MPA公共管理基础笔记第6章：公共组织的人力资源管理

第六章公共组织的人力资源管理

第一节公共组织人力资源管理概述

一、公共组织人力资源管理的相关概念

1、人事与人事行政

人事是指用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系。

人事行政（或政府人事管理）是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。

2、人力资源管理：是对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序和方法的总称。

3、公共组织人力资源管理：公共组织人力资源管理是指对公共组织（或公共部门）就业人员特别是政府公务员进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序和方法的总称。涉及招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退休以及人力资源的需求预测、规划和开发等管理活动环节，其目标是调动组织就业人员的积极性和创造性，改善公共服务质量。

4、人事行政的作用具体表为：

①保证统治阶级意志得以贯彻和实现，并巩固国家政权；

②保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定；

③对公务员实施有效管理，调动其积极性创造性，并发现、培养和选拔人才。

二、公共组织人力资源管理的兴起

1、企业管理中传统人事管理与人力资源管理的主要区别：

共同点：关注人才的素质和要求，寻求有效的方式对人才进行遴选、培训、评估、开发和奖励等。

区别：

①管理方式：（1）传统人事管理属于一种业务管理，着眼于人员配备及管理，而人力资源管理将员工视为最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。

②管理内容：传统人事管理关心的是当下，为企业补充人员、培训职工、发放工资、解决劳资纠纷等。人力资源管理不但要考虑目前人才需要与人员配备，还着眼未来，重视人力资源规划与开发。

③管理范围：传统人事管理的范围较为狭窄，而人力资源管理内容更加丰富，增加了人力资源预测、规划、开发、培训、业绩评估与奖励、雇员沟通与参与等内容。

④管理体制：传统人事管理体制僵化，它将人当做物来管理，强调对员工的严格监督和控制，而人力资源管理的体制及方式更加灵活，重视员工参与决策，培养其职业认同感、责任感和自我管理能力。

2、公共组织人力资源管理的特征：

①在关于人的假定上，把人看作资源；②在管理原则上，以人为中心；③在管理方法上，实行主动开发型、有预见性的方式；④在管理内容上，注重全社会人力资源的开发利用；⑤在管理部门的地位上，人力资源管理者成为决策的核心成员之一；⑥在公务员的管理上，致力于人力资源的开发利用。

参考详细阅读：公共组织人力资源管理的特征

（1）在关于人的假定上，传人事管理视人为成本，把人事管理工作看作行政工作；而人力资源管理把人看作资源，而且是第一资源。（2）在管理原则上，传统人事管理注重以事为中心，而人力资源管理则奉行以人为中心，重视采用各种激励手段调动人的积极性。（3）在管理方式上，传统人事管理靠纪律和监督，是强制性、被动型的管家式管理，而人力资源管理实行主动开发型、有预见性的管理方式。（4）在管理内容上，传统人事管理的主要任务是为组织招募新人，填补空缺，监督执行“进、管、出”各个环节的有关规定，而人力资源管理注重全社会人力资源的开发利用，着眼于人力资源的规划与生产。（5）在管理部门的地位上，传统人事管理把人事部门视为非生产、非效益部门，地位低下，而人力资源

管理部门除了落实具体的人事管理事务外，还协调管理系统、提供决策预案，人力资源管理者成为决策层的核心成员之一。（6）在公务员管理上，传统人事管理采用与其他行业人事管理一样的管理模式和手段，而人力资源管理致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立与完善，重视公共组织人力资源的预测与规划、培训与教育、选拔和使用、配置与管理。

参考详细阅读：

1、企业管理中的人力资源管理变革

传统企业人事管理模式发端于19世纪末20世纪初的工业主义和科学管理时代，两次世界大战间基本成型。主要包括招聘、上岗培训、工时记录、报酬支付、在岗培训及人事档案管理。到20世纪50年代，增加了工资管理、基础培训、劳资关系咨询等。

20世纪70年代末80年代初，人力资源管理浪潮兴起，人事管理的性质发生了根本变化。主要是将人看作最重要的资源，组织的责任在于创造条件使人的潜能发挥最大，重视对员工的集体感、归属感的培养，重视对人力资源的规划与预测等。

2、人力资源管理理念与模式在公共组织的引入

20世纪80年代末，随着全球化、信息化和市场化趋势不断加强，西方国家掀起了政府改革浪潮，政府人事管理工作出现新的变化。

公共组织人事管理工作由传统的单纯精简机构或精简人员，转为在人事管理体制、模式、管理过程及管理方式上的变革。

如放松管制、下放管理权限、改革职位分类制度、改革工资制度、采用灵活的聘任制度、合同化管理、绩效管理、人力资源预测与开发等。

强调人才是第一资源，尊重人、理解人，创造条件使人的潜能得到最大程度的发挥，强调民主管理，注重团队精神与合作精神的培养。

三、公共组织人力资源管理的过程

1、公共组织的人力资源规划

2、公共组织的公共工作职位和职责分配

3、公共组织人力资源的获取

4、公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理

5、公共组织人力资源的开发

6、公共组织人力资源的流动和流出管理

7、公共组织人力资源管理中的雇员关系

四、我国公共组织人事管理模式的转变

1、传统的政府人事管理模式的局限性：国家干部概念模糊，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管理方式陈旧单一；缺乏针对性和有效性；管理制度不健全，不利于各种人才的多样化发展。

后果：（1）高度集中的管理模式，造成人事管理的责权分离，管人与管事脱节，从而导致人与事的脱节、人事矛盾激化。（2）管理权限过分集中的后果是强化了“人治”，忽视了法治。（3）高度集中单一的管理体制阻碍了竞争机制发挥作用。（4）单一管理模式不利于科学分类，阻碍了各类人才的成长。

2、人力资源管理模式在我国政府管理中的应用与推广的意义。

①有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。

②可以加快我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式的转变。

③能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用，提高公务人员的能力及素质，并进而改善政府的工作效率。

第二节公共组织的人力资源开发

一、公共组织人力资源的性质

1、基本性质：①生物性；②生成过程的时代性与时间性；③能动性；④使用过程的时效性；⑤内在的知识性；⑥人力资源开发具有连续性；⑦高增值性；⑧闲置过程的消耗性；⑨再生性。

2、特殊性质：表现在应具有拥有较高的法律观念、政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟、从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。

二、公共组织人力资源开发的内涵和特点

公共组织人力资源开发是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等一系列活动。

目的是提高公共组织人力资源的素质和能力，使他们在行使国家行政权力、管理公共事务和促进经济社会发展中发挥更大的作用。

1、公共组织人力资源开发的主要内容：①预测与规划②教育与培训③选拔与使用④配置与管理

2、公共组织人力资源开发的特点：①战略性；②系统性；③社会性；④前瞻性；⑤动态性

三、公共组织人力资源开发的主要内容

1、预测与规划：指对未来一段时期公共组织人力资源的需求量、需求质、需求结构和公共组织人力资源可能出现的数量、质量、结构进行推测，并制定规划，使公共组织人力资源的供求相适应的过程。预测和规划要做到心中有数有据、有基础性的、前提性的统计、做到需要与可能相平衡、人的结构与经济结构相适应。

2、教育与培训：强化人的教育与培训是开发人的智力与技能的基本途径。要有的放矢、注重能力培养，注重教育与培训一定的超前性。

3、选拔与使用

4、配置与管理

四、加快我国公共组织人力资源开发的步伐

1、公共组织人力资源开发的新观念

①确立人力资源是第一资源的观念。②确立人力资本的观念。

③确立人才商品化的观念。④明确人力资源开发的特殊性。主动性与创造性是人力资源的显著特征。

2、我国公共组织人力资源开发的任务

（1）完善国家公务员制度，全面实施国家公务员法，制定和执行配套法规。（2）建立健全公共组织人力资源市场体系，让市场机制在人力资源配置中起基础作用。（3）建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系。（4）建立健全公共组织人力资源管理的法律体系，做到有法可依、依法管理。（5）通过预测规划、教育培训、选拔任用以及配置和管理等环节，实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发，努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的包括国家公务员在内的高层次、高素质的人才队伍。

3、加快我国公共组织人力资源开发的措施

①提高对公共组织人力资源开发重要性的认识。②加大公共组织人力资源开发力度。③科学配置、合理调整公共组织人力资源结构。

④增强教育与培训的力度。⑤提供公共组织人力资源的开发的制度保障。⑥加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作。⑦建立与完善人才市场⑧拓展公共组织人力资源开发的途径。

第三节公务员的制度

一、西方文官制度的形成与特点

1、文官与文官制度

文官（公务员）是指那些通过公开竞争考试，被政府择优录用，长期任职而又不与内阁共进退的文职人员。

西方文官制度（公务员制度）是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等多做出系统的规定的规章制度和体制。

2、西方文官制度的形成

19世纪以政务官与事务官相分离和考试择优、录用为两大基石的现代文官制度，首先在英国形成（1853年），然后是加拿大（1882年）、美国（1883年）。法国和德国虽也采用公开考试、择优录用的办法，但全面推行是在第二次世界大战后。

3、西方文官制度的特点：

①文官制度的法律化。

②严格区分政务官司与事务官司。

③强调“政治中立”。

④以公开、平等为原则，以考试为核心的作用制度。

⑤实行功绩晋升制。

⑥严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化。通过培训，提高公务员人体与整体素质，以尽快适应现代政府管理的科学化、现代化、高效化。

⑦较为科学的管理体系。体现在对公务员的分类、建立统一的管理机构及采用科学的管理手段上。

⑧强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。

⑨合理优厚的公务员福利保障制度。

4、西方文官制度的作用和局限性：对政府选拔和保持各类精英人才，提高行政效率，维持多党竞争条件下的政权稳定和政策延续，

促进经济繁荣和社会发展，起到了重要作用。但是，它也存在许多局限性和弊端，它毕竟是资本主义政治制度的组成部分，是为资产阶级的政治统治服务的。

二、我国公务员制度的形成和发展

1、我国公务员制度的建立

我国公务员制度，从酝酿到提出，从后台到前台，历经理论准备、试点实验、全面实施三个阶段。

①理论准备阶段（1985-1989年）。改革开放初期提出领导干部的“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）；80年代中期，国家公务员制度建设被提上议程；1985年，《国家工作人员法》草拟出台；1985-1986，草案被更名为《国家行政机关工作人员暂行条例》；1987年，中央高层会议明确提出建立国家公务员制度。

②试点实验阶段（1989-1993年）。1989年，国务院六个部门，即审计署、海关总署、国家统计局、环保局、建材局率先进行公务员制度试点；1990年，在哈尔滨、深圳进行公务员制度的试点。

③全面实施阶段（1993年开始）。1993年8月14日《国家公务员暂行条例》（《条例》共18章88条，对我国公务员的“进、管、出”各环节都做了明确而具体的规定），标志着我国公务员制度的正式建立。

2、我国公务员制度的发展

《国家公务员暂行条例》是根据当时我国社会经济发展善和改革需要制定的，实施11年取得了显著的成效。第一，行政机关的生机和活力得到了明显增强。第二，促进了勤政廉政建设。第三，初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制，使公务员队伍的素质得到提高，结构得到调整。第四，促进了社会资源特别是人力资源优化配置。

2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十

五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》（共18章107条）。它将新时期我国干部人事管理的行之有效做法和成熟的改革经验上升为法律，确定为制度，这是公务员管理制度建设的一个重大发展，标志着我国公务员制度开始走向成熟。

3、我国公务员制度的优越性：

①具有新陈代谢机制，有效实现人员的能进能出，能上能下；

②具有竞争机制，能够实现公平、公开地选拔人才，促进优秀人才脱颖而出并充分发挥作用；

③具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉的作用，保证公务员廉洁奉公，尽职尽责；

④具有健全的法规体系，对公务员依法管理，实现人事管理法制化、科学化、规范化。

4、我国公务员制度与西方文官制度的区别

1、动因不同。

西方文官制度是为了促进资本主义社会的发展；

我国公务员制度的建立目的是实现行政管理的科学化、法制化，更好地促进社会主义经济的发展。

2、基本原则不同。

西方文官制度强调“政治中立”；

而我国公务员法规定，公务员必须坚持四项基本原则，在政治上同党中央保持一致，积极参与国家的政治生活。

3、管理方式不同。

西方文官制度是独立于党派之外，由专门机构进行管理；

而我国公务员制度的各项具体管理制度都是按党的干部路线、方针、政策制定。它坚持党管干部原则，强调德才兼备的用人标准，并把政治立场和思想品德放在考核首位。

4、服务宗旨和利益关系不同。

西方公务员是一独立的利益集团，有专门机构调整其与政府的关系，二者是雇员与雇主的关系；

而我国公务员法规定，全心全意为人民服务是公务的根本宗旨，是国家行政的根本宗旨，并随时接受人民的监督。

三、我国公务员制度的基本内容

公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

国家实行公务员职位分类制度，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。公务员职务分为领导职务和非领导职务。

公务员的考核内容为德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核分为平时考核和定期考核，考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。

公务员职务实行选任制和委任制，领导成员职务按国家规定实行任期制。

公务员奖励的等级分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功及授予荣誉称号。公务员的处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

公务员实行分级分类培训制度，包括初任培训、任职培训、业务培训、在职培训和专业技术培训等。

公务员交流的方式包括调任、转任、挂职锻炼。

公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和资金。

四、我国公务员制度的完善

1、营造良好的社会生态环境，加强经济建设、政治建设和文化建设。

2、健全法制，建立机制，改进管理，加强监督。完善《公务员法》相关的配套法规，完善竞争激励机制、新陈代谢机制、勤政廉政保障机制这三大公务员制度运行的机制，采用先进的管理制度进行分

类管理，运用法律的方法、民主的方法处理问题和矛盾。

3、建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。制度建设是手段，队伍建设是根本，是制度建设的落脚点。“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”是公务员制度建设的一个基本目标。要强化四个观念：服务观念、竞争观念、成本观念和创新观念。培养四种能力：政治鉴别能力、驾驭市场经济的能力、科学管理和依法执政能力、廉政勤政的能力。