国外资源型城市经济转型成功经验及对我国的启示_张志军

收稿日期：2011-01-16

0引言

由于各国自然条件、社会环境和经济管理模式等各不相同，各国实施资源型城市经济转型的措施也有所区别，在资源型城市经济转型过程中，有的保持了持续发展。20世纪80年代以来，以西方国家为代表，对资源型城市经济转型进行了积极探索和实践，取得了明显成效。总结并借鉴其成功的经验，对我国资源型城市的发展具有重要意义[1]。

1国外资源型城市经济转型发展模式

1.1

美、加、澳资源型城市经济转型模式

美国、加拿大、澳大利亚3国地广人稀、资源丰富，其资源型城市主要形成和建设于煤铁矿区或石油产区，一般规模都比较小，很多都只能称之为资源型城镇，并且大部分都是单一资源型城市（镇）。由于其人口及城镇规模有限，资源型产业也比较分散，未形成一定规模，因此实现经济转型的which,however,are tending to be depressed and inactive in recent years.Therefore,economic transformation of these cities is inevitable in order to realize the sustainable development.Many foreign resource-rich cities have accumulated rich experiences in theory through their early economic transformation practice,which in this paper are elaborated so as to explore the appropriate way for China ’s resource-rich cities to transform their economy.

Keywords:resource-rich city;economic transformation;mode

运行，政府很少直接干预企业经营。因此，在处理资源型产业转型问题上，主要由企业根据市场情况自主决定。在市场经济环境中，美、加、澳3国的资源型城市就出现了2种截然相反的前途：一种是由于资源开发殆尽，资源型产业枯萎，城市衰弱甚至消失；另一种就是通过及时的经济转型，使城市获得新的成长动力，形成了类似美国休斯敦这样的综合型城市，持续繁荣[2]。

美国的油城休斯敦是成功转型的代表之一，该城因为石油的开采由一个小城镇逐渐发展成为美国南部最重要的城市，20世纪60年代以后石油开采业开始下降时，休斯敦审时度势，依照市场规律，在市场机制的推动下，主动调整产业结构，延伸和拓展产业链，促进石油科研和开发，加快企业的重组与合并，油气资源产业群逐步形成并趋于完善，实现了规模效益递增，与此同时带动了为其服务的机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输和通信等产业的发展[3]。同时建立了国家宇航中心，带动了为其服务的1300多个高新技术企业，从而使休斯敦成为全美人口增长最快的城市，城市产业定位也发生了根本变化。

市场机制在休斯敦转型过程中发挥了关键作用，使资源能够更加合理和有效的配置，实现了规模经济。当地政府在转型过程中所做的更多的是为其提供一个良好的环境，提供一些政策上的便利，具体的转型措施和过程主要遵循市场规律和企业的自主选择。对于因被迫退出或被并购企业的失业人员，在较为健全的社会保障条件下，其培训再就业等都由政府着重处理和解决。同时，政府通过财政支持提高转型时期的社会福利保障，设立转型时期专项救济基金，以应对必要的紧急救援，使城市在经济转型时期能够比较平稳过渡[4]。美、加、澳3国都是通过市场的主导作用，加上政府必要的政策辅助，有效保证了资源型城市经济转型的顺利实现。

1.2欧盟资源型城市经济转型模式

欧盟地区资源型城市的发展经历了一个漫长的历程。比较有代表性的地区或城市有德国的鲁尔地区、法国的洛林地区、英国的伯明翰市等，这些典的大幅提高，都不可避免地经历了从繁荣到衰退再到转型的发展历程。欧盟地区资源型城市由于自然、历史、社会条件等差异不大，其经济转型的总体模式也大致相近。现以德国鲁尔地区为例进行分析。

鲁尔地区具有丰富的煤炭、铁矿等资源，是德国最重要的工业基地，为二战后德国经济的复苏作出了巨大贡献。鲁尔地区的经济陷入了结构性危机，面临着经济转型和结构调整的双重挑战。面对危机，德国政府审时度势，20世纪60年代末展开了鲁尔地区经济结构转型工作，制订和出台了一系列方案。

（1）发挥政府主导作用，协调联邦、州和市三级政府共同参与对老工业基地的改造，分级设立地区发展规划委员会和执行委员会等职能部门，专门负责老工业基地振兴的综合协调，制定振兴的具体规划，发挥政府的投资导向作用，提供资金支持。

（2）培育和发展接续替代产业，调整产业结构。鲁尔地区的做法是利用原有资源产业形成的产业基础，形成多元产业结构[4]。对于原有的煤炭、钢铁业，政府采取了一系列措施，对矿区进行清理整顿，将采煤业集中到盈利多和机械化水平高的大矿井；对于钢铁业，则重在调整企业的产品结构、提高产品技术含量。尽管由于成本过高，煤炭、钢铁业日渐缺乏竞争力和生存能力，但出于自身能源安全和维护社会稳定的战略考虑，德国政府并没有放弃它们，而是出台了一系列优惠政策。同时，联邦政府也特别重视创新企业的发展，尤其对生物技术、信息和环保技术以及科技型企业在政策上给予很大支持。优惠的政策加上强有力的扶持措施使得信息软件、生物技术等新型产业在鲁尔地区迅速发展起来。

（3）开拓思路，勇于创新。鲁尔地区在对待历史遗产、废旧物改造方面做得比较有特色。它把各城市的历史题材挖掘出来，把文化保留下来，把不同的城市变成一个个各具特色的文化公园，把工厂变成艺术馆，作为工业遗产的旅游景点每年都能吸引数百万游客前来参观。

（4）重视环保，注意形象。鲁尔地区经济转型的成功，一个很重要的因素就是重塑了自己的形象。政府在转型过程中采取了有力措施改善一度被严重

污染的环境，比如严格制定污染物的排放标准

鲁尔地区作为欧盟国家资源型城市的一个典型代表，在政府和社会各方面政策、资金、技术等扶持下，经过30多年的努力，已经从原来的钢铁中心逐渐过渡为一个炼钢等传统产业与信息技术、生物技术等新型产业相结合，多种行业协调发展的新型经济区。正如鲁尔地区的转型模式，在欧盟各国资源型城市的转型过程中，政府都发挥了至关重要的主导作用。

1.3日本资源型城市经济转型模式

日本地域狭小，人口稠密，矿产资源相对缺乏。日本的资源型城市主要是煤炭资源型城市。二战后，日本为振兴国内经济，采取了倾斜生产方式，把财力物力优先用于发展钢铁和煤炭工业。政府多次制定煤炭政策和相关法律以保证国内煤炭产量维持在一定的规模。20世纪60年代末，由于煤炭储量的下降再加上开采成本的提高，日本煤炭产量急剧下降。日本政府开始注意煤炭产业的转型，在减少国内煤炭开采的同时从国外进口以满足经济发展的需要。北九州作为当时的产煤大市经历了整个转型过程。

二战中北九州地区遭到严重破坏。战争结束后，依托当地的煤炭资源加上政府当时振兴经济的政策，北九州高速发展，成为日本基础原材料的工业基地。20世纪60年代，随着煤炭开采成本的急剧提高，日本开始转变能源政策，从利用煤炭资源转向利用国际市场价格更便宜的石油资源，在这种情况下，北九州大片矿井关闭，煤炭业遭受重创[1]，整个城市经济萧条，数十万工人和家庭面临就业和生存问题。

日本政府针对该地区困境采取了一系列措施：①在政策法规上给予保证，稳定民心。首先是对北九州地区失业工人及其子女进行安置，对接收失业人员企业给予补助；然后对失业工人进行免费培训，帮助介绍新工作等。②产学研相结合，兴办新型企业，大力发展新兴产业。政府出台一系列优惠政策，吸引大批区域外企业迁入北九州地区，为其提供廉价的土地，在该地区兴办起一批现代开发区；促进产业界和学校开展共同研究，减少对国有设施使用的限制，为创设新产业创造有利条件，像环境产业、生物技术、网络通信等都慢慢发展起来。③对原煤使之继续发挥作用[4]。

一系列有效的政策措施，使北九州地区成功实现了经济结构转型，由传统的产煤地区转换成为日本新的重要的高新技术产业区。北九州的成功转型一方面是政府政策的推动，另一方面是自身的积极探索，努力挖掘自身优势，最终走出了一条资源之外的成功发展之路。

2国外资源型城市发展模式对我国的启示

我国的资源型城市存在自己的特殊性问题，根据原国家计委宏观研究院课题组统计，我国20世纪中期建设的国有矿山，有2/3已进入“老年期”，440个矿山逐渐或即将关闭；390个矿城中有51个城市资源衰竭，300多万下岗职工、1000万职工家属的生活受到影响。一些地广人稀、人口流动大的国家可以采取“矿竭人去”的做法，而像我国这样人口众多但城市化水平不高的国家，多数资源型城市的市区人口超过几十万甚至上百万，废弃这些城市所带来的后果是十分严重的。因此，必须实现我国资源型城市的顺利转型，以保证国家持续稳定的发展。国外已有的成功经验对我国资源型城市的转型有着重要借鉴意义。

（1）注重发展接续产业和新兴替代产业。发展接续产业和新兴替代产业是世界各国资源型城市转型和实现其可持续发展的关键[6]。这一点，我国资源型城市可以充分借鉴，发展接续产业主要就是围绕矿业产业，使其产业链向后侧和旁侧延伸，以增加产品的科技含量，提高产品的附加值，带来更高的效益。这一转型方式的特点在于上下游产业在生产、管理和技术方面具有明显的相关性，实施转型的难度比较小，转型初期能够充分发挥本地资源优势，实现周期比较短。新兴产业是可以脱离原有矿业资源而发展的产业，在提供就业机会和保证城市经济持续发展方面可实现对老产业的替代。这种转型方式是直接在资源型城市植入新的主导产业，从而比较彻底地改变资源型城市对原有资源优势的依赖，带动建立新的城市产业体系，实现彻底转型。不过

（2）注重资金和技术的投入。发达国家对资源型城市的改造振兴，非常重视资金和技术的投入。德国政府设立专项基金供鲁尔地区经济转型使用，日本政府规定中央和地方各出资1/3，补助正在开发高科技产品的企业。强大的经济基础和较高的投入有力地促进了这些国家的资源型城市多元经济的形成，从而实现了高起点转型。而对于我国众多的资源型城市，企业并没有形成一定规模的资金积累，一旦这些资源性产业出现衰退，整个区域经济就会受到冲击，当面临转型时，往往都会遇到资金短缺的问题[7]，应该根据我们自己的情况探索出一条低成本的转型路子，但资金和技术的适当投入也是必不可少的。在资金使用方面，应该全局考虑、统一调配、注重使用效率。资金的使用权应该更多的给政府而不是企业。另外，还应建立完善的资金使用监督机制，遵循“严格监督，基层使用”原则。

（3）注重体制机制创新。在产业结构调整的同时，企业的组织结构、产权制度和管理体制需要不断进行适应性调整。我国资源型城市绝大多数都是在长期计划经济体制下发展起来的，资源型企业主要以国有为主。在这些企业转型过程中，企业的所有制形式不应再是一成不变的，国家对企业的扶持也不应再分国有和私有，而应一视同仁，这样才能保证产业结构调整的成功。从国外资源型城市产业的转型经验看，要顺利完成城市的产业转型，需要政府和企业间的良好合作，减少重复建设，减少因政府和企业各自追求利益最大化而产生的内耗，避免因各自追求利益最大化而使利益总量下降。在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府和企业的目标也出现了不一致性，政府更注重城市的全局利益和社会效益，而资源型企业注重的是局部利益和经济效益。要实现政府和企业之间的良好互动与合作，减少城市的转型成本，就要正确处理二者之间的关系，兼顾双方利益，寻找适当的契合点，消除制度障碍，力求达到全局利益均衡。具体而言，就是要形成政府和企业的双赢机制，重点是理顺政企关系，合理划分双方的职责和权限，在责任明确的基础上使双方能够各司其职。源型城市的转型是很关键的。美、加、澳3国的资源型城市在开始转型前先建立一个预警系统，提前公布总体转型计划，有效地保持了社会稳定，为经济转型得以顺畅进行创造了舆论与公众支持方面的基础条件。对于我国，应该在中央成立一个资源型城市转型监督部门[8]，在不同地区的资源型城市设立专门的职能机构，负责制定相应的具体规划，并直接对中央部门负责。另外，一定要明确政府的责任，政府不能直接代替企业做投资、经营决策，但可以从完善中心城市功能的要求出发，提出关于产业发展的指导性意见，发挥信息导向作用。政府工作的重点应放在创造良好的外部环境上，包括硬环境和软环境、生产环境和生活环境。政府可以通过制定相应的优惠政策，引导帮助企业吸引外资和吸纳民间资本，为资源型企业提供重要的公共产品和高效率的服务。对因转型而造成的失业问题，政府负责安置、培训、再就业，以保证转型过程中的社会环境稳定。

（5）注重资源环境保护和树立新的城市形象。现阶段，我国自然资源价格形成机制尚不完善，不能够反映市场供求关系和资源稀缺程度，而且环境污染治理成本等外部成本没有实现合理内化。这样产生的价格难以发挥应有的作用，不能实现对生产者、经营者、消费者的激励和约束，使资源开发过程中的真实成本得不到相应的补偿，并进一步导致了自然资源的浪费和生态环境的破坏。国家应采取必要的调控措施，如对现有企业的环境污染治理进行财政补贴，企业复采已经报损的残留资源免征各种税费等。从国际经验看，在经济转型的过程中，各国都不约而同地采取了环境保护措施，努力建立城市新形象[9]。因为只有这样，才能够使城市得以持续发展下去。日本北九州地区经过产业转型和环境整治，不仅把昔日的煤都变为新型的旅游景点，而且在治理环境的过程中积累了大量的经验，促进了环保产业的快速发展。我国资源型城市在转型的过程中也一定要注意环境的保护和治理，努力建立良好的城市形象。

(下转第30页)

3结语

美、加、澳以及欧盟、日本等国不同地区资源型城市经济转型的实践表明，无论是采取市场选择为主导的发展模式，还是政府主导型的发展模式，资源型城市的转型都要经历一个漫长而艰难的过程。这些地区资源型城市转型成功的一个共性是它们都结合自己的城市特点，探寻出了一条适合自己的发展道路。探寻我国资源型城市经济转型的发展模式，借鉴国外成功经验的同时，必须充分考虑我国资源型城市发展的特殊性问题。

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（责编/杨静）

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（责编/李琼）

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