_营改增_背景下完善地方税体系的思考_崔志坤
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“营改增”
背景下完善地方税体系的思考崔志坤，王振宇，常彬斌
(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030)
(吉林财经大学金融学院，吉林长春)
作者简介：崔志坤，
安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，中国社会科学院财经战略研究院博士后;王振宇，吉林财经大学金融学院副教授;常彬斌，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生。
注:本文是国家社科基金项目“构建地方税体系研究”(编号:13CJY108)、全国博士后管理委员会第51批博士后科学基
金面上资助项目(编号:2012M510655)和安徽财经大学“地方财税制度改革与创新”学科特区项目的成果。
摘要：“营改增”
打破了原有的地方税体系运行格局，把地方税体系的构建推向前台。从我国现行的地方税体系看，地方税收收入规模小、增长乏力、税种结构不合理，无法满足地方政府的财政需求。在“营改增”背景下，有必要完善我国的地方税收法律体系，重新确立地方新的主体税种，对中央与地方财政关系重新进行调整。近期可考虑增值税共享比例的重新划分，远期可考虑建立以财产税为主体税种的地方税体系，同时对城建税、环保税、遗产与赠与税等税种进行改革。
关键词：营改增;地方税;主体税种;辅助税种中图分类号：F812．42
文献标识码：A
文章编号：1007－7685(2014)01－0087－05
我国地方税体系的基本框架是以1994年分税制财政管理体制改革为基础建立的，在促进经济发展、调整中央与地方财政关系、增强中央政府的主导能力及调动中央和地方政府积极性方面发挥了积极作用。2012年1月1日，上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税（简称“营改增”）试点，2013年8月1日，营业税改征增值税试点在全国范围内推开，同时择机将铁路运输和邮电通信等行业加入试点。“营改增”打破了原有的地方税体系运行格局，把地方税体系的构建推向前台。
一、我国地方税体系的现状(一)地方税收收入规模不断增长
总体看，自1994年分税制改革以来，我国地方税收收入有较大增长。如表1所示，地方税收收入从1994年的2294.91亿元增长到2011年的41106.74亿元，增长约16.91倍，但低于中央税收入。从相对值看，地方税收收入占全国税收收入的比重呈不断波动状态，所占比重整体在40%附近波动。1994 1998年，我国地方税收收入占全国税收收入的比重稳步增长，从45.26%增长至1998年的48.81%；而1999 2007年，呈逐年降低趋势，2004年所占比重最低，仅为38.88%；2008年以来又开始稳步增长，2011年达到45.81%。
从地方税的增长速度看，如图1所示，1994 1998年地方税收收入的增长速度均高于全国税收收入的增长速度，这主要是因为分税制改革刺激了地方创收的积极性。但自1999年开始，地方税收收入增长乏力，均低于全国税收收入的增长速度，直到2008年才超过全国的增长速度，这主要是由于我国房地产业、建筑业的迅速发展，带动了上下游产业的发展，从而推动了地方税收收入增长速度的提高。
经济纵横·2014年第1期
表11994 2011年我国地方税收收入和中央税收入规模
年份地方税收收入（亿元）中央税收入（亿元）全国税收收入（亿元）
地方税收收入占
全国税收收入的比重（%
）19942294．912775．895070．845．
26 19952832．773140．935973．747．42
19963448．993601．617050．648．92
19974002．044223．468225．548．65
19984438．454654．55909348．81
19994934．935380．071031547．84
20005688．866976．9412665．844．92
20016962．768202．7415165．545．91
20027406．169590．4416996．643．57
20038413．2712052．8320466．141．11
20049999．5915718．412571838．88
200512726．7318139．130865．8341．23
200615233．5822402．6937636．2740．48
200719252．1230197．1749449．2938．93
200823255．1130968．6854223．7942．89
200926157．4433364．1559521．5943．95
201032701．4940509．373210．7944．67
201141106．7448631．6589738．3945．81
数据来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》整理计算得到。
图11994 2011年地方税收收入及全国税收收入增长速度变化图
图2地方税收收入占地方财政支出比重情况
数据来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》整理计算得到。
经济纵横·2014年第1期
地方税收收入占地方财政支出的比重在一定程度上体现了地方税收收入支持地方履行政府职能的贡献，如图2所示，1994 1997年这一比重逐渐上升至43.34%，随后开始逐年下降至2002年的33.58%，这也是各年的最低比重。2003 2011年，这一比重基本稳定在35%左右。虽然地方政府可通过转移支付获得一部分收入，但地方税收收入对地方财政支出的贡献仍处于较低水平，这也表明地方政府财力不足，仍大量依靠转移支付等收入。
(二)在地方税收收入结构中营业税贡献较大
如表2所示，在地方税的各税种中，营业税占地方税总收入的比重最大，近年来一直稳定在33%左右，2011年占地方税收收入的比重达33.28%。随着增值税的逐渐扩围，营业税的征收范围逐步缩小，已难以担当地方税主体税种的角色，地方税主体税种缺失问题凸显。另外，从表2也可发现，城市维护建设税、房产税和土地增值税作为完全意义上的地方税种也占据一定比重，这主要是由于近年来我国房地产业、建筑业蓬勃发展，地方政府在房地产、建筑等相关行业获得大量税收。
表21994 2011年中国地方税分税种所占比重情况（单位：%）
年份地方税
收收入
营业税
企业
所得税
个人
所得税
资源税
城市维护
建设税
房产税
城镇土地
使用税
土地
增值税
车船税
1994100．0029．6427．873．171．987．682．631．42\0．49 1995100．0030．6926．594．641．957．492．881．190．010．47 1996100．0030．8923．535．601．667．112．961．140．030．44 1997100．0033．8223．286．491．416．803．101．100．060．43 1998100．0036．2319．297．631．396．653．601．220．100．43 1999100．0034．3820．458．401．276．393．721．200．140．42 2000100．0033．1525．3911．611．126．193．681．140．150．41 2001100．0029．9430．4714．300．965．523．280．950．150．35 2002100．0033．3226．6316．351．016．363．811．040．280．39 2003100．0034．1027．8416．850．996．543．851．090．440．38 2004100．0035．8431．4217．370．996．743．661．060．750．36 2005100．0033．2641．9916．461．126．253．431．081．100．31 2006100．0033．6746．2116．111．366．173．381．161．520．33 2007100．0034．1945．6016．551．366．012．992．002．090．35 2008100．0032．7948．0616．011．305．782．933．512．310．62 2009100．0034．4644．1115．101．295．903．073．522．750．71 2010100．0034．1239．2814．791．285．772．733．073．910．74 2011100．0033．2840．8014．731．456．762．682．975．020．73资料来源：根据国家税务总局网站数据整理计算得到。
二、“营改增”对地方税体系的影响
总体看，“营改增”将倒逼一系列改革，对构建完善的地方税体系将起到加速作用。
(一)进一步推动了地方税收法律体系的完善
构建完善的税收法律体系，保证各项税收征管工作有法可依，是我国构建地方税体系的目标。“营改增”前我国的流转税体系较为复杂，缺乏公平性与高效性，影响地方税体系的健全与发展。［1］“营改增”使我国的财税体系更加公平与合理，在推动增值税立法的同时，也带动了相关地方税种的立法，使我国地方税收法律体系不断完善和优化。［2］
(二)重新确立地方新的主体税种
在“营改增”之前，营业税作为地方政府的首要收入来源，为地方的发展提供了重要财政来源。而“营改增”动摇了营业税作为地方税体系主体税种的地位，使地方税收收入骤减，［3］拉大了中央与地方收入差距，这势必要求确立新的地方税主体税种，保证地方政府的税收收入。虽然培育新的主体税种非
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一朝一夕可成，但为了保证地方政府财力，这又是不得不进行的改革。
(三)使中央与地方财政关系进行重新调整
“营改增”使我国增值税收收入规模进一步扩大，但这是以牺牲作为地方税主体收入的营业税为代价。中央与地方政府有共同分享并使用增值税收收入的权利，在其收入增加的同时也要考虑税收在中央与地方间的分成问题。［4］中央与地方关于增值税分成比例的博弈也带来中央与地方财政关系的进一步调整，是否仅通过调整增值税分成比例来弥补地方税收收入，或是采取科学的方法调整中央对地方的转移支付数额，这都是在构建地方税体系时需要考虑的问题。
三、“营改增”背景下构建地方税体系的政策建议
(一)健全地方税收法律体系
健全税收法律法规体系，发挥法律在税务行为中的监督约束作用，不仅是深化“营改增”改革的需要，也是完善我国地方税体系的必然要求。在“营改增”背景下，税收法律的不完善直接导致税收政策的空白点和盲点的出现，在一定程度上阻碍了改革的深化。
1.将现行的各项暂行条例升级为法律法规，对税收各相关事项以立法的形式加以确定。加强法律约束力，确保各项税收活动有法可依、有法必依。［5］在完善立法的同时，应加强对税收征管人员综合素质和税收工作专业知识的培训辅导，增强其工作能力，提高工作效率。
2.要适当赋予省级政府一定的税收立法权限。中央政府合理划分一部分税收立法权给地方，保障地方政府因地制宜地归集收入，这是我国构建地方税体系的基础。在划分与事权相匹配的税权的过程中，完善的法律法规保障必不可少。我国各地经济发展水平有所不同，对公共产品的需求也不同，中央政府统一设置的税收法律法规并不能完全适合所有地区的实际需求，［6］因而赋予省级政府适当的税收立法权十分必要。各省级地方政府根据自身经济社会发展的实际情况和现有的税源情况，在合理的范围内科学制定适合本地发展的税收法律法规，对调动地方经济发展的积极性、合理配置有限社会资源、满足社会居民对公共产品的需求将起到积极促进作用。
(二)科学调整中央与地方的财权
在我国，营业税是由地方税务机关负责征收管理，而增值税则由国家税务局征收。“营改增”后，部分缴纳营业税的企业或个体生产经营者转而缴纳增值税，这就不可避免地会涉及中央与地方税收收入分成问题。因此，注重协调中央与地方的税收分成，合理调节两者间的财权分配，是对地方税收收益的重要保障。
1.提高地方对增值税的分享比例。地方财政收入的减少不利于地方政府开展相关工作，制约地方社会经济的发展。我国现行的增值税分配规定：“营改增”后，原来的营业税改为增值税，征收过后产生的税收仍归地方所有。这种暂行的政策容易造成征收体制的混乱及不规范税收现象出现。针对这种现象，应在进行“营改增”的同时，科学界定增值税在中央与地方间的分配比例，减少地方的税收损失。［7］随着增值税取代营业税，新的增值税中央与地方分成比例可调整为3：2，从而保证地方的税收收入，确保地方政府职能的有效发挥。
2.改善现行税收体制中以费代税等不合理现象。这些现象的出现不仅分散了地方的税收能力，而且不利于社会的稳定，不利于政府发挥税收调控地方经济的职能。完善我国现行地方税体系，改革现有的不合理收费现象，将在很大程度上提高地方的税收收入规模。
3.优化税务机构人力资源配置。合理划分基层税收征管、稽查队伍，对降低税收征管成本有一定作用。应强化税务工作人员依法征税的理念建设，［8］减少因税务工作失误造成的税收流失。
(三)合理构建地方税体系
在“营改增”背景下，确定地方税体系的主体税种并配之以辅助税种，是深化税制改革、完善地方税体系构建的重要环节。总体看，确定地方税主体税种的基本原则如下：第一，税基宽，税源广。第二，税
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基流动性低，保证地方税收收入稳定。第三，保证地方经济社会的有效资源配置，促进区域经济平稳均衡的可持续发展。根据这一原则，地方税体系构建应采取以下措施：
1.建立以财产税为主体的地方税体系。选择以财产税作为地方税主体税种是由财产税自身的优越性所决定的。首先，财产税的税源流动性低，它的征收对地方经济的影响较小。并且随着人民生活水平的提高，财产税的征收将有较宽广的税基，税收收入来源和规模与其他税种相比十分可观。［9］其次，各种不动产有不同的形态、结构、地理位置、历史年限等差异，财产税的征收方案与方法各不相同，这对增加地方税收收入、调动地方税务征管机构工作人员的积极性有一定促进作用。最后，征收财产税对调节地区间与地区内收入差距有较强作用，有利于社会共同进步、稳定社会秩序、构建和谐社会。
近年来，随着我国房地产业的迅速发展，为开征以房产税为代表的财产税提供了充足的税源。在完善房产税的过程中，首先要扩大房产税的征收范围，可将房产税征收范围扩展到农村地区，并考虑对存量房征收。其次要合理设定房产税税率，规范计税依据，避免重复征税。
2.构建稳健的辅助税种体系。第一，逐步扩大资源税的征收范围。目前，资源税收入在我国地方税体系中所占比重较小，2011年资源税收入占地方税收不到2%，对地方税收的贡献较小。应发挥资源调节级差收入和筹集税收收入的功能，分地区逐渐扩大资源税的征收范围。如，将森林和水资源逐步调整为征收对象；适当调整资源税的税率，增加资源税的税负水平，提高资源税收入；改变资源税的计征方式，改从量计征为从价计征，以期与资源市场价格相联系，发挥资源税的调控功能。第二，将城市维护建设税变为独立的税种。改变城市维护建设税的附加税性质，不再依附于增值税、消费税及营业税，而是成为一个独立税种，其收入用于城市公共设施的建设和维护。相应地，城市维护建设税的计税依据可考虑变为城市生产经营者的收入额，而征税税率的调整则可由省级政府根据当地经济发展的实际情况具体调整。第三，逐步将土地增值税合并到房产税中。对土地增值税的改革要充分发挥其调节房地产市场价格、抑制投机炒房、调整房产收益格局的作用，基本思路是将土地增值税内化到房地产税收体系中，逐渐取消土地增值税，用所得税来对原转让取得的增值额征税。这有利于深化税制改革、培育新的地方税体系主体税种。第四，开征环境保护税。随着经济的发展，城市工业化进程加快，环境污染已成为城市文明进步的一大阻碍。［10］通过开征环境保护税，将企业经营所造成的环境污染治理费用融合进企业日常经营的生产成本中，通过市场经济的价格机制来控制环境污染。这样，不仅可以提高地方政府的财政收入，而且有利于控制环境污染，促进工业企业采用高新生产技术，更新企业生产设备与排污设备，将环保节能意识充分融入企业生产经营之中。第五，开征遗产与赠与税来筹集税收收入。现阶段，应先在经济较发达地区进行试点，采用累进税率，且试点阶段起征点不宜过低。另外，有效控制税源也是开征遗产与赠与税必须注重的一点，要建立对富裕人群的财产监督，防止财产向国外转移。
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(责任编辑:张佳睿)
我国地方税体系的建设问题剖析
我国地方税体系的建设问题 公共财政理论认为,市场经济中的政府财政有三大职能:一是提供公共产品;二是维护宏观经济稳定;三是保障公平的收入分配。就完成财政职能而言,中央政府与地方政府各有优势。就提供公共产品这一职能来说,应更多地交给地方政府执行,因为这样才能更好地满足不同地区居民对公共产品的不同偏好。就维护宏观经济稳定和保障公平的收入分配这两项职能来说,则应由中央政府承担更多的责任。可见,在分级的公共财政体制中,地方政府被认为有更多提供公共产品的职责。为了保障地方政府提供公共产品的连续性和稳定性,就需要地方政府有规范的地方税体系,使地方财政有连续稳定的收入来源。规范的地方税体系应符合这样的基本要求:(1)主体税种明确,税收收入有一定的规模;(2)税源能够持续增长,税制相对稳定;(3)税收管理权限相对独立,有利于地方因地制宜。按照这些要求衡量,我国现行地方税体系尚有很大差距。因此,分析和研究现行地方税体系存在的问题及原因,并提出相应的规范措施,不仅是完善地方税体系的需要,更是我国分税制财政管理体制进一步改革与发展的需要。 一、现行地方税体系非规范性的突出表现 (一)地方税主体税种不明确,收入规模小 目前地方税体系中的税种多达18个,但每一税种都不具备对地方财力具有决定性的影响和长期稳定增长的特点。除营业税、企业所得税和目前有较好增长势头的个人所得税外,其他地方税则相对零星分散,收入规模小。地方税收入规模过小,使地方政府支出过分依赖中央转移支付和地方非税收入。在目前中央政府的转移支付方法不够规范和数量不足以弥补地方政府支出缺口时,地方政府只好将目光更多地转向了非税收入,由此造成基金、收费迅速膨胀,扰乱了正常的国民收入分配秩序,给老百姓带来了难以承受的负担。目前,政府收入除税收以外,纳入预算的规范性收入有:企业收入、教育费附加以及其他杂项收入。介于规范性和非规范性之间但仍可精确计算的有:预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等。纯属制度外且无法加以统计的收入有:由各地方、部门“自立规章,自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等。上述三个层次的政府收入总计是政府税收收入的2.43倍。由于非税收入大多缺乏规范性,地方政府对此又无自我约束机制,结果出现地方政府收入严重超越地方经济发展基础的现象,削弱了经济增长的后劲,造成未来地方税税源的严重不足。 (二)地方税收缺乏增长机制 税收的规范性之一是具有随经济增长而相应增长的特征,但由于个别税种的特殊性,如
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外国地方税体系的比较分析 地方税体系是指由多种地方税种组成的，具有一定的收入规模，明确的税权划分，相对独立的征收机构的统一体。因而，地方税体系由地方税种、收入规模、税权划分和征收管理机构等四部分组成。尽管这四因素在地方税体系中的地位和影响不同，但它们是密切联系的完整统一体，对一个科学合理有效的地方税体系是不可或缺的四要素。文章将从四个方面出发，对国外地方税体系进行比较分析。 一、外国地方税税收权限的比较分析 一般来讲，完整意义上的税收权限应涵盖四个方面的内容：①税收立法权，即税法的制定、颁布和税种的设立权。税收立法权在税收权限中处于核心地位。②税法解释权：即依据税收基本条例，对基本法进行补充规定和制定实施细则的一种权限。③征收管理权：包括税种的开征与停征权，以及对税收稽征过程中产生的若干争议问题进行裁决的权限、征收机构的权限。④税收调整权：具体包括增加或减少征税品目，调整征税比率，减少税负等方面的权限。 税权划分是分级体制的重要内容，同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。当我们论及地方税税收权限问题时，实际上讨论的是税收权限在中央与地方之间集中与分散的程度，而不是绝对的中央集权或绝对的地方集权。具体
则是指以上四种权限中中央集什么权、地方分什么权的问题。从国外地方税体系的情况看： 1.强调中央税权的主导地位是各国税权划分上的共性。值得注意的是，无论是单一制国家，还是联邦制国家，无论是实行集权式分权模式的国家还是实行分散式分权模式国家，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。比如，尽管美国地方政府有高度自治权，但在税权上仍然存在着“双重制约”，即联邦对州和地方以及州对地方在税收权限上的制约。 2.从税权集中与分散的程度看，税权划分有三种模式： ①分散型：分散型的特点是各级政府都被赋予很大的税收权限，最典型的代表是美国。美国联邦、州及地方政府均各自行使相对独立的税收权限，包括立法权、解释权、开征停征权、调整权和优惠权等，这是形成统一的联邦税制与各异的州与地方税制并存这一独特格局的根本原因。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源，实现各自的财政职能和财政目标，但同时它对各级税权关系的协调也提出了很高的要求。 ②适度集中、相对分散型：指将某一部分税权划归中央，其余部分归地方，如立法权集中、执行权分散，这一类如德国与日本。在德国，绝大部分税种的立法权集中在联邦，各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权，但州
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深化税收制度改革与完善地方税体系(下) 杨志勇社科院财政税收中心副主任/研究员 （六）个人所得税改革 个人所得税改革现在也是关注比较多的问题，个人所得税现在改革的目标非常明确，要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，那么这是一个已经说了多年的目标，综合与分类相结合。那么这一个目标应该说是比较务实的，它考虑的税收征管环境的制约。如果是要讲公平，那应该是综合所得税制，也就是说要把所有的收入合在一起然后用统一的方法来征税的，这是最合理的。但是税收征管环境在约束着，你税务局是不是有能力把个人的所有收入都掌控起来？目前应该说是条件还不太具备。我们需要缩小现金交易的范围，需要金融部门的配合，需要把反洗钱工作做得更好，现金交易普遍没有哪一个国家能够做好个人所得税的征管工作的。从目前的个人所得税来看，我们现在个人所得税主要来自于工资薪金所得。但是工资薪金所得千万不要理解为：我们现在工薪阶层在交这些税，在把它理解为工薪所得里面的那些中低收入的才交这个税，实际上不是这样的。我们根据这个目前所看到的公开的数字，最近的公开的数据，2013年的这个个人所得税各类所得项目收入占比情况，中高收入者个税占工资薪金所得比重近70%，近70%，也就是月收入超一万元的中高收入者他达到43.3%。我说这个里面说什么？工薪所得里面占比主要还是工薪所得里面的高收入阶层。 那么未来改革向何处去？综合与分类相结合，我们会强调综合，这个很重要。但是我们要注意到个人所得税它能干什么？个人所得税在短期内它的收入分配作用是有限的，为什么这么说？因为个人所得税占税收总收入的比例比较低，2007年到2011年人均不足7%，2012年、2013年5.8%，2014年稍微上涨了达到了6.19%，个位数，所以它的作用是有限的。个人所得税在许多发达国家它在宏观经济调控的过程当中它能够发挥自动稳定剂的作用，我们的作用也是有限的，因为比例低。当然比例低正是规范个人所得税的好时机，因为它对其他方面的影响更小，所以我们要抓住机会。个人所得税跟收入分配的问题从来都是一个讨论争论不休的问题。这两年有一本书很流行，法国经济学家皮克迪写的《21世纪的资本》或者叫做《21世纪的资本论》。里面提到了很多收入分配的问题，他也讲到要用税收的方法来调节，但是我们一定要注意我们现在的收入分配格局到底是什么原因导致的，在多大程度上能够通过个人所得税来解决？如果初次分配严重不合理，个人所得税所能解决的程度是非常有
浅谈我国分税制存在的问题及完善措施
浅谈我国分税制存在的问题及完善措施 分税制是现代市场经济国家普遍采用的一种政府间财政分配管理体制。我国于1994年开始以分权、分税、分级管理为主要内容的分税制改革。 1992年财政部选择了天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、青岛、武汉、重庆和新疆等九个地区进行了分税制试点，为全面推行分税制从理论和实践层面作了必要的前期准备。1993年12月15日国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理体制，主要内容有以下几点： (1)根据中央与地方政府的事权来确定相应的支出范围。中央和地方政府的事权基本沿用原有规定：中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方主要承担本地区政权运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 (2)根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。 (3)实行中央对地方的税收返还制度。为保证地方现有既得利益，减少改革阻力，采用渐近策略：中央对地方的税收返还数以1993年为基期核定，1993年中央净上划收入全额返还地方，并以此作为今后中央对地方税收返还基数。
(4)改革中央与地方结算办法。改革的基本原则是简化手续、提高工作效率，但基本上不触动地方既得利益。 分税制改革确立了中央财政的主导地位，两个比重逐年提高,同时调动了中央和地方两级政府的积极性。有利于产业结构的调整和资源的优化配置。 我国分税制财政体制实施至今，取得了令人瞩目的成绩，同时也暴露出了相应的问题，要使其在我国继续健康发展下去，必须对暴露出的问题进行认真的剖析并找到解决之道。 分税制存在的问题 财权与事权不统一，划分不合理 按照市场经济体制和公共财政模式的要求，公共产品和服务的提供在中央和地方之间应有一个明确的分工，中央政府负责提供全国性的公共产品和服务，地方政府提供地方性公共产品及服务。实施分税制以来，财力层层上移，中央财政实力得到显著加强，而事权却层层下移，基层政府（尤其是省级以下政府）要承担的事务性工作越来越多。由于行政权力的垂直集权，往往出现上级出政策，下级出钱的情况，中央将所应承担的政策负担转移到地方，同样的，在省级政府及其以下的各级政府之间也存在相同的问题，县乡基层政府承担了与其财力不相匹配的事权。同时，由于基层财政增长缓慢，收入增长速度远远低于支出要求的增长速度，基层政府只能通过借债履行其职能，
建立和完善我国地方税体系的探讨
内容提要：我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。本文认为，我国现行地方税制存在的主要问题是税权划分不清、主体税种不明确、税种老化、内外税制不统一。作者通过对国外一些国家地方税的税权、税制结构和税收比重现状的分析，结合我国的实际情况，提出税收合理分权、设立11个地方税种、培养主体税种和统一征管机构、完善征管手段的初步设想。 一、对我国现行地方税制的评价可以说，我国现行的地方税制与按照分税制原则建立的地方税体系还有相当大的差距。1994年的税制改革取得了巨大成功，但基本上没有触动地方税制。实行分税制的目的，在于重新划分中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常运行所需要的财力。统计数字显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占财政收入的比重、中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。特别是近两年，税收收入已经连续两年增收2000亿元以上，税收收入占GDP的比重已经由1996年的10%上升到2001年的15%以上。2001年总体税收（不含关税和农业税）已经突破15000亿元大关，比上年增收近2500亿元。通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于社会经济的发展，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金。2001年国税系统组织的税收收入已经超过10000亿元，而地税系统组织的收入尚不到5000亿元。地方税税制不健全，管理不顺畅，矛盾日益突出，具体表现在以下几个主要方面：（一）税权划分不清现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央。即使给予地方一些税权，也是散见于其他法律、税收条例和规范性文件之中。究竟按照什么原则，哪些税权属于地方，没能借鉴国际惯例，进行科学合理地界定。财权、税权的不统一，势必抑制各级地方政府支持税收的力度，甚至会干扰税务机关正常执法行为。（二）地方税主体税种不明确现行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主导作用的只有营业税、企业所得税（含外资企业所得税）和个人所得税（含居民储蓄存款利息个人所得税）3个税种。营业税和企业所得税收入均已超过税收总收入的10%以上，个人所得税收入也已接近1000亿元大关。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，而且有的税种随着改革的推进，还有可能成为中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。真正属于地方税体系的“十税一费”，虽然总的收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。确切地说，地方税主体税种尚不清晰且缺乏长远的发展规划。（三）税种老化、内外税制不统一[!--empirenews.page--] 现行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，如车船使用牌照税、城市房地产税，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪90年代以来，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济高速增长，GDP从2000年开始已经突破10000亿美元大关，相形之下，地方税的税种、税率、税额却还停留在20世纪80年代甚至20世纪50年代的水平。2001年12月11日，我国已正式成为世贸组织成员。世贸组织中一个重要规则就是实行国民待遇，而我们现在仍实行内外两套税制：内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税，适用税种不同，税收优惠不同，税负水平也不同。不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税制与国际税制接轨。上述情况表明，地方税体系的建立与完善越来越重要，情况越来越清楚，时机日益趋向成熟，有必要进一步深入研究改革地方税体系的各种问题，为地方税改革做好理论准备。二、国外地方税体系的基本情况在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，
完善地方税体系的国际借鉴研究
完善地方税体系的国际借鉴研究 地方税制是税收体系的重要组成部分，影响着一个国家的税收职能的发挥起到决定性因素。在现代市场经济条件下，地方政府承担的公共支出规模不断扩大，追求地方税制最优化，一直是世界各国政府共同关注的目标。我国自1994年实行分税制改革以来，对于加强中央宏观调控，有效处理中央政府和地方政府之间的事权、财权关系，调动中央和地方两个积极性发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，我国地方税制结构也显现出一些问题，需要不断加以解决。本文在借鉴国际经验的基础上，主要探讨完善我国地方税制的国际比较及对策建议。提出进一步优化和完善我国地方税制的构想。 一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题 1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过20年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题： （一）地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模
不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。 （二）地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼很高但始终没有开征的税种。 （三）税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业和主体税种作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。 （四）税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚
浅谈个人所得税制度的改革和完善
浅谈个人所得税制度的改革和完善 山东财经大学2013级财政税务班，学号 姓名：李晗
2016年5月1日，国家全面推开营业税改征增值税，“营改增”后，国民对个人所得税改革的呼声越来越高，个人所得税改革迫在眉睫，结合所学财政税务知识，浅谈一下在个人所得税方面自己的粗浅认识。 一、明晰个人所得税制度的发展历程 个人所得税是对个人，即自然人取得的各项应税所得征收的一种税。它不仅能缩小个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾，而且在调节社会经济发展速度，增加国家财政收入等方面都有着积极的促进作用。我国个人所得税发展速度一直较快，且其地位在不断上升。目前，个人所得税已成为最具潜力、最有发展前途的税种之一。 回首我国个人所得税制度发展的30年历程，我们不难看到这一税制正在不断走向完善。在1986年9月，第五届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，这是新中国成立后制定的第一部个人所得税法，至今个税法已经进行了数次修改，在其中，特别是我们非常关注的个税起征点自1980年确定为800元后历经了三次调整：2006年提高到1600元，2008年提高到2000元，2011年提高到目前的3500元。目前，我国采用的是超额累进税率和比例税率。其中对工资、薪金所得适用3%-45%的7级超额累进税率，对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包、承租所得实行5%-35%的5级超额累进税率。对劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁、转让所得、偶然所得和其他所得适用20%的比例税率。 个人所得税法实施以来，成为了调节公民收入的重要经济杠杆，它有效的缓解了社会分配不公的矛盾，抑制了通货膨胀，促进了社会安定团结，保障了社会主义市场经济的健康稳定发展。 二、正视现阶段个人所得税制度存在的问题 随着社会主义市场经济体制建立，改革开放不断深化，产业结构调整合理, 经济成分逐渐呈现多元趋势，国家公民的收入也越来越多样化，并且收入差距明显拉大，高收入者人群不断地分散和扩大、收入来源更加多样和隐蔽。当前的《中华人民共和国个人所得税》本身存在的局限性，已经不能适应新的经济形势的要求。 我认为，其局限性有： （一）以个人为征收单位存在不足。当前，我国个税以个人为征收单位与以家庭为实际支出单位之间的不一致、不同步，国人的实际收入与支出往往都是以家庭为单位，仅以个人为单位的税制，对于双收入家庭与单收入家庭会造成明显区别与不公。另外，原有的所得税制度仅仅考虑了收入端，完全依据收入大小确定不同的所得税税率，忽视了不同收入者的正当支出差异。例如：家庭需要抚养的儿童与老人数量，每个月需要支付的房屋贷款利息等。原来的所得税制度都没有作必要的考虑与扣除。 （二）分类税制显现缺陷。我国目前实行的是分类税制，即将个人各种来源不同、性质各异的所得进行分类，分别扣除不同的费用，按不同的税率课税，即对纳税人的各项收
我国地方税体系的发展现状及对策探讨
本科生毕业设计（论文） 题目：我国地方税体系的发展现状及对策探讨 英文题目： 学生姓名： 院系： 届别： 专业、班级： 学号： 指导教师： 完成日期： 二0 一年月
摘要 地方税体系是“分税制”财政体制改革的必然结果，是我国国家税收体系的重要组成部分。地方税，税种以及点多面广，如果治理不善，就会造成使用人力较多，消费时间较长，征收的成本高。因此。合理安排地方税就显得格外重要，针对不同的税种，采用不同的分类方法，因地制宜，并且利用合理的管理方法，高效的完成征税任务，完善征税体系。对于我国目前地方税体系存在的问题，找出导致其结果的根本原因，并且从中得出治理其问题的有效方法，提出一些操作建议。 关键词：地方税；体系；完善
Abstract The local tax system is the inevitable result of the reform of the tax system, and it is an important part of the national tax system in China. Local taxes, taxes and over a broad area, if poor governance, it will cause more human and consumption for a long time, the cost of collection. Therefore in the local tax collection and management, tax on different and different sectors of the same tax, adjust measures to local conditions, using various management methods, improve the quality and efficiency of collection and management and achieve the tax, tax stipulated in the law, improve local tax collection and management efficiency. In view of the problems existing in the current local tax system, combined with the actual work, it puts forward some countermeasures and suggestions to improve the division of local tax power, tax structure design and tax collection and management system. Key words: local tax; system; perfect
从增值税谈我国税制改革方向
地方税体系现存问题剖析与改革方向探索 内容提要: 一九九四年的分税制财政体制改革扭转了“两个比重”过低的不利现象，中央政府的财力得到了保证，宏观调控力度有所提高。地方税体系也得到了加强。然而在新体制的运行过程中，地方税体系仍出现了不尽如人意的地方，本文对地方税体系在运行中出现的问题和原因进行了剖析并对其改革方向作了相应的探索。 关键词：分税制地方税体系问题剖析改革方向 一九九四年以分税制为中心的财政体制改革，以建立公共财政为目标，适应党的十四大所提出的建立社会主义市场经济体制的要求，改革扭转了财政收入占国内生产总值和中央财政收入占全国财政收入这两个比重过低的困扰中国财政多年的不利局面，中央的宏观调控能力因收入的增加而得到进一步增强，地方税体系的建设也在加强地方税征管、增加地方税收入、建立地方税体系、支持地方经济建设等方面发挥了相当显著的作用，然而仍出现了一些不容忽视的问题，本文试对出现的问题与原因进行剖析，并对未来的地方税体系的改革方向作出相应的探索。 一事权财权划分不够明晰。 公共财政理论是市场经济理论的重要组成部分，它随着市场经济理论的发展而发展。按照公共财政的要求，完善的分税制应以“一级政府，一级事权，一级财权，一级预算”为目标，而九四年的改革主要是为了解决“两个比重”过低问题，是一种中央与地方分钱的改革模式。在中央与地方的事权划分上还不明晰，中央政府出现了缺位与越位现象，比如基础教育、社会保障、基础科研、支农支出方面，中央政府投入不足，直接造成了地方政府特别是县乡政府财政困难，有的地方财政已完全是吃饭财政，更遑论支持地方经济建设了。而在企业挖潜改造支出、企业亏损补贴方面则没有及时退出，依然处于越位位置。因此必须合理划分中央与地方的事权，根据本国国情和国际惯例划分的事权中由中央政府行使的职能： (一)以国家整体利益考虑的对全国居民提供的集体性质的公共品提供，如国防、外交、对外援助、跨省特大基础设施建设项目、特大自然灾害救济、中央政府行政管理等; (二)具有规模经济和经济外部性等特点，或在一定程度上涉及国家整体利益的一些公共品提供，应由中央政府负担其经费的全部或部分，如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科学、卫生保健、社会保险、公共防疫，以及全国性交通干线、通迅、能源发展等; (三)跨地区政府管辖范围的不同行政区之间的收入再分配;
地方税体系现状
地方税体系现状 2013年，当交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开时，有测算显示，全部试点地区企业在2013年减轻的负担约为1200亿元，这项测算的时间跨度仅为4个月。测算同时显示，如果“营改增”推广到全国所有行业，减税规模应该在4000-5000亿元。 面对这样的减税规模，有地方财政部门向记者表示，“虽然这项改革暂时对地方影响不大，不过我们有顾虑，一方面是因为营业税确实在地方税体系中所占比重较大，‘营改增’意味着地方的主体税源或者说收入的支撑没有了。另一方是今后到底怎么做，我们地方财政部门现在也正在探索。” 结合十八届三中全会所传递的财税改革信号，有观点认为，房地产税和资源税有望构成中国地方税体系的支柱，东中部大体以房地产税为支柱，西部大体以资源税为支柱。这种观点是否符合现下实际？ 房地产税可行？ 东部地区某市一位财政工作者说：“在我们市，前几年地方税收增量的70-80%是房地产带来的，后来减少到30-40%。现在一方面要严控‘土地财政’，另一方面为了抑制房价过快上涨采取调控措施，房价下来后，围绕房地产产
生的营业税、建设税等等又要少一大块。这些减少的收入，仅仅依靠房地产税是补不回来的。” “东部地区以房地产税为支柱，我个人认为，目前来说不现实，而且可能不一定可行。”长期从事地方财政研究的余丽生研究员表示。他说：“首先，从重庆和上海进行的房产税试点情况来看，将来如果要通过房地产税给地方带来大的收入来源有难度。其次，现在房地产税要先经过人大立法程序，将来即使推出来，可能国家也是更多的把它作为调节分配关系的手段。而且由于国情不同，我国的房地产税跟西方国家有所不同，以公有制为基础，实际上国家已经通过土地出让金的形式把房产70年的收入征收了，如果再普遍征税，预计会有一定的社会阻力。” 而来自西部资源型地区的陕西省财科所所长武永义同时表示，“对于经济发展比较滞后，城镇化率比较低的地区，房地产税或许不能成为主体税种。”在他看来，地方税体系中的主体税种不一定是一个，也可能是两个或两个以上税种形成的复合主体。由于东中西部资源禀赋存在巨大差异、市场化进程和经济、财源结构不同，将来西部地区可能以资源税和消费税为主体税种，东部地区则以消费税和房地产税为主体税种。 根据记者了解，地方财政部门目前普遍认为，房地产税不足以成为地方主体税种，支撑起地方税体系，原因主要
地方税制改革问题研究
摘要随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越多。可以说，对地方税制进行改革是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。分析了我国地方税制存在的问题，论述了完善我国地方税制的思路，提出了应逐步改革我国地方税种，并采取各项配套措施来完善我国地方税制。关键词地方税制改革1994年我国开始全面推行分税制改革，有利于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方的积极性，有利于加强税收征管，保证中央财政收入，有利于增强宏观调控能力，有利于我国经济结构的调整，确立了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架。但是，随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越多。可以说，地方税制改革是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。1 我国地方税制的现存问题1.1地方税制建设缺乏法律依据、立法级次较低目前，我国尚无统领地方税体系的《地方税通则》。在我国地方税的税种中，除了个人所得税是全国人大通过的税法，农业税条例是全国人大常委会通过发布的以外，其余税种都是行政法规的暂行条例，没有经国家最高权力机关全国人民代表大会立法公布。我国地方税立法级次低，不利于树立依法征税的权威性和严肃性，致使地方税体系建设缺乏依据和规范。1.2地方税制改革进程长期滞后，导致税制整体结构不合理现行地方税制十分陈旧，有的是20世纪50年代颁发的条例，有的是20世纪80年代颁布的条例。“应改的未改，应立的未立，应废的未废，不能适应我国当前市场经济全面发展的需要”。由于缺少地方税制改革的配套，增值税、企业所得税以及农业税等税种的改革可能引起的财政减收缺少相应的弥补，中央地方利益格局的调整也缺乏回旋余地，反过来又影响我国税制改革的整体进程。1.3税种划分欠科学我国在划分地方税与中央税时，“既按税种划分又按企业级次划分；既按企业级次划分又按行业划分；既按税种划分又按行业划分”。对收入职能考虑得较多，对调节职能考虑得较少，功能配置不科学，不利于各级政府职能的实现。1.4地方税的管理权限过于集中我国分税制改革虽然赋予地方一定的管理权限，但总的来看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收等都集中于中央，削弱了地方因地制宜配置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。1.5尚未形成地方税的主体税种在我国目前的地方税体系中，地方税税种数量不少，但是除了营业税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税以外，多是一些税源分散、征收难度大、税源很不稳定，且收入规模也偏小收入不稳定的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。并且随着增值税的逐步完善，营业税与增值税相交叉的部分（如交通运输、建筑安装等）也将被增值税所代替。由于缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，导致地方过于依赖于中央的无条件转移支付。1.6 现行地方税制内外有别，税负不均[!--empirenews.page--] 现行内外两套地方税税制差别较大，不利于地方税制的统一，不利于内外资企业公平税负和平等竞争。例如，城建税、耕地占用税、城镇土地使用税以及教育费附加只对内资企业和个人征收，对外资企业和外籍个人不征。这不仅影响了内外资企业的公平税负和平等竞争，而且影响了地方财政增长。这是因为：一是由于涉外企业的税收政策比国内企业税收政策优惠，致使假“三资”企业越来越多，地方税收流失越来越严重；二是真正与外商合资成立“三资”企业的内地企业，大部分是国内规模大、效益好的企业，是地方税收的主要来源，由于企业性质的变更，享受所得税优惠，使地方税收大量减少而萎缩，地方财力更趋困难。1.7 地方税收入规模较小，难以满足地方公共财政的基本需要目前各级地方政府支配的地方税收主要来源于两个部分，一是共享税中分成的部分（包括固定分成和超额分成），二是由地方税种提供的收入。就目前的情况来看，地方税收入占地方财政支出的比重较低。由于地方税收入的不足致使一些地方的公共事业支出资金短缺，影响了地方各项事业的正常开展，同时也在一定程度上加剧了地方政府收费行为的发生。2 完善我国地方税制的思路2.1财产税的改革随着人们收入水平的提高，个人所拥有的财产或有形、或无形将会越来越多，因此将财产税作为地方税的骨干税种是可行的。对于财产税的改革，可从两方面着手：一是统一内
建立和完善我国地方税体系的探讨_1
建立和完善我国地方税体系的探讨 提要：我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。本文认为，我国现行地方税制存在的主要是税权划分不清、主体税种不明确、税种老化、内外税制不统一。作者通过对国外一些国家地方税的税权、税制结构和税收比重现状的，结合我国的实际情况，提出税收合理分权、设立11个地方税种、培养主体税种和统一征管机构、完善征管手段的初步设想。一、对我国现行地方税制的评价可以说，我国现行的地方税制与按照分税制原则建立的地方税体系还有相当大的差距。1994年的税制改革取得了巨大成功，但基本上没有触动地方税制。实行分税制的目的，在于重新划分中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常运行所需要的财力。统计数字显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占财政收入的比重、中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。特别是近两年，税收收入已经连续两年增收2000亿元以上，税收收入占GDP的比重已经由1996年的10%上升到2001年的15%以上。2001年总体税收（不含关税和农业税）已经突破15000亿元大关，比上年增收近2500亿元。通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于的，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金。2001年国税系统组织的税收收入已经超过10000亿元，而地税系统组织的收入尚不到5000亿
元。地方税税制不健全，管理不顺畅，矛盾日益突出，具体表现在以下几个主要方面：（一）税权划分不清现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央。即使给予地方一些税权，也是散见于其他、税收条例和规范性文件之中。究竟按照什么原则，哪些税权属于地方，没能借鉴国际惯例，进行合理地界定。财权、税权的不统一，势必抑制各级地方政府支持税收的力度，甚至会干扰税务机关正常执法行为。（二）地方税主体税种不明确现行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主导作用的只有营业税、所得税（含外资企业所得税）和个人所得税（含居民储蓄存款利息个人所得税）3个税种。营业税和企业所得税收入均已超过税收总收入的10%以上，个人所得税收入也已接近1000亿元大关。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，而且有的税种随着改革的推进，还有可能成为中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。真正属于地方税体系的“十税一费”，虽然总的收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。确切地说，地方税主体税种尚不清晰且缺乏长远的发展规划。（三）税种老化、内外税制不统一现行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，如车船使用牌照税、城市房地产税，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪90年代以来，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济
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中国地方税体系存在的问题及完善构想地方税体系是现代公共财政制度的重要组成部分，是政府组织结构问题具体体现。地方税是由中央或地方立法、地方征收管理、收入归地方分配使用的税，地方税体系的特征，就是在立法、执法、收入分配等方面地方的参与度明显。可见，地方税体系的建立和完善是分税制财政体制改革的必然要求和结果。地方税体系有其特殊重要的地位，中央税体系与地方税体系之间比较，具有税源同一性、税种相对独立性、税权平行和交叉性、税收管理相互渗透性关系。因此，无论中央和地方，在立法时相互沟通，在征管上加强联手，在税源建设上共创税源，这才是基本选择。这不仅符合国际一般经验，也是现代组织管理理论的现实要求。本文就目前中国地方税体系建设方面存在的问题和改进建议做些探讨。 一、中国地方税体系存在的问题 分税制改革以来，中国综合国力保持明显上升势头，财政收入占GDP 比例不断上升，地方收入也在持续增加。财政部统计数据显示，1994－2000年间，地方收入增幅达89％。但是在此过程中，出现了财权重心上移而管理权重心下移的现象，基层财政困难日益凸显，虽然中央转移支付在一定程度上缓解了这方面的矛盾，但并未根本解决。另外，这几年在资源制约条件下，不动产对整个经济的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论认为是由于分税制导致地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴趣放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土
地批租收入等短期行为上。这些体制方面的不顺，其中一个重要原因和基本事实是，中国地方税体系改革滞后，没有形成真正的分税制。 (一)税收立法权过于集中，不利于地方行使职能 目前，中国在地方税体系建设上缺乏基本依据和规范，对中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题上没有做出权威的、具体的规定。如房产税、城镇土地使用税问题，目前世界上有超过130个国家和地区有房地产税或类似税种，大多数国家或地区对房产、土地不分设税种，房地不分割，统一征收房地产税或财产税。在大多数国家和地区房地产税作为地方税，地方政府或议会都有确定税率和计税依据等方面的自主权。 另外，从统计数据看，中国2001--2006年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重为45，1％～47，7％，而地方财政支出占全国财政总支出的比重为69，5％～75，3％。这种比例的失衡，也揭示了地方政府税权与事权的不平衡。 (二)地方税收收入规模较小，与地方财政支出需要有差距 税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种收入规模小、税源分散、征收难度大。这种格局的突出表现是，地方税收收入占整体税收收入、地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低。据统计数据显示，1995－2006年全国地方税收收入占地方财政支出的比重为33，1％～38，8％，远远低于国际70％～80％标准水平。而在现实经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利、基础设施建设等，
我国地方税收体系建设探讨
作者简介:耿剑锋(1981-),男,汉族,山西晋中人,安徽大学经济学院硕士研究生,研究方向:财政和税收。 我国地方税收体系建设探讨 耿剑锋 (安徽大学,安徽合肥230039) 摘 要:地方税收体系是一国政府税收体系的重要组成部分,在组织地方财源,保证地方公共产品和公共服务供给上起着十分重要的作用,而且还可以配合中央政府的特定宏观调控目标,引导地方资源合理配置,发挥地方特色,促使地方经济又好又快发展。因此,地方税收体系的建设意义重大,要与时俱进,持续创新才能保证地方经济的活力和繁荣。从我国税收体系的现状出发,浅显地分析了我国的税收体系建设的切入点,及建设高效税收体系的意义。 关键词:税收体系;主体税种;财政分权 中图分类号:F8 文献标识码:A 文章编号:1672 3198(2008)12 0306 02 1 现阶段我国地方税收体系的现状 (1)地方事权与财力不匹配,地方税收入总体规模过 小。按照国际惯例,在实行分税制的国家,地方税占GDP 和税收总额的比重一般在7%和40%以上,而我国所占的比 重仅为4.69%和35.8%以下,总量过小。而地方政府承担 的事权中,也就是财政支出并没有随财政收入的下降而下 降,一直稳定在70%左右的支出水平波动,使得分税制改革 后的地方财力大幅度下降,加剧了地方财政困难,使得一些 地方政府不得不采取一些收费、基金等形式。来筹措地方 财源,损害地方经济的运行效率。 (2)地方税收入占地方财力比重较小,地方税的财政功 能日趋弱化。一般来说,地方税收是地方政府的主体财政 来源,具有强制、无偿、固定的特定,取众人之财,办众人之 事,但是我国运行的实际是地方税对地方财政的支撑力逐 年下降,只能服务于吃饭财政,没有多余的财力来为地方提 供高质的公共服务,地方税收入的主体地位下降,地方税的 财政功能日渐弱化,不利于政府整体的运行效率。 (3)税收对经济增长反应滞后,地方税收入弹性较弱。 税收是政府调控宏观经济运行的重要手段,是实现财政稳 定经济和合理配置资源职能的杠杆工具。但是当前地方的 税收体系缺乏弹性,不能实现税收的经济职能,也不能有效 地引导市场行为,直接后果就是带来地方税收收入的下降, 增强了对中央政府的转移支付依赖,以及开征基金、增加收 费项目侵蚀地方税税基,从而进一步缩减地方税收入规模, 扰乱正常的国民经济分配秩序。 (4)地方税征管成本过高,与市场经济的发展要求不 符。主要体现在管理缺位、稽查偏位、执法错位、征收变位 等方面。2 地方税收体系建设的必要性分析(1)新一轮税制改革的必然要求,尽管分税制改革适应了我国经济社会的发展要求,进一步发挥了税收组织财政收入、调控宏观经济和调节收入分配的职能,提高了 两个比重 的改革初衷,但随着我国经济社会主义市场经济体制框架的基本确立,世界范围内的减税趋势,以及加入WT O 所面临的国际竞争挑战,我国需要为市场营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境,因此,在新世纪掀起了以 简税制、宽税基、低税率、严征管 为基本原则的新一轮税制改革。而作为税收体系重要组成部分的地方税制,也要作出相应的变革,顺应经济全球化和区域一体化的国内外新形势,按照公平与效率的原则,拓展税基,涵养税源,降低税率,完善地方政府宏观调控体系,为各类市场主体创造一个有竞争性的市场税收环境,既要保障地方政府的财政支出需要,同时也要符合我国作为发展中国家的实际国情,为地方经济持续、快速、良性发展提供长期、可靠的保障。(2)理顺中央和地方财政分配关系,实现地方政府事权支出的需要。地方税收体系本质上是以地方政府为主体运行的税收体系。分税制改革的目的,也是为了规范各级政府权责,达到行为规范、办事效率提高的目的。但是事权的实现需要有相应的财力做保障,而税收作为稳定、可靠、强制、无偿、固定的收入来源,对地方政府至关重要。但是由于现行税制下的地方财力相对薄弱,不能保证地方事权的有效支出,也就失去了地方税收体系建设的积极性。中央政府划归地方的税种,大都是涉及面广、税额小、零星分散、难以管理的小税种,都不能称之为地方的主体税种,实际上也就是间接否认了地方的经济独立主体地方,不利于地方政府事权与财力的统一,也不利于地方政府利用税收杠杆去调控地方经济的健康发展,必然促使地方政府依赖于中央的转移支付和优惠政策,背离了分税制改革的初衷。(3)地方税收体系建设能够充分利用地方资源,增加地方政府的财政收入。财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的也是为了合理划分财权。但是分税制改革的实践,却出了地方政府事权支出不断增加,而财权收入不断下 降的局面,地方财政困难日益加剧,支出缺口越来越大,一 些地方政府日常运转难以为继。但是,中央财政不能无限 制地向地方资组,需要承担更大范围内国计民生的重大事 项,以及在国际社会中承担的权利和义务。唯一的解决办 法,只能是调动地方政府的积极性,利用地方所特有的环境 资源,改革税制,加强税收体系建设,掌握和完善地方财源,! 306!