京津冀协同发展现状_问题与对策_基于区域协调机制的视角_寇大伟
一、京津冀协同发展现状
（一）京津冀都市圈的形成与发展
早在1986年，河北省委、省政府在廊坊召开的环京津经济协作座谈会上提出了“依托京津、服务京津、共同发展”的思想。1993年以来，冀京、冀津分别进行了高层次互访以后，就全面开展经济技术合作问题达成共识，合作得到全面发展。
[1]
【基金项目】2013年度国家社科基金重大项目（第一批）“区域政策创新与区域协调发展研究”（项目号：13&ZD017）。
京津冀协同发展现状、问题与对策
——基于区域协调机制的视角
◎ 寇大伟
京津冀协同发展是我国区域协调发展的一个重要组成部分，早在上世纪80年代，当时国家计委就提出过包括北京、天津、唐山、廊坊等在内的“首都圈”或“京津唐”地区的协作与发展规划；直到2004年京津冀都市圈区域规划正式启动，2007年已正式上报国务院，但迟迟没有批复的消息。作为我国经济发展的“第三极”，京津冀区域协同发展应该提上日程并切实实施。
摘?要：京津冀协同发展是我国区域协调发展的一个重要组成部分，京津冀都市圈区域规划早在2004年就已经启动，2007年已正式上报国务院，但迟迟没有批复的消息。京津冀都市圈区域规划推进不力有众多原因，其中市场经济发展不成熟、政治因素介入过多、合作的制度供给不足、合作的制度实施不力等是几个主要原因。那么，接下来就要从发挥市场的激励机制、保障制度供给充足、保障制度实施到位等几个方面做出努力。
关键词：京津冀?区域协同发展?区域协调机制
【中文分类号】D630?doi: 0.3969/j.issn. 674-7 78.20 4.03.009
2004年以来，京津冀省市领导负责人沟通更加频繁，特别是发展改革委员会等职能部门间的对话进入实质性阶段，达成了一些合作共识，如尊重市场的力量、建立京津冀省市长联席会议制度、启动京津冀区域规划等。2004年2月12日，国家发改委地区经济司召开京津冀区域经济发展战略研讨会，最后达成加强区域合作的“廊坊共识”。国家发展和改革委员会于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作，2007年3月，《京津冀都市圈区域规划》正式上报国务院。此次规划中，京津冀都市圈地跨北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、保定、唐山、秦皇岛、廊坊、沧州、张家口、承德8个地级市。[2]但是到目前为止依然没有关于《京津冀都市圈区域规划》被批复的消息。
2014年3月发布的国家新型城镇化规划(2014－2020年)中三次提到了“京津冀城市群”[3]，可见京津冀城市群的发展潜力是巨大的，同时也表明京津冀城市群发展的必要性和紧迫性。目前京津冀地区在铁路公路的客运货运交通方面已经有了很大的突破。
北京市在全面深化改革领导小组召开第二次全体会议上，围绕首都发展和管理工作以及京津冀协调发展中的重大问题，设立包括区域协同发展、大气污染治理等专项小组。[4]
（二）京津冀都市圈的协调机制
京津冀协同发展论坛是由河北省社科联发起、北京市和天津市社科联共同支持的大型论坛，也是京、津、冀三地社会科学工作者进行学术交流的重要平台。从2006年举办第一届论坛以来，连续三年举行过三届。分别围绕京津冀制造业协同发展、京津冀产业分工与协作、京津冀资源整合与协调，以及区域经济统筹协调发展、建立协调发展机制方面，展开了理论研讨和学术交流。与会专家建议以高层会晤、合作开展座谈会、城市协调会制度等多种形式，加快推进地方政府间合作机制的建立，积极推进业界、学界合作机制的建立，加速推动区域经济一体化进程。2014年重启京津冀协同发展论坛，主题为“京津冀协调发展的展望与思考”。
2008年2月,在天津召开京津冀发改委区域工作联席会,共同签署了《北京市天津市河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》。确立了建立联席会和联络员制度，建立发改委区域工作信息发布制度等等。
2011年首届京津冀区域合作高端会议在河北廊坊举行。国家发改委和京津冀三地的领导、专家，与来自美国、韩国、新加坡等地的专家就首都经济圈和京津冀一体化进行了深入的交流和探讨。共同探讨“作为最活跃的区域经济中心的首都，如何带动周边经济发展”，“河北在首都经济圈的定位及发展机遇”等相关议题。
2011年5月在环渤海区域合作市长联席会第十五次会议上，达成了加强环渤海区域合作的“天津共识”,“天津共识”的第一条便指向京津冀：“恳请国家尽快出台京津冀都市圈规划，着手制定环渤海地区区域发展规划，促进区域全面、协调、可持续发展。” 从环渤海四十余座城市的共识中可以看出，京津冀都市圈规划的出台是制定环渤海地区区域发展规划的前置条件。[5]
2013年底，“2013京津冀首都发展高
层论坛”在京召开，论坛以问题为导向，对京津冀城市群建设中的一些重点、热点问题进行深入了探讨，力求为京津冀区域空间优化、协同发展、提升质量，提供新思维与新路径。
二、京津冀协同发展存在的问题
与长三角和珠三角相比，京津冀都市圈的区域协调发展一直相对比较落后，究其原因是存在以下一些问题：
（一）市场经济发展不成熟
长三角是我国外资、民资的聚集地，近年来资本对产业和空间的整合力度非常大，企业在长三角地区城市间的投诉门槛逐渐降低，政府通过审批手续简化、同等对待等方式促进资本流动速度和规模扩大，从而使长三角迅速变为我国资本的密集地。由此可以看出长三角地方政府合作是市场内驱力所推动的，在最初还没有以法律名义将其确定的时候是一种非正式的制度，这种非正式的制度是一种内生性的，制度中的各个主体都有其内部动力来推动这种制度变迁。因此，长三角地方政府之间的合作之所以相对成功是市场经济充分发展的作用，市场经济的作用有两种效果，一种是促成竞争，但是在促成竞争的同时也有一种使资源合理配置的倾向。
私企数量少，制约市场经济的发展。京津冀城市群经济发展整体水平有待提高，其中国有资本占绝对优势，私企规模较小、数量少, 北京、天津、河北三省市的私企占全国私企的百分比分别为4.27%、2.25%和3.18%，合计9.70%；上海、江苏和浙江分别是5.70%、13.81%、10.34%，合计29.85%；广东省私企占全国私企的百分比为10.25%。[6]通过对比可以看出，相比长三角和珠三角，尤其是长三角来说，京津冀的私企发展相对缓慢和薄弱。这种客观现实决定了企业活力不足，辐射能力受到严重影响，而且政府对企业的行政干预多，使企业跨地区生产要素流动受到制约，市场配置资源的作用不能得到充分发挥。京津冀城市群的经济总量比较大，但反映区域经济发展水平的人均地区生产总值远低于长三角和珠三角。北京对于周边地区的经济辐射作用比较小，其更主要的是政治与文化的辐射作用。与长三角、珠三角不同，北京不是通过技术、产业或者人才的辐射，而是主要通过消费来对周围地区形成辐射的。[7]
京津冀地区核心城市对区域发展的带动作用不明显。京津冀两大核心城市并存，低等级城镇数量过多，中等城市偏少。北京市作为我国的政治、经济、文化中心，其在技术、产业、人才等方面的城市辐射功能上不显著；天津作为北方经济中心以及滨海新区作为国家级新区的开发建设，在一定时期内极化作用正在增强，故其辐射作用也不明显；河北8市等次中心城市经济实力不强，与京津两市的发展水平存在一定差距，接受核心经济辐射能力有限，使城市群边缘地区很难分享中心城市的发展成果。
（二）政治因素介入过多
京津冀发展很久以来一直不是很和谐，在地位上北京既是政治中心、文化中心、又是经济中心，天津作为重要的工业中心有其优势之处，京津两市的城市集聚特征非常明显，而形成鲜明对比的是其辐
射功能却非常薄弱。打破行政壁垒，促进京津冀协同发展是京津冀发展的重中之重。
京津冀城市群的发展在众多城市圈的发展中是一个特例，其中一个主要原因是北京的政治中心地位。北京作为政治中心，有其特殊的威慑力。这也决定了京津冀在发展的过程中更多的是依赖行政命令，而不是依靠市场的作用和社会的力量。长期以来，京津两市从自身的利益、基础以及发展阶段出发，都曾提出过比较明确的功能及发展定位。以至于造成了北京与天津以及其他城市之间形成畸形竞争，产业结构雷同大于互补，产业集群度低，缺乏合理的分工与协作。河北环绕京津四周形成了“环首都贫困带”，这一带负有为首都保护水源和生态的特殊使命，当然“贫困带”自身有很大部分的责任，但这其中的政治因素是不可否认的。
“长三角”中江苏与浙江能够与上海很好地合作是因为三者在合作中真的可以做到优势互补、互通有无、各得其所；“珠三角”的城市存在于一个省之内，协调起来更方便些；而京津冀却不同，其涉及三个地区，在行政层级上很难形成一个核心，而且三个地区，尤其是河北与天津、河北与北京之间无论在政治上还是经济上差距都比较大，需要三方的不断博弈，合作的形成相对于长三角与珠三角来说更艰难些。
长江三角洲作为中国经济发展速度最快、经济总量规模最大的首位经济核心区，其经济发展格局是在分工协作的基础上推进整体区域市场协调发展，已经成功实现从“行政板块”向“经济板块”的转化。 这对局部行政区域而言，资源重新优化配置可能有得有“失”，然而最终的结果是整体利益与局部利益的共赢。[8]与长三角和珠三角相比，京津冀地区的政治属性相对明显。长期以来“京津冀”地区行政区经济的封闭性以及合作的效果不明显，对经济区的形成造成障碍。
（三）合作的制度供给不足
京津冀协同发展目前没有权威性的协调机构。泛珠三角建立官方定期的会晤沟通的平台，即行政省长联席会议制度。每年举办一次，加强官方之间的沟通，商讨区域性合作重大事宜以及区域问题的协调，并且各省市在发展改革委员会属下设立区域合作办公室，专职负责区域合作事务。虽然泛珠三角的行政省长联席会议制度还尚不是权威性协调机构，只是一个松散的联席会议，但在促成合作方面起到了非常重要的作用。从政府职能的角度出发，政府应该提供协调区域协调发展的职能；根据结构功能主义的理论，有区域协调的职能就要设立与之相对应的政府管理机构，京津冀的区域协调应该设立这种有权威性的区域协调机构。
京津冀协同发展各种形式的协调对话机制还不完善。长三角区域合作对话机制相对比较成熟，自20世纪80年代以来，长三角官方活动往来日益频繁，先后设立国务院上海经济规划办公室、长江三角洲城市经济协调会、两省一市省市长联席会议制度、沪苏浙经济发展座谈会等，通过政府领导之间的协调，加强省市之间的交通、生态、工业、旅游等领域合作。而且签订各种专业和层次的区域合作框架协议，具体涵盖长三角高速交通网、旅游共同市场、资本投资、教育合作、人才开发
等，通过“合作协议”、“共同宣言”等方式约束地方保护行为，并邀请媒体进行监督，促进多边协议有效地付诸实践。尽管京津冀高层领导也进行了一些努力，如双边互访和多边协商， 但在区域内的产业结构调整、基础设施建设等战略性合作问题上尚未达成共识，未能在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破。在京津两市的城市辐射带动作用没有充分发挥的前提下，河北应该积极主动争取各方面合作而不是被动迎合，目前河北与京津的合作除了在水资源、土地资源等生态屏障上较多以外，产业上的分工并不多。
京津冀协调发展目前还没有完善的信息发布网站。长三角和珠三角目前都已经有了专业化的区域合作信息网站，长三角产业信息网[9]、新华网长三角频道[10]、泛珠三角合作信息网[11]等，及时更新区域内的相关信息。虽然京津冀也有了几个信息网站，但是都做得很不成熟，信息很少或者根本没有相关信息。
（四）合作的制度实施不力
京津冀地区具有“多中心、弱区域”和“中心双核”两个典型特征：区域中的特大城市发展相对独立，两大核心城市对周边地区的辐射和带动不足，导致区域空间呈现显著的“碎片”式点状聚集，区域整体实力较长三角、珠三角明显偏弱。[12]另外区域内各方没有从整体角度寻找各自的比较优势，错位发展，而是不顾资源等条件限制，追求“大而全”。 核心城市和各卫星城找不准自己的产业定位，严重制约了京津冀经济和社会的快速发展。同时造成了重复建设、资源浪费、效率低下等种种后果。这样即使制定了区域协调的相关政策，在实施的时候也会大打折扣，力量分散的结果就是劲儿很难往一处使。
一方面，京津冀区域协调机制做得不到位，没有具有权威性的区域协调机构，缺少区域协调的相关政策的制定；另一方面，即使有相关政策，在实施的环节也不能得到保障，究其原因在于我国区域协调政策都是采取自上而下的方式进行贯彻落实，缺少必要的实施反馈程序，因此在付诸实践的过程中，经常出现政策失效或者政策空白等现象。也就是说区域协调政策从制定到实施过程中没有经过一套科学论证过程，也时常按部就班地下放给地方落实，但是一到地方，很容易产生政策取向歪曲、政策利益地方化以及政策分散化等，致使很多协调政策有名无实，没有取得实质性进展。[13]而且京津冀地区在区域政策与协调机制之后的实施阶段没有相应的保障措施，如对不履行相应规定的一方或几方给予惩罚措施等。
三、京津冀协同发展的对策措施
在分析了京津冀区域协同发展存在的一系列问题后，应该找到解决的对策措施，使京津冀协同发展找到关键的突破点。
（一）发挥市场的激励机制
要想使京津冀真正协同发展，应该充分发挥市场的激励作用，实现市场在资源的优化配置中的积极作用，京津冀应由“京津”两个独立的中心走向多城市多中心互动的发展模式，实现京津冀区域的真正协同发展。只有这样才能克服“地方保
护主义、重复建设、产业同构、优惠政策攀比”等一系列弊端，实现资源在区域内的优化配置。
发挥市场的激励机制，可以创造多种合作形式，如“异地开发模式”或“飞地模式”就是一个很好的明证。“飞地经济”指的是“两个互相独立的，经济有一定落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实行两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式”。[14]其在拓展工业用地空间、实现两地要素最优配置、实现产业集约发展和产业转移以及节约投资成本等方面都有非常突出的表现，是实现区域合作的一种有效形式。苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动。经过20年的发展，其在规划、管理、体制、自主创新等方面形成了独特的“园区经验”。自2006年开始，其开启了“飞地模式”，园区经验实施走出去战略，与其他地区合作，实现共赢。园区经验首次“软件”整体“打包”输出到宿迁，苏宿工业园成为跨区域合作的样本；苏通科技产业园成为园区域外商业性合作的阵地；苏滁现代产业园是园区“城市整体开发运营”的尝试；新疆霍尔果斯口岸项目则树立了东西区域“手拉手”的典范；苏相合作区又是跨区联姻合作的新探索。[15]
（二）保障制度供给充足
政府必须在区域协调发展中发挥主导作用，制定专门的机构、法令、法规和政策，保证各项规划的制定与实施。之前京津冀各地方政府在制定区域规划时都是从自身利益出发，缺乏统一的协调机构，这样就容易造成政策冲突，无法达到区域协调发展。由此看来，为了打破行政壁垒、解决各地方政府各自为政、恶性竞争等难题，建立一个较高层次的区域协调机构尤其重要。在区域协调发展中政府要起主导作用并不是说政府要过多干预区域协调发展，只是在发展政府的社会管理、公共职能与区域协调职能中政府要发挥其应有的作用，也就是说为区域协调发展提供必要的政策依据和协调沟通的权威性平台。
设置专门的办公室，如京津冀协调办公室或京津冀区域合作委员会，并赋予其实权地位，其地位将界于中央政府与京、津、冀省级政府之间，整合包括财政、科技、人才、信息、自然资源等区域资源。京津冀协调办公室作为京津冀区域协调的正式机构，协调京津冀的区域发展，是在存在跨界区域协调问题并且存在授权和委托情况下行使协调职能的区域组织机构。京津冀协调办公室可以直接行使被赋予的管理职能，也可向跨界区域协调行为提出管理的策略建议。
京津冀协调办公室或京津冀区域合作委员会的主要职能有：编制区域综合开发规划，为进行包括自然、经济、社会等内容的区域综合开发提供纲领、目标和实施举措；负责区域综合项目开发项目的实施，把相关项目明确委托给政府机构、非政府机构或私人企业予以完成；提供区域开发的部分资金保障；提供区域综合开发的法律和制度保障；协调中央与地方、地方与地方政府间关系等等。另外要设置京津冀协调日常工作办公室联络员制度。京津冀协调办公室下要设置京津冀协调日常工作办公室,执行本区域协调的日常事务,以保障把协调工作落到实处。
京津冀市长联席会议。开展区域协调
工作首先应该做的是收集区域各地方政府所遇到的协调发展问题以及非政府组织提出的跨界发展所遇到的协调问题，以及其他渠道收集的关于区域协调发展的问题。在这些收集渠道里面，地方政府协调是一个比较正式和更具有可操作化的渠道，在开展区域协调时应首先做好这个方面。由此，京津冀的北京、天津两市和河北的八个地级市市长应该举办市长联席会议，定期会晤，就需要协调的产业政策、产业转移，大型基础设施如机场、海港、区际高速公路等项目的建设以及环境污染的治理等问题进行协调与商议，并达成有实际约束力和实际操作性的行政协议。
建立完善的信息网“京津冀协同发展网”。现有的关于京津冀协调与合作的信息网站都不完善，不能及时反映京津冀区域政府协调与合作的政治、经济、社会等各方面的信息内容。应建立一个实时有效的信息网，如“京津冀协调发展网”，作为公布京津冀区域协调状况及协调成果的平台。
（三）保障制度实施到位
建立区域协调机制实施的监督制度。京津冀协调办公室或京津冀区域合作委员会应就各地方政府实施各项区域政策和规划的情况制定相应的指标体系，进行绩效评估，评出优秀、良好、合格以及不合格各个等级，并把评估结果计入各地方政府绩效考核与干部考核中。
建立区域协调机制实施的激励制度。京津冀协调办公室或京津冀区域合作委员会应在财政转移支付、税收政策、补偿政策等方面都有严格规定，激励区域协调机制的落实。如设立专项基金项目，给予地方政府在区域协调中做出的贡献以鼓励。
建立区域协调机制的相关惩罚制度。实现区域内的协调需要区域成员都按照区域权威机构制定的政策和规划去执行，这是一个需要共同付出努力和共赢的过程，但是不排除有成员为了获得更多利益或者为了眼前利益而破坏长远和整体利益的情况，如出现这种情况违反相关规定的成员必须要受到相应的惩罚，只有这样才能给区域政策或规划以权威性并能继续贯彻和实施下去。惩罚的措施可以有很多种，如经济惩罚、强迫退出等等。
京津冀区域协调发展不是一蹴而就的，而是一个动态的漫长的过程，其间必定会遇到种种阻碍，但只要方向正确，不断努力，定能实现区域协调，在参与世界的竞争中打造出名副其实的中国经济第三极。
参考文献:
[1]张智新,张云利.京津冀及环渤海视域下的地方政府合作关系研究[J].中共宁波市委党校学报,?2010(3):33.
[2]付承伟.大都市经济区内政府间竞争与合作研究——以京津冀为例[M].东南大学出版社,2012:119.
[3]国家新型城镇化规划（2014-2020年）［EB/OL］.?https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/GB/n/2014/0317/ c1001-24649809.html
[4]北京增设区域协同发展专项小组［E B/O L］.h t t p://m o n e y.163.c o m/14/0402/03/ 9OPVC4LF00253B0H.html#from=keyscan
[5]北京高层缺席：环渤海区域合作达成“天津共识”［EB/OL］.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/HTML/
2011-5-31/2MMDAwMDI0MTQ2Mw.html
[6]中国统计年鉴2013.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm
[7]京津冀协调发展——改革的“最好样本”［EB/OL］.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/14/0331/17/ 9OMB9B6700253B0H.html#from=keyscan
[8]张亚明,张心怡,唐朝生.京津冀区域经济一体化的困境与选择——与“长三角”对比研究[J].北京行政学院学报,2012(6):72.
[9]长三角产业信息网［EB/OL］.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/
[10]新华网长三角频道［EB/OL］.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/
[11]泛珠三角合作信息网［EB/OL］.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/
[12]唐燕.德国大都市地区的区域治理与协作[M].中国建筑工业出版社,2011:139.
[13]叶必丰等.行政协议——区域政府间合作机制研究[M].法律出版社,2010:81.
[14]安增军,林昌辉.可持续“飞地经济”的基本共赢条件与战略思路——基于地方政府视角[J].华东经济管理,2008(12):42.
[15]“飞地经济”飞出一片新天地［EB/OL］.https://www.360docs.net/doc/471313469.html,/sipnews/yqzt/20120907zcq/ zg/201209/t20120907_169609.htm
作者简介：寇大伟，南开大学周恩来政府管理学院政治学系博士研究生，研究方向：区域政治学。
（责任编辑：卢小文）The?Status-quo,?Problems?and?Countermeasures?of?Beijing-Tianjin-Hebei?Synergistic?Development:?Based?on?the?Perspective?of?Regional?Coordination?Mechanism
Kou Dawei
Abstract: The synergistic development of Beijing-Tianjin-Hebei is an important compo-nent of China’s regional coordinated development. The regional planning of Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle has been launched as early as 2004, and it has been submitted to the State Council formally in 2007, but no replies has since been heard until now. There are many reasons for the inefficiency for the promotion of this project, including immature market econo-my, too much involvement of political factors, lack of cooperative institution supply and ineffec-tive implementation of cooperative institution, and so on. The next step should be utilizing mar-ket incentive mechanism, ensuring enough institution supply and guaranteeing the implementa-tion of institution, etc.
Keywords: Beijing-Tianjin-Hebei region; synergistic development; regional coordination mechanism