制订中小学校章程应当把握的几个问题

制定中小学校章程应当把握的几个重要问题

胡学军

2015年12月18日

前言

当前正在开展的学校章程建设，既是国家的统一意志，也是学校建设的内在需要，是中国现代学校走向成熟的重要标志和必然选择。

我国学校章程建设经历了有章程、无章程，再到重建章程的发展过程：

(一)我国学校章程建设最早可以溯源到古代书院的院规或训示，如未熹的《白鹿洞书院揭示》。19世纪以来，我国最早设立的、具有现代意义的大学，如北洋公学、南洋公学、京师大学堂等，都有章程。

(二)新中国成立后，在计划经济体制下，学校章程建设没有列入议事日程。

(三)1995年3月《中华人民共和国教育法》颁布后，我国教育立法加快，依法治校成为现实需要。2010年7月，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-21020)》中首次提出：“各类高校庆依法制定章程，依照章程规定管理学校。”

此后，学校章程制定工作逐步展开。国家教育部要求今年年底前完成高校章程制定任务，并逐渐开展中小学校章程制定工作，今年九月，在武汉召开了中小学校章程建设研讨会，推动此项工作。目前，北京、上海、浙江、河北、山东、海南、陕西等省市的中小学校章程建设抓得较好，取得了显著成效。我省章程建设也正在积极开展，今年年底前可以完成高校章程建设任务；中小学校章程建设正在逐步展开。明年，中小学校章程建设和高校以章程为统领的制度体系建设将成为我省学校法制建设的重点。

一、章程的地位和作用

(一) 章程的地位

章程在现代学校制度体系中是必不可少的。没有章程的学校不是真正意义上的现代学校。

1．章程是现代学校治校的总纲领，被称之为学校的“宪法”、“宪章”或“基本法”。

2．章程是现代学校制度的载体和体现，是学校治理实现现代化的重要标志。

3．章程具有法的属性，属公法领域中的“软法”。章程经过法定程序核准后，具有相应的法律效力，为学校依法办校提供了制度规范。因此，学校制定章程，也就是学校立法。

4．章程规定学校治理中最重要和最基本的问题，上接国家法律法规和政策，下接学校各项规章制度，是学校依法自主办学的总依据、总准则。

(二) 章程的作用

章程是学校制度的顶层设计，是构建现代大学制度构架的根本举措，也是实现学校治理结构和治理能力现代化的根本保障。

1．有利于厘清学校的性质，明确学校为非营利性事业单位法人或公益性事业单位法人。

2．有利于厘清政校关系，保障学校的办学自主权。通过章程，明确举办者的权利与义务，明确学校的目标任务、内部治理结构和保障措施等重大问题，将办学自主权法制化、制度化，形成学校依法办学、自主管理的良性运行机制。

3．有利于明确学校各项权力边界和运行规则，不同的利益诉求方都可以在章程中寻找自己的地位，了解自己的权力，明确自己的职责，有利于互相制衡、互相促进，共同发展。

4．有利于明确学生与教师的主体地位，明确师生民主管理机制与社会参

于机制，激发和释放师生及社会相关方参于学校管理的活力；

5．有利于引导学校合理定位，克服同质化倾向，形成各具特色的办学理念、办学模式和办学风格。

二、制定章程的基本原则

(一) 合法性

制定学校章程必须坚持社会主义办学方向，贯彻党和国家的教育方针；章程内容必须符合国家的有关法律、法规、规章、条例及上级领导机关的有关文件要求。通过制订章程，使高校各种管理行为都具有法理依据，具有可信度。

因此，设计章程时，必须对接国家上位法及上级有关文件，有些基本问题，原则上应采纳上级有关文件的表述。例如中小学校实行校长负责制，关于校长的职权与学校党组织的作用，原则上可采用上级有关文件规定。另有一些问题，上位法及上级有关文件未作强制性规定或统一规范的，设计章程时，可自主做出规定。

(二) 权威性

章程是学校依法办法的基本准则，校内一切人员必须遵守。学校应以章程为依据，制定并形成一套完整、统一的制度体系。学校各项制度都不得违背章程的基本原则与要求。

(三) 稳定性

章程内容应是学校重大的、基本的、相对稳定的事项，临时性、阶段性、个别性、细节性内容一般不写入章程。

(四) 特色性

特色性亦即个性。章程既要满足法定的普遍性要求，又要突出学校的个性特色；既要参考兄弟学校经验，又不能照抄照搬。每所学校的章程都应紧密结合所在区域经济、社会、文化特点，梳理学校办学历史，反映学校文脉，

提炼学校精神，突出办学定位，体现办学特色。一部好的章程，既有共性，又有个性，不能千篇一律、千校一面。要鼓励学校制定具有本校特色的章程。

中小学校章程的个性和特色主要体现在以下几个方面：

一是学校精神、学校文化、办学理念；

二是学校定位、学校使命、学校发展目标；

三是人才培养特色及学校服务面向；

四是学校内部治理结构和管理制度的创新设计；

五是教职工队伍建设与学生管理中具有探索和创新特色的表述；

六是章程结构、重点内容的设计和表述形式。例如，在学校治理结构中，关于校长、党组织、教代会职权和职责的表述，各校具有一定的共性，可采用上级有关文件的表述；但在具体运行规则上，则应有学校的个性，显示学校的特色，不要千校一面。如实行校长负责制，校长行使职权可以有校务委员会、校务会、校长办公会等几种不同的形式，各校均应坚持校长负责制原则，，但具体操作方法可以探索和创新。

为了彰显章程的个性和特色，还有两个重要方法：一是适度固化学校的改革成果，体现学校长期办学以来形成的管用的制度；二是积极反映学校的发展诉求和教职工的呼声与要求，展现学校的发展愿景。

(五) 规范性

章程的框架设计、章节条款的逻辑联系应当严密，每章名称的内涵与外延应具有逻辑包含关系，只能以大包小，不能以小包大。例如，在设计“治理结构”章时，如果冠以“领导机构”一词，那就只能表述校长和党组织的相关内容，而不能将民主管理与学术组织包含其中，因为民主管理与学术组织不属领导机构范畴。这一章如果以“治理结构”或“管理与机构”为标题，则可包含学校层面的各种管理机构。此外，章程语言应当庄重、严谨、准确、精练、朴实，避免歧义和模糊，不要使用文学语言、口头语言或论述性语言，也不要使用简称(例如“三重一大”、“三自”“四有”之类)。

(六) 可操作性

可操作性即适用性或实用性。制订章程的目的是为了规范学校办学行为，必须实用，具有可操作性。一部好的学校章程，既要符合国家有关法律法规要求，又要紧密结合本校实际，通过制订章程，使学校各种管理行为都具法理依据，具有可信度，能在实际工作中得到贯彻实施。

(七) 开放性

学校章程应在较长一段时期内发挥作用。因此，制订章程时，要考虑内容的开放性。例如，《教育法》明确学校拥有的办学自主权在目前实施中尚有一定困难、未能完全落实的，可在章程中作具有前置条件的诉求式表述；按照“法无禁止即可为”的原则，学校对应当拥有的自主权而目前又一时难以做到的，可作宣言式表述；学校目前尚未实行、但国家有要求、改革有需求的内容（如理事会、基金会等组织），可作原则性表述。这些表述，可为学校下一步发展留出必要的空间。

此外，原有制度设计中形成的结果、现在已经取消，但仍未完全消化的，可在章程中适度表述。

(八) 民主性

制订章程必须遵循民主、公开的原则，实行“开门立法”。“开门立法”的过程实际上也是章程价值认同的过程。只有广泛听取各方面意见，才能有效地提高章程认知度、认同度、认可度。因此，要把章程制订过程作为凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。在制订章程的全过程中，一定要广泛征求校内外各方面意见，要经由教职工代表大会讨论、党组织审议、学校决策机构审定(民办高校为董事会审定)等几道必要的程序，最后由校长签发后，按照“谁举办、谁核准”的原则，上报学校主管教育行政部门核准。

以上八条中，最重要的是合法性和特色性这两条。

三、章程框架

章程框架设计是撰写章程前应当首先考虑的一个重要问题。主要从三方

面考虑：

一是法理依据。制定章程必须认真学习并把握国家《教育法》和有关法律法规的基本精神和要求。

二是实践经验。不少地方在制定中小学校章程中已有不少成功范例，各校在设计章程框架时，应当认真参考和借鉴。

三是办学需求。设计章程框架及表述相关内容时，要体现和保护学校改革创新的经验与制度成果；同时充分考虑学校自身的发展诉求，体现办学特色。

基于以上三方面考虑，在一般情况下，中小学校章程框架可设计为一个序言、10章。这10章分别是：

第一章总则；

第二章职能与任务(或称“学校功能与教育形式”)；

第三章治理结构(或称“管理与机构”、“管理体制与组织机构”)；

第四章教学科研；

第五章教职工；

第六章学生；

第七章学校与社会；

第八章财务、资产、后勤；

第九章校徽、校旗、校歌、校庆日(或称“学校标识与校庆日”)；

第十章附则。

以上框架涵盖的内容是中小学校章程中必不可少的基本内容。在一般情况下，设置以上10章比较可行。

在上述基本框架的基础上，各校在具体设计时，可各有特色，略有增减。例如，在各章排列顺序上，为突出“以人为本”的办学理念，可把“教职工”和“学生”这两章放在“治理结构”章前面；甚至可把“学生”章放在“教职工”章前面，以突出学生在教育教学活动中的主体地位。

有一个问题需要注意：不少学校在设计章程框架时，只涉及到资产、财务、后勤管理，而在实际工作中，学校管理还包括教学、科研、招生、人事、学生管理等多方面内容。因此，在章程有关内容中，对学校各方面管理都要适度反映。

四、章程序言

章程序言的基本要求是塑造学校形象（即“自我画像”），反映学校的办学特色。在一般情况下，序言可分作三段，表达三层意思：

第一段，简述学校历史沿革，使人一目了然地知道学校的发展历程。在简述学校沿革时，要处理好详略关系，不必太详，也不要太略。

第二段，概括学校办学成就，使人清晰地了解学校的社会地位及其为国家和社会做出的贡献。清华大学这样表述：“建校以来，本校始终与国家民族共命运，走在社会进步前列，全力培植人才，发展学术，服务社会，形成了优秀文化传统和光荣革命传统，在实现中华民族伟大复兴的奋斗中写下了隽永篇章。”

第三段，表述学校办学特色，使人清晰地了解学校的个性，避免“千校一面”。办学特色主要包括学校文化（办学理念、校训、校风、教风、学风等）、学校定位、服务区域、人才培养模式、发展目标与发展水平定位等。

五、章程总则

“总则”主要表述章程制订的目的和依据、学校基本信息(学校名称、学校住所、学校举办者和管理机构)、举办者及其权利与义务、学校属性、学校办学方向、教育方针与根本任务、学校领导体制、学校基本制度（如校务公开制度、信息公开制度、法律顾问制度等）等，约10条左右。

首先，学校属性的表述应当准确。学校具有两方面属性：一、学校是由教育行政部门举办的公共教育机构，具有公益性；二、学校是经登记机关批准的事业单位法人，依法独立行使法人权利，承担民事责任。在表述学校属性时，要注意兼顾上述两方面内容。例如，一所公办中小学校的属性可以这

样表述：“某某学校是由某某举办，主要为某某区域培养人才，经登记机关批准的非营利性事业单位法人。校长为学校法定代表人。”

其次，关于举办者与学校的关系，是学校十分重视的一个问题。目前对这一问题的表述主要有两种形式：一种是专列“学校与举办者”章，分条具体列述举办者和学校的权力与义务；另一种则是原则性概述学校举办者的权力与义务，而学校的办学自主权则放在其他各章尤其是“职责与任务”章中，与学校的各项管理活动紧密结合在一起进行表述。

考虑到学校举办者实际上是各级人民政府及其教育行政部门，在章程制定中，由学校具体列述各级人民政府及其教育行政部门的权力与义务，在法律效力层面上不很合适；而且，集中列述学校的办学自主权，往往与其他各章有关内容重复。因此，建议不必单列“举办者与学校”章，对举办者的权力与义务，可采用原则性、概括性表述方法，放在第一章“总则”中，专列一条；而学校办学自主权的有关内容，则同学校管理活动结合在一起，在“职责与任务”章及其他各章中分别进行表述。

学校举办者权力主要包括以下四项内容：一是核准学校章程，二是任免学校负责人，三是监督学校执行法律法规和学校章程，四是依法监督学校国有资产和财务管理。

学校举办者义务主要体现在以下两个方面：一是提供办学资源，保障稳定的经费投入；二是尊重学校的独立法人地位和办学自主权，保障学校办学活动不受校外任何组织、机构和个人的非法干涉。

学校办学自主权主要体现在：一是招生方面的权利；二是学科建设与课程设置方面的权利；三是教育教学方面的权利；四是科学研究和社会服务方面的权利；五是对外交流与合作方面的权利；六是内设机构与人事管理方面的权利；七是学校经费与资产管理方面的权利；八是自主制定学校规划的权利；九是自主确定内部分配方案的权利；十是自主使用人才方面的权利。

六、学校内部治理结构

(一)关于治理结构内容

中小学校治理结构内容一般应包括四大块：一是校长负责，二是党组织保证监督，三是民主管理，四是学术管理(小学可能只需前面三大块)。在这四大块的基础上，还应包括学校层面的职能机构。

这一章应围绕这四大块内容展开，其他无关内容不要放进来。在具体设计中，有这样几个问题值得注意：

一是明确校长的职权及校长负责制实施办法。中小学校实行校长负责制。校长是学校的法定代表人，全面负责学校的教学、科研和行政管理。副校长协助校长开展工作。对此，必须明确。

作为校长负责制，校长对学校重大问题的决策不能理解为个人行为，而应理解为组织行为，应当通过一个组织来实施。这个组织叫什么名称，目前有三种情况：一是校务委员会，二是校务会，三是校长公办会。对此，不在于叫什么名称，而在于如何对这个组织进行定性。在上述三个名称中，各校可根据本校实际，选取其中一个名称，作为本校决策机构。如果将校务委员会定为校长决策机构，则校长办公会只是校长处理教学、科研和行政管理事务的一种工作机构；如果将校长办公会定为校长决策机构，则校务委员会或校务会则只是学校重要事项决策前的咨询和民主参于机构。对这个问题，一定要予以明确。

二是明确党组织的政治核心地位及其主要职责。党组织的职责应当具体表述，不能笼而统之；而且，党组织的地位和职责应当单列一条，不能将党、工、团这三个组织合写在一条。

三是完善学校民主管理和监督机制。要建立健全以教师为主体的教职工代表大会或教职工大会制度，具体表述教职工代表大会或教职工大会的职权。教代会职权主要包括：讨论通过权、审议建议权、对学校领导干部的评议权、对学校重要事项决策与实施的监督权等。此外，教代会或教职工大会是学校

民主管理的基本形式，还有其他一些重要形式，包括工会、共青团、学代会与学生会、各民主党派、人大代表与政协委员的民主管理与监督权，都应在章程中有相应的表述。

四是明确教师治学或学术管理的有关内容。中学特别是示范性高中应有这方面内容。

此外，这一章还要对学校职能机构的设置与基本职能作概括性表述。

在这一章中，不要把与学校治理结构无关的内容放到这一章。例如，不少学校将家长委员会的设置及其职责放到这一章。这是不妥的。因为家长委员会不是学校治理机构，它只是学校同社会发生联系的一个重要机构，应当放到“学校与社会”章。

(二)关于治理结构中需要处理好几个关系问题

一是校长行政决策与党组织保证监督的关系。不要弱化党组织的政治核心地位与保证督导作用。

二是校长行政管理与教职工民主管理的关系。不要将教职工民主管理与监督权力笼统化。

三是校长行政管理与教师治学的关系。有条件的学校，例如有相当规模的中学特别是示范性高中，应成立相对独立的学术委员会，建立公正、公开的学术评价标准和程序，保障教师的科研和学术自由，发挥教师治学的作用。

四是权力运行与权力制约的关系，要注意二者互相匹配。在章程制定过程中，不少学校往往重视管理权力的设计，而忽视权力制约机制的设计，难以体现和反映学校对自主权的自我监督和约束机制。在学校监督机制中，章程需要明确的内容主要有党组织、教代会或教职工大会、学术机构的职责和权力的表述，以及建立并完善校务公开制度，学校资源配置、重要岗位聘任、干部选拔、专业技术职务评聘、评优评先等，都要有监督制约机制。如教代会是教职工行使民主管理和监督的基本形式，要着重予以加强。其中，与教职工利益直接相关的福利、校内分配方案以及相应的教职工聘任、考核、奖

惩办法等，应经教代会或教职工大会审议通过。还要重视设计社会支持和监督学校发展的长效机制(这一机制可放在“学校与社会”章，例如家长委员会的设置)。

七、教学与科研

这一章主要阐述中小学校教学科研工作，主要内容为教育教学与科学研究两大块：

(一)关于教育教学

教育教学活动的主要任务和基本准则；

教育教学机构的设置和组织形式(主要是年级组、教研组、备课组等教育教学基层管理机构的设置及其运行机制)；

教育教学形式(主要是班级授课制)；

课程设置与课程建设；

教学常规管理(过程管理、质量监督、考核评价等)；

教研教改(也可放在科研条款中)。

(二)关于科学研究

科研工作的主要任务和基本准则；

科研机构的设置；

科研活动。

各校应认真总结提炼本校行之有效的教育教学和科研工作经验，注意同“职能与任务”章中有关内容此相呼应和衔接。

八、教师与学生的主体地位

在学校章程建设中，要充分体现“以人为本”的办学理念，重视“教职工”章与“学生”章的设置。这两章内容分别包括两项主体的定义、权利与义务以及如管理与服务这样三方面内容。

在定义“教职工”时，应注意突出“教师是学校办学的主体和主要依靠力量”的地位；对学生定义时，应注意突出“学生是学校教育教学活动的主

体”地位。

在设计两大主体的权利与义务时，要注意内容的全面性和精准性。

在如何服务和管理教职工的条款中，可以设置人员聘用、提供服务、考核评价、表彰奖惩、培养培训、福利待遇、权利保障、离退休制度、兼职教师等项内容。其中，关于聘用制度，应对教职工四类不同的组成人员分别表述四种不同的聘用制度。

在如何服务与管理学生的条款中，可以设置提供服务、考核评价、表彰奖惩、学籍管理、困难资助、权利保障等项内容。

在对两大主体服务与管理的条款中，要注意突出建立健全权利保障与救济机制，明确对教师与学生权益的重视与保护，明确学校受理教职工与学生权益申诉的机构与程序。

九、学校与社会

“学校与社会”是中小学校章程的重要内容，应当单独设置一章，明确学校开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督的原则与办法。这一章内容主要包括：

学校如何服务社会，如开放校内文化与体育设施，为社会提供服务，组织学生开展社会公益活动等；

学校如何利用社会资源服务学校育人工作，如同社会合作建立德育、科普、法制、社区等各种教育基地，聘请兼职教师和校外辅导员，定期组织开展校外教育与社会实践活动等；

建立理事会，密切学校与社会有关系；

建立家长委员会，保障家长委员会参与学校与主管理，沟通学校与家长的联系；

设立校友会，发挥校友作用，将校友作为学校与社会沟通的重要平台；

设立教育发展基金会，争取社会资助；

开展对外合作交流，拓展教育视野。

其中，目前暂未设立理事会和教育基金会的学校，可作前瞻性考虑设计这两个组织，为学校的后续发展留下必要的空间。

十、经费、资产、后勤

这是办好学校的三项重要保障，需要单独列章，分别表述。

这一章需要注意的问题，是表述的准确性、规范性、具体性和可操作性。主要内容包括：经费来源与管理；资产内涵与管理，后勤服务与安全保障。

十一、章程附则

章程附则主要表述章程制订与修订程序、章程修订启动办法、章程权威性、章程解释权、章程生效与实施等内容。

关于章程制定与修订程序，必须经由学校教代会或教职工大会讨论、党组织(或学校的咨询机构)审议、学校决策机构审定后，报主管的教育行政部门校准。(学校规模较小的学校校内程序也可只设置教职工(代表)大会讨论和学校决策机构审定两道程序)。

关于章程修订启动办法，应在一定条件下，由教代会一定数量的代表提出，或校长提出，经学校决策机构讨论同意后，启动章程修订程序。

关于章程权威性，应明确章程是学校依法治校的基本准则，学校应以章程为依据，修改完善学校各项规章制度；学校各项规章制度不得与章程相抵触。

关于章程解释权，应明确章程解释权归学校决策机构。

章程的最后一条应明确章程校准生效与实施时间。

各市县教育行政部门应按照“谁主管、谁负责”的原则，负责辖区内公办中小学校章程核准工作；非教育部门主办或高校附属中小学校章程经主办者同意后报当地教育行政核准。主管教育行政部门应成立章程核准委员会，负责对学校章程进行评议，审核，最后由举办的教育行政部门核准。