低政府债务风险。

（二）强化投融资平台风险内控机制

投融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此，加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威。充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用：建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系。对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；对每项存在风险的财务活动实行责任制。明确主要的风险承担者，确立其应当承担的责任和应得到的风险报酬，并执行严格的考核兑现。

（三）建立地方政府债务管理的长效机制。强化投融资平台的外部监管

必须尽快建立地方政府债务管理的长效机制。从外部加强对投融资平台举债的监管．将地方政府债务控制在合理的范围。具体包括：明确地方财政部门在地方政府债务管理中的权威地位。各级财政部门要尽快明确具体管理机构和人员，制订完善的债务管理制度和具体操作办法。实施地方政府债务管理目标责任制，对债务规模、新增债务、债务偿还额、资金使用绩效等制订管理目标，跟踪问效和考核政府债务管理。各级财政、审计部门要加强横向沟通联系．加大财政和审计监督力度，督促各地落实各项管理措施。

（四）加强国库现金管理，提高财政资金流动性

进一步加强国库单一账户管理．取消财政资金收缴以及资金支付的中间环节，提高预算资金的运行效率。增强财政收支活动的计划性，保证库款资金流量的均衡。细化预算单位用款计划编制，建立动态、科学的财政收支预测系统。提高国库现金流量的预测力，降低预测误差。强化闲置库款资金的运作，提高库款资金的安全性、流动性和收益性。国库现金管理能力的加强，将极大地提高财政应对债务风险的能力。

（五）推进地方政府公开合法举债．摆脱对投融资平台的依赖

放开地方政府融资约束．允许地方政府通过公开合法渠道举借债务．不仅有利于地方政府摆脱对投融资平台的债务融资依赖，提高投融资平台自身的企业化建设，而且有利于加强政府自身的财务管理，提高财政透明度，将隐匿的债务风险要素揭示出来．便于社会监督，控制地方政府债务的无序增长，将危机化解在摇篮之中。

（六）将控制债务规模和化解旧债工作列入政绩考核内容

各级政府要把地方政府债务管理作为本级政府工作的重要内容，按照上级政府的部署和要求，建立完善债务管理制度。严格控制投融资平台无序扩张的新增债务，并立足自身。努力化解现有债务。要将地方政府债务管理情况纳入领导干部任期经济责任审计范围。作为领导干部业绩考核的重要指标。要建立定期考核通报制度，对成绩显著者。给予通报表扬；对工作不力甚至违规举债造成债务过度扩张者，给予通报批评，情节严重者要依法严肃处理。

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地方政府投融资平台的财政风险研究

作者：封北麟

作者单位：财政部财政科学研究所金融研究室,北京,100142

刊名：

金融与经济

英文刊名：FINANCE AND ECONOMY

年，卷(期)：2010，""(2)

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参考文献(8条)

1.本文不代表作者任职单位的观点,文责自负.

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