当前郴州节降耗的形势与任务

当前郴州节能降耗的形势与任务

党的十六届五中全会以及国家“十一五”规划纲要中，均明确提出了2010年单位GDP能耗比“十五”期末降低20%的约束性节能目标。如何实现这一目标，是目前各级政府、全社会以及国际社会所共同关注的热点和焦点问题，同时也是当前节能领域中需要深入研究的重大课题。从“十一五”前两年节能降耗执行情况看，郴州要完成“十一五”规划的节能降耗目标，形势十分严峻，任务十分艰巨。

一、当前郴州节能降耗的形势与任务

根据省政府“十一五”节能降耗分解目标，郴州“十一五”末期单位GDP能耗要比“十五”末期降低21%，这意味着“十一五”期间郴州要年均下降4.6%。2006年是“十一五”时期的开局之年，郴州单位GDP能耗为1.674吨标准煤，比上年下降3.79%，没有完成年度目标任务；2007年是“十一五”时期的关键之年、攻坚之年，由于华润电力湖南有限公司两台60万千瓦机组的先继投产，使郴州单位GDP能耗仍高达1.67吨标准煤，比上年仅下降0.22%，离年度目标任务相差更远；2008年上半年，由于受年初冰雪灾害的严重影响，部分高耗能企业如：华润电力湖南有限公司、郴州华明综合利用发电有限公司、郴州八达玻璃股份有限公司等没有恢复生产或只是部分恢复生产，城乡居民生活用电减少6.2%，GDP增速呈负增长，从而导致单位GDP能耗有所好转（具体数字省局未公布），但随着下半年以上高耗能企业生产的全面恢复，给2008年全年节能降耗目标的完成又带来了新的难度。从整个“十一五”期间看，郴州前两年的节能降耗目标未能如期完成，给后三年的节能降耗工作增加了任务和难度（后三年要年均下降6.0%），同时也带来更大压力，再加上目前仍有一些高耗能企业在不断建设和投产，因此郴州要完成“十一五”节能降耗总体目标，即单位GDP能耗到2010年下降到1.37吨标准煤，形势十分严峻，任务十分艰巨。

二、当前郴州节能降耗目标未能完成的原因分析

除资源型经济结构调整难度大，经济增长方式粗放和节能基础工作薄弱等历史原因外，当前郴州未

能完成节能降耗目标还存以下几个方面的原因：

（一）高耗能行业增长过快

1、投资快速增长导致化工、有色、钢铁、电力、建材、煤炭等高耗能行业迅速扩张，从而造成能源消费快速增长。以2007年为例，2007年全市完成全社会固定资产投资252.12亿元，增长16.1%；其中工业投资138.42亿元，增长13.0%。在投资快速增长的拉动下，全市高耗能行业新增企业和高耗能产品增长迅速。2007年郴州规模工业新增企业中属于高耗能行业的企业达63家（具体数据见下表，下同），占全部新增规模工业企业总数的79.8%，其中化工、有色、钢铁、煤炭、建材和电力等6个高耗能行业的新增企业数分别是24家、20家、6家、5家、4家和4家，占新增企业总数的30.4%、25.3%、7.6%、6.3%、5.1%和5.1%。2007年全市成品钢材产量增长13.1%，原煤产量增长13.0%，发电量增长56.6%，十种有色金属产量增长14.6%，水泥产量增长45.7%，平板玻璃产量增长10.5%，石墨及碳素制品增长33.1%。高耗能企业和高耗能产品的迅速增长必然带动能源消费的快速增长。2007年全市896户规模工业企业综合能源消费量为529.28万吨标准煤，比上年增长18.8%，其中八大高耗能行业综合能源消费量为504.33万吨标准煤，比上年增长19.6%，占全部规模工业能源消费总量的95.3%。正因为如此，郴州2007年万元规模工业增加值能耗高达3.06吨标准煤（2006年为2.98吨标准煤，比上年下降4.34%），同比上升0.2%，没有完成“十一五”规划（5年下降25%）中年均下降5.6%的年度目标任务，这是导致GDP能耗未能完成年度目标的最重要原因。

2007年郴州规模工业八大高耗能行业能源消费情况

2、新增高耗能企业能耗占新增企业能耗99%以上。2007年，全市规模工业全部新增企业的能源消费量为89.54万吨标准煤，其中高耗能行业新增企业综合能耗为89.24万吨标准煤，占新增企业能耗总量的99.7%，比全市规模工业能耗增长量83.62万吨标准煤还多5.62万吨标准煤，也就是说，如果扣除新增高耗能企业的影响，2007年全市规模工业能源消耗量仅为440.04万吨标准煤，比上年下降1.3%。

3、高耗能行业增加值能耗大大超过全市平均水平。2007年，郴州八大高耗能行业万元增加值能耗为3.60吨标准煤，是全市平均水平的1.18倍。其中：石化行业17.98吨标准煤、建材行业7.33吨标准煤、电力行业6.23吨标准煤、化工行业5.34吨标准煤，分别是全市平均水平的4.99倍、2.04倍、1.73倍和1.48倍。

（二）电力消费增长过快

2007年郴州电力消费量为71.29亿千瓦时，同比增长27.1%。其中：第一产业用电量为4.37亿千瓦时，占全社会电力消费总量的6.1%，同比增长26.3%。第二产业用电量为46.06亿千瓦时，占全社会电力消费总量的64.6%，同比增长27.8%。在第二产业用电量中，工业用电量为45.05亿千瓦时，占全社会电力消费总量的63.2%，同比增长27.9%，高于全社会用电增幅0.8个百分点；建筑业用电量为1.02

亿千瓦时，占全社会电力消费总量的1.4%，同比增长23.8%。第三产业用电量为5.75亿千瓦时，占全社会电力消费总量的8.1%，同比增长16.1%。城乡居民生活用电量为15.11亿千瓦时，占全社会电力消费总量的21.2%，同比增长29.6%，高于全社会用电增幅2.5个百分点。其中城镇居民生活用电10.63亿千瓦时，占全社会电力消费总量的14.9%，同比增长30.9%，高于全社会用电增幅3.8个百分点；乡村居民生活用电4.48亿千瓦时，占全社会电力消费总量的6.3%，同比增长26.7%。

（三）产业结构变化导致能源消费增长加快

2007年，郴州第二产业比重为50.0%，比2005年上升了2.6个百分点，其中工业比重为46.5%，比2005年上升3.1个百分点；而第一产业和第三产业比重分别为15.7%和34.3%，比2005年分别下降1.9和0.7个百分点。由于工业单位产出能耗要远大于第一和第三产业，工业比重上升和第一、三产业比重下降意味着整个能源消费上升。另外在工业内部，2005-2007年规模以上重工业增长持续快于轻工业，导致重工业在整个工业中的比重不断提高。2007年，规模以上重工业增加值占整个规模以上工业增加值的比重达87.9%，比2005年提高了2.6个百分点，为近几年来的最高水平。因重工业单位产出能耗要远大于轻工业，因此重工业比重上升必将使整个工业的能源消费增长加快。

（四）居民生活消费的能源快速增长导致整个能源消费增长加快

2005-2007年，大量私人小汽车、手机、计算机进入居民家庭，再加上煤气和管道燃气在居民家庭中的广泛使用，带动了整个能源消费的快速增长。2005-2007年，郴州汽车类（限额以上）零售额平均增长11.1%，家用电器和音像制品类（限额以上）零售额平均增长17.0%，通讯器材类零售额平均增长

31.2%。汽车、家用电器和通讯产品等大量进入居民家庭，是带动能源消费增长加快的重要原因之一。

三、完成下降21%的节能目标面临诸多困难和问题

（一）经济增长预期偏高将加大21%节能目标的完成难度

20%节能目标是一个相对指标，它是国家在“十一五”期间年均GDP增长7.5%的基础上测算而提出来的。而“十一五”期间，郴州的GDP预期年均增长12%，高于全国4.5个百分点；省政府分解郴州的节能降耗目标为下降21%，年均下降4.6%，它不是在GDP年均增长12%基础上测算而提出的。从

2006年、2007年两年的执行情况看，郴州不管是GDP增长（两年分别为8.3%和11.6%）还是单位GDP能耗下降（两年分别下降3.79%和0.22%），均没有完成预期目标。从前面分析看，节能降耗的压力主要来自工业特别是高耗能行业的增长。2007年郴州的工业增加值比上年增长14.5%，增速高于GDP 增幅2.9个百分点，工业对经济增长的贡献率为54.3%，带动经济增长6.3个百分点。这表明在资源型经济条件下经济增长预期越高，工业增长则要越快；而工业增长尤其是高耗能工业增长过快又是节能降耗目标未能完成的重要原因。因此，经济增长预期偏高将加大郴州21%节能目标的完成难度。

（二）结构调整节能将面临多方面的重大挑战

“十一五”期间将是郴州加速工业化、城镇化和居民消费进一步升级的阶段，加上新农村建设的推进，客观上对工业产品仍有极大的消费需求，预期工业规模将有明显扩张，工业比重很可能不降反升。这意味着“十一五”期间降低第二产业比重的难度很大。另一方面，“十一五”期间第三产业的发展受居民消费能力的可能不足等诸多因素的制约，如果没有重大政策调整和行之有效的措施，三次产业结构调整节能将难以有大的进展。

工业内部行业结构调整节能将面临不少问题，特别是工业部门固定资产投资规模和方向的调整将面临困难。一方面，“十五”期间固定资产规模快速扩张，工业部门投资向能耗密集型的重工业倾斜的投资趋势具有较大的惯性。事实上，目前在建、拟建的重化工业项目中，相当一部分是“十五”期间上马或立项的，这些项目多为市县（市、区）政府甚至是省政府重点扶持的项目，因此新建新投产高耗能企业仍有上升趋势。另一方面，从各县（市、区）“十一五”规划提出的经济增长内容上看，受发展水平、发展条件和资源优势等诸多因素的影响，不少县（市、区）所规划的经济增长内容仍然偏重重化工业。这表明，欲通过经济结构的调整和优化来节能难以取得大的成效。

（三）技术创新支持工业节能存在较大的不确定性

“十一五”期间工业节能推进对技术创新有很高的要求，但目前企业技术创新能力提高面临不少问题。一是企业科技投入不足。2007年郴州企业研发（R＆D）经费支出占生产总值的比例仅为0.32%，比全省低0.48个百分点。二是消化吸收引进技术的能力差。三是技术创新环境有待完善。技术创新尤其

是自主创新历来具有较高的风险和不确定性，就支持“十一五”期间工业节能而言，技术创新特别是自主创新能否提供及时有效的支持，完全取决于能否做好相关方面的工作。

（四）淘汰工业落后产能面临较大困难和社会阻力

郴州淘汰工业落后产能已开展了多年，但成效不大。究其原因，主要是缺乏高新技术产业的支撑，同时淘汰落后产能牵涉到地方经济发展、社会就业、小企业的生存、财税收入和社会安定等，政府在这项工作上需要慎之又慎。因此，“十一五”期间郴州要淘汰工业落后产能的工作难度和阻力将仍然较大。

（五）现有节能降耗促进政策体系不足以支持21%节能目标的完成

目前，郴州与全国一样已经初步建立起了综合性的节能降耗促进政策框架体系，特别是今年6月印发的《郴州市人民政府关于批转节能统计指标体系监测体系和考核体系实施方案的通知》（郴政发[2008]8号），对完成“十一五”期间单位GDP能耗降低21%目标将起到不同程度的支持和促进作用，其中一些政策的实施效果已经显现。但这一体系尚存在诸多问题与不足，如：政府节能管理机构体系和人员能力有待加强，节能行政效率尚需提高；尽管近年来节能经济激励政策措施趋于加强，但仍存在重大缺失，离完成21%节能目标的支持需求还有很大差距；节能设计规范和标准还有待完善，特别是需要加强实施监督；节能产品认证与效能标识制度实施和监督检查有待强化；高耗能行业准入制度的行业覆盖面较窄，相关配套政策措施也有待跟进；需要设法提高高耗能行业结构调整政策的执行效力；还没有形成以市场为导向、企业为主体、政策作支撑的节能技术创新体系，节能技术进步促进政策特别是节能技术创新支持政策需要进一步完善；节能服务中心这一支节能专业队伍的作用有待进一步发挥；推进适应市场经济的节能新方法、新机制所需要的相关支持政策还比较欠缺；能源统计机构和制度建设、节能信息传播工作、企业能源审计工作等都需要加强和完善。总之，现有节能降耗促进政策体系还不足以支持21%节能目标的完成。

四、推进“十一五”节能降耗目标完成的对策建议

能源事关经济社会发展的全局。单位GDP能耗是衡量一个国家或地区经济和社会活动中能源利用效率的综合性指标。郴州“十一五”规划中提出的万元GDP能耗降低21%的目标，是市政府对郴州人民

的庄严承诺，是具有法律效力的约束性指标。为此，全市上下必须多途径大力推进节能降耗工作。

（一）加强和完善节能机构、制度、机制等基础保障

一是建立健全和加强市、县（市、区）两级政府节能管理机构体系和职能。要充分发挥政府对节能降耗工作的主导作用，全面做好节能组织、协调、推动工作，为21%节能目标的完成提供有力的组织保证；同时各级政府节能工作行政主管部门要设立节能监察机构，负责本行政区域内节能日常监察工作，明确节能监察机构的具体职能。

二是完善节能制度，为完成21%的节能目标以及节能工作的长期持续开展提供扎实的制度保证。尤其要建立和实施固定资产投资项目合理用能评估与审查制度、节能目标评价考核制度。对于项目建成后，达不到合理用能标准、节能设计规范和能耗限额标准要求的，有关部门应不予验收；已经投入使用的，必须限期整改。要严格落实节能目标评价考核制度，重点抓好县（市、区）政府和重点耗能企业的评价考核工作。此外，要落实和加强能源统计和能耗公布及报送制度、节能设计规范和标准制度、节能产品认证与能效标识制度、针对所有高耗能行业的行业准入制度以及高耗能产品及设备淘汰制度。

三是全面推行合同能源管理、电力需求侧管理、节能自愿协议等与市场经济相容的节能机制，让市场机制优化配置节能资源的作用较好地发挥出来，为完成21%目标提供多方面的机制保障。合同能源管理机制的推广工作已开展了几年，节能服务产业已有一定规模，但由于能源服务公司贷款担保支持政策、积极优惠政策等关键政策一直没有很好地落实，节能服务产业的发展进程较慢。政府有关部门要加快落实这些政策的工作进程，促进节能服务产业做大做强。电力需求侧管理是指通过采取有效的激励措施，引导电力客户改变用电方式，提高终端用电效率，优化资源配置，改善和保护环境，实现最小成本电力服务所进行的用电管理活动。郴州电业局和郴电国际发展股有限公司以及各县（市、区）供电部门是实施电力需求侧管理工作的主体，应在市政府主导下，将实施电力需求侧管理作为保证电力供应和促进电力可持续发展的重要内容，积极推进电力需求侧管理工作，实现企业价值与社会价值的协调统一。企业节能自愿协议业已被证实为一种经济、有效的企业节能引导机制，其在国内几个钢铁企业的试点工作也基本取得了成功，但行业推广应用工作进展慢，这方面的工作需要加快推进。特别是要加快在冶金、建

材、化工行业等重点耗能企业进行节能自愿协议的试点实施，并在这些行业以及其他工业行业推广应用这一新机制，引导和促进工业企业加强能源管理和开展节能活动。

（二）用足财政、税收、价格、金融等经济杠杆政策

一是积极实施节能财政支持政策。鼓励节能纳入政府公共预算支持范围，在政府预算的分配结构中，将节能放到优先的位置，增加节能预算投入。一方面将每年增加的财政投入的一定比例用于节能预算；另一方面通过调整预算支出结构，压缩或削减其他支出来解决一部分节能投入。同时要规范、整合能源领域的各类政府性基金，扩大应用范围，增加节能的支出项目。

二是完善和推行节能税收支持政策。可参照高新技术企业和资源综合利用企业的税收政策，对节能产品生产企业给予一定的所得税优惠，具体可包括：投资抵免、直接优惠、加速折旧。对符合一定标准的节能产品生产企业，在城镇土地使用税、房产税方面可适当给予一定的减税或免税政策；对节能建筑实行零税率政策。

三是改革与完善能源价格形成机制与价格政策。能源价格政策要以促进节能为核心目标。首先要加强和完善有利于节能的电价政策。在电价改革中，要考虑实行环境折价，使发电外部成本内部化。对高耗能行业要坚决执行差别电价政策不动摇，并坚决取消地方自行制定出台的对高耗能企业用电实行电价优惠的政策。其次要积极推进资源性产品市场化改革进程，逐步形成反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制。电煤价格要实行市场化改革，由市场的供求关系确定电煤价格。

四是调整和完善中小企业金融扶持政策。首先要加大对中小企业节能信贷支持力度。对商业银行开展中小企业节能贷款，政府可考虑给予贴息支持或风险补偿。其次要进一步完善中小企业信用担保体系。加快建立和完善中小企业信用担保机构风险控制和补偿机制，发展再担保机构，采取多种形式增强担保机构资本实力，提高担保能力和抗风险能力。再次是推进中小企业信用制度建设，将营造信用环境与提升中小企业节能融资能力结合起来。

（三）组织实施几大节能降耗重大行动

一是组织结构调整节能专项行动。根据国家和郴州“十一五”规划节能降耗目标，经济和社会发展

规划、产业政策，结合郴州实际，统筹考虑，制定并实施切实可行的行动计划。首先要成立结构调整节能专项行动协调领导小组，为该行动的实施提供强有力的组织保障；其次是要确定结构调整节能工作目标；第三要重点发展现代服务业，特别是生产性服务业，制定和完善相关支持政策和措施；第四要将优化调整工业内部行业结构、承接沿海产业梯度转移和推进新型工业化作为结构节能的主攻方向，严格控制高耗能工业企业的增加，进一步加快高附加值、高新技术产业的发展；第五是大力推进信息产业的发展，要全方位、多层次推进国民经济的信息化，充分利用信息技术改造、优化传统产业，促进产业升级；利用信息技术促进服务业的创新和升级，带动产业结构的调整与优化。

二是组织实施高耗能行业新增产能能效控制专项行动。建议由市、县（市、区）政府工业主管部门牵头，会同发改投资、国土、信贷、环保等管理部门联合实施高耗能行业新增产能能效控制专项行动，针对电力、建材、化工、钢铁等主要高耗能行业分别制定可行的新增产能能效控制行动计划、实施方案，力争通过该项行动的有效实施，实现节能既定目标。

三是组织实施淘汰现有工业落后产能专项行动。建议由市、县（市、区）政府节能主管部门、行业管理部门会同相关职能部门组织实施淘汰现有工业落后产能专项行动，依据中央和地方政府有关法律、法规、产业政策关于淘汰工业落后产能的规定，针对电力、水泥、钢铁、造纸等主要高耗能行业分别制定明确的落后产能淘汰计划以及具体的实施方案，尽快淘汰列入淘汰计划的小水泥、水火电、小钢铁等。淘汰落后的工业产能要考虑综合运用经济、法律以及必要的行政手段，特别是要建立健全落后产能退出机制，确保淘汰工作的有序、有效开展。要坚持以发展促淘汰，合理、科学地安排工业基建项目；注重行业间新建产能与淘汰落后产能相衔接，建立健全落后产能退出机制和经济补偿机制，同时要研究制定相应政策，统筹解决被淘汰企业中的人员安置问题。

四是组织实施高新节能技术产业化专项行动。建议由市、县（市、区）政府产业主管部门牵头，协调研发主管部门等组织实施高新节能技术产业化专项行动，针对“十一五”期间技术节能潜力之所在，引导企业研发重大节能新技术、突破关键共性技术，大力支持近期应用前景较好的高新节能技术的产业化发展，为实施“十一五”规划节能目标提供关键的技术支撑。一方面有关部门要编制和发布《郴州高

新节能技术产业化发展指导目录》；另一方面要落实高新节能技术产业化发展支持政策；同时要加强政府产业化主管部门和节能主管部门的工作协调与衔接，加快高新节能技术产业化示范工程的推广应用。

五是实施重点节能工程。“十一五”规划中只是明确了节能降耗目标，但如何实现这一目标没有具体的相应措施。因此有关部门要尽快列出重点节能工程项目，提出相应的支持政策措施，加大政府对重点节能工程实施的资金投入，同时还要优先实施政府机构节能工程，重点实施建筑节能工程，加快推进节能技术进步，尽快形成稳定可靠的节能能力，为实现“十一五”规划节能目标奠定坚实的基础。

六是深入推进重点耗能企业节能行动。2006年，市政府已与34户重点耗能企业签订了节能责任书。为使重点耗能企业完成节能既定目标，一方面，有关部门要加强对34户重点耗能企业的能耗监控，督促其开展能源审计、制定节能规划和计划；另一方面要组织开展对34户重点耗能企业节能效果评估；同时政府还要加大对重点耗能企业节能改造项目的支持力度。

七是积极引导全民节能行动。一定要抓住当前社会各界高度关注能源问题的契机，利用各种新闻媒体，大力宣传节能降耗的重要战略意义，树立节能降耗的先进典型，进一步加大农村沼气的推广应用，鼓励使用高效能家用电器、办公设备和照明系统，让全社会、全民养成良好的用能和节能习惯，将节能降耗真正落到实处。

（四）多方支持科技创新和应用，加强政府节能服务

一是增加政府节能研发预算投入。在政府投入的研发资金中，应当有一定比例用于节能技术研发。

二是调整企业技术创新政策引导性资金的使用方向。就支持完成“十一五”规划节能目标而言，将希望更多地寄托在提升企业消化吸收再创新能力上更为现实。因此，政府要适当加强对企业消化吸收再创新政策性引导资金的投入，特别是在资金的具体使用上要注意引导企业加大对引进技术的消化吸收投入。

三是调整中小企业创新基金的使用方向。政府要明确规定中小企业创新基金的一定比例要用于支持节能技术的研发，并重点支持近期产业前景较好的节能技术的研发，加大支持力度。

四是实施税收优惠政策进行引导。在运用税率优惠及税额减免等方式进行事后鼓励的同时，充分运

用加速折旧、投资抵免等手段进行事前扶持，充分调动企业及科研人员从事节能技术研发的积极性。

五是整合与协调政府的有限资源（主要是政府研发投入与产业化投入）。在现行的研发主管部门与产业化主管部门分割的条件下，应加强节能研究项目与产业化项目的协调与衔接，提高政府投入的效率。

六是要全方位加强政府对企业和社会的节能服务。包括：依法维护节能市场，为节能产品生产者、经营者、消费者创造一个良好的节能市场环境；对节能服务中心给予大力支持；加强节能信息服务；加强与行业协会等在节能服务上的合作。