毕业论文
引言
劳动教养，是我国社会主义革命和建设中的一大创举，是一项具有中国特色的社会主义法律制度，自1955年提出以来，迄今已走过了50多年的风风雨雨。回眸历史我们可以看到这项制度在保卫国家政权、维护社会稳定、教育挽救违法犯罪青少年、保障社会主义现代化建设中所发挥的重要作用。
但是随着国家法制进程的加快，现行劳动教养制度的弊端日益突出，其正当性也越来越受到人们的质疑。从上个世纪90年代以来，有关劳动教养立法及改革问题就成为法学界及司法行政部门极其关注的话题。尤其在我国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》后，中外法学界关注已久的劳动教养制度再次成为一个引人注目的焦点。国际上不少人攻击我国的劳动教养是“没有经过审判的监禁。”即便在国内，围绕这一制度的存废、立法、性质等问题，一直争论不休。目前大多数学者提出中国劳动教养制度存在着许多弊端，已经不能适应法制建设高度发展的中国，认为劳动教养制度需要改革，但是各位学者在劳动教养制度如何改革的问题上出现了分歧，一部分学者认为时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟，应当彻底地废除劳动教养制度。而另一部分学者认为劳动教养制度不应该废除，在当代社会有其存在的合理性，当前的国情还不适合废除劳动教养制度。应当以保障人权为原则对其进行合理的、循序渐进的改革，使其能够在当今社会发挥更大的功效。
2007年12月4日，69名专家学者向全国人大提交公民建议，要求启动对劳动教养制度的违宪审查。这份公民建议书明确指出“时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟。”笔者认为，在当今中国，劳动教养制度有其存在的合理性、必要性，将其废除是不符合建设社会主义和谐社会的要求的。
劳动教养制度要适应新的时代的发展要求，就必须改革创新。这是实现司法公正、维护公民的合法权益、建设和谐社会的必然要求。
一、劳动教养制度创建和发展的历史背景
（一）劳动教养制度的创建
1、劳动教养制度创建的历史背景
我国劳动教养制度于1955年8月提出[1]。新中国建立之初，中国共产党面临着庞大的国家机构要重新建立，面临着对国家的行政管理和组织生产、发展国民经济的重任。在长期的战争环境下，中国共产党有作战经验却缺乏行政管理经验，而且干部数量也远远不能适应需要，因此，国家对一部分机关、企业、事业单位的原有公职人员采取“包下来”的政策，予以留用。留用人员中绝大多数是好的，是拥护中国共产党和新政权的，但其中也暗藏着极少数有反革命历史身份和反革命罪行在镇反时漏网的分子，以及其他的坏分子。为了巩固人民民主专政的国家政权，顺利进行社会主义革命和建设，根据党中央1955年7月1日《关于展开对暗藏的反革命分子清查打击的指示》，开展了清查暗藏在内部的各种反革命分子的运动。[2]对于运动中清理出来的反革命分子和其他坏分子，罪状轻微、坦白彻底或有立功表现的还继续留用；罪大恶极不杀不足以平民愤者判处死刑；一部分判处徒刑劳动改造，还有一部分不够判刑而政治上不适应继续留用的需要特殊处理。从机关、企业、事业单位清理出来的不够判刑的反革命分子和其他坏分子，对他们应如何处理？放到社会上会增加失业人口，而当时国家正致力于解决社会上大批失业人员的劳动就业问题，再解决这部分人就业会增加社会就业压力，继续留用他们又会担风险，甚至会影响革命和建设的顺利进行。于是在这两难之间选择了一种办法——既不留用，又不开除到社会上，而采取集中劳动教养的办法。这就是我国劳动教养制度创建的特殊历史背景。
2、劳动教养制度创建初期的特点
（1）劳动教养收容对象单一
所谓单一，一是从收容范围看，仅限于机关、企业、事业单位内部；二是从人员看，仅限于内部肃反运动中清查出来的有一定罪恶必须给予管制处罚的反革命分子和坏分子，以及虽然只有轻微罪恶不够管制但必须实行劳动教养的其他坏分子。
（2）劳动教养是一种安置就业的措施
中共中央1955年和1956年两次《指示》中关于举办劳动教养政策的一个重要精神，就是为了不增加社会失业人员。即“采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力”。并明确规定，对劳动教养人员，要根据他们的劳动发给一定的工资。这说明当时的劳动教养是在处分后采取的安置就业措施。
（3）劳动教养是根据党中央的两次内部《指示》创办的，尚无法律依据，决定收容劳动教养人员要经省、市、区委五人小组审查批准。
（二）劳动教养制度的发展阶段
1、初期发展阶段（1957年8月——1966年5月）
进入到1957年，我国敌我斗争形势发生了根本变化，国内剥削阶级已经基本消灭，国内反革命残余势力已经基本肃清。为适应劳动教养发展的需要，1957年8月3日，国务院公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》，它明确规定了劳动教养的目的、性质、工作方针、收容对象、报批程序、批准机关以及劳动教养工作的领导和管理机关等。
这一阶段的劳动教养工作具有以下特点：
（1）劳动教养开始纳入社会主义法制的轨道
《决定》是我国关于劳动教养问题的一个重要行政法规，它把中央的内部指示用国家法律的形式肯定下来，使劳动教养制度开始走向定型化、规范化、法律化，成为我国社会主义法制建设的一个组成部分。
（2）明确了劳动教养在初期发展阶段的目的和性质
进入到1957年后的初期发展阶段的劳动教养目的有了新的内容，《决定》明确规定：“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设。”“两个为了”使劳动教养制度具有更为广泛的社会意义。
随着收容对象范围的扩大，劳动教养的性质也发生了变化。《决定》明确规定：“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”这里首先强调劳动教养是强制性教育改造的一种措施，然后才规定是一种安置就业的办法。
（3）劳动教养的收容对象和收容范围开始社会化
劳动教养制度创建时仅限于收容机关、事业、企业内部清查出来的反革命分子和坏分子，而进入初期发展阶段，收容对象由两种人变为四种人，收容范围由内部扩大到社会。
（4）劳动教养由不定期发展到定期
劳动教养创建初期是没有规定期限的，直到1961年3月17日全国第十一次公安会议明确规定劳动教养的期限一般为2年到3年，表现好的可提前，表现差的可延长。
2、遭受破坏、基本停顿阶段（1966年5月——1978年12月）
1966年开始了全国性的“文化大革命”运动，“文革”十年实际上是十年动乱，全盘否定监狱、劳动教养工作。在法制遭到严重践踏的混乱当中，劳动教养基本停办了，大多数劳动教养场所被迫撤销，到1969年，全国仅剩下5000多劳动教养人员。
3、恢复发展阶段（1978年12月——1988年12月）
1976年10月，中国人民粉碎了“四人帮”，结束了10年内乱，特别是1978年12月召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，恢复和发展了党的正确路线、方针、政策，使我国进入了以四化建设为中心的新的历史时期。在加强社会主义民主、健全社会主义法制的大好形势下，劳动教养工作也开始恢复整顿。
恢复发展阶段的劳动教养工作具有以下特点：
（1）劳动教养的法规制度日趋健全
既有国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《补充规定》[3]，还有经国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》，使劳动教养工作有法可依，逐步走上法制化、正规化轨道。
（2）劳动教养的收容范围和对象进一步扩大
根据《补充规定》：“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人。”《劳动教养试行办法》中则进一步规定收容劳动教养的对象有六种人，这六种人的基本特点是社会上有违法或轻微犯罪行为，不够刑事处罚的人员。
（3）明确劳动教养性质
确定劳动教养是对被劳动教养人员实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。
（4）劳动教养人员的成分发生了变化
由创建初期的反革命分子和坏分子为主体变为以违法和轻微犯罪人员为主体，而且青少年占了大多数。
（5）加强对劳动教养工作的统一领导和管理
1983年7月，根据中共中央决定，劳动教养工作由原来的公安部门移交给司法行政部门领导和管理，司法部设立劳动教养管理局，省、自治区、直辖市司法厅设立劳动教养管理局。劳动教养场所明确为县团级建制单位。进一步加强了对劳动教养工作的领导和管理。
4、改革发展阶段（1988年12月——今）
1988年12月，司法部党组决定：劳动教养与劳改在管理体制上彻底分开。这是劳动教养工作管理体制上的一次改革。此后，各省、自治区、直辖市都先后成立了劳动教养管理局。改革开放以后的劳动教养制度，沿用的基本准则还是1957年国务院颁布的《劳动教养决定》，但相对于初建时期的劳动教养制度，其适用对象、适用范围、劳教期限、适用程序均发生了很大变化。一是劳动教养的适用对象发生了根本变化。劳动教养的对象从“反革命分子”和“其他坏分子”转变为有违法行为或危害社会治安，罪行轻微、“不够刑事处分的人员”。《决定》中规定的四种收容对象，多数已无法执行。二是劳动教养法规的适用范围的规定前后不一。1979年的《关于劳动教养问题的补充规定》中明确规定“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”；1982年的《劳动教养试行办法》中第九条增加了“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以劳动教养”；在1990年、1991年的关于禁毒和严禁卖淫嫖娼两个决定中，又规定对重复吸毒和卖淫嫖娼人员决定劳动教养不受地域限制。三是劳动教养的目的发生了根本性的转变，从建立初期为阶级斗争、维护社会大局稳定转变为预防犯罪、维护社会治安管理秩序服务。这些特点，使劳动教养制度成为我国刑法和治安管理处罚两大体系之外的一种相对独立的刑事法律体系。
回顾历史，作为一种具有中国特色的社会主义法律制度，劳动教养工作取得了很大的成就。特别是进入80年代后劳动教养作为我国法制建设的重要组成部分，成为打击严重违反社会治安和轻微触犯刑法的违法犯罪活动、综合治理社会治安的重要手段，教育挽救了一大批轻微违法犯罪人员，使他们当中的大多数人回归社会后成为遵纪守法的公民。结合实践，在目前劳动教养仍然有其存在的价值。
二、劳动教养的现状
（一）劳动教养现有的法律体系
劳动教养制度实行50多年来，有关劳教的规定多不胜举，其中大部分散落于各种法律、法规之中，但就目前现有法律法规来看，劳动教养的法律依据共有7个[4]，分别是：
1.1957年8月《国务院关于劳动教养问题的决定》，诞生了劳动教养制度；
2.1979年11月《国务院关于劳动教养的补充规定》，具体地规定了劳动教养的期限为1至3年；
3.《国务院年关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，对劳教对象的范围
作了适当的扩大，规定对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养；
4.1982年1月国务院转发了《公安部劳动教养试行办法》，进一步扩大了劳教人员及劳教对象的范围，同时规定了具体办理此类案件的基本程序以及对劳教人员及劳教场所管理等诸多具体内容；
5.1989年8月《国务院铁路运输安全保护条例》，规定了对非法拦截列车、打击列车等四类危害铁路安全的行为实行劳动教养；
6.1990年12月《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》，规定了对吸毒、注射毒品成瘾的人实行劳动教养的具体规定；
7.1991年9月《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》，规定了因卖淫、嫖娼的被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，可以实行劳动教养；
从现实劳动教养的立法体系可以看出其存在很多的缺陷，其立法思想渗透着浓厚的义务本位观[5]，另外由于历史和现实的原因其在体系上呈现庞杂而不明晰、内容不系统的缺陷，具体表现为：
其一，从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会的立法、国务院的决定，又有最高人民法院、最高人民检察院的解释、公安部、司法部制定的条令条例，还有地方立法机关和司法部门的通知、批复，可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二，从文件的权威和效力看，既有仅次于基本法律以外的法律，还有行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的文件、答复；其三，从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体、程序、执行为一体完整统一的劳动教养法律。
（二）劳动教养的适用对象
关于劳动教养的对象据现有的法律、法规及其他有关规定统计共计有32种之多，其中法律、法规明确规定的有16种，主要出自于前文所述的8种法律依据之中，在此不再赘述。其他规范性文件确定的有16种，主要包括向国民党特务机关写信挂钩、恶毒攻击、诽谤中央领导人、反动会道门中的一些中小道者、拐卖妇女儿童、倒卖车船票等，具有上述行为，情节轻微，不够成犯罪的人可以按有关规定予以劳动教养。
（三）劳动教养的审批机构
有关劳动教养的审批机构，最先是由省、自治区、直辖市或大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会，后来逐步下放至地区一级，负责领导和管理劳动教养工作[6]。而目前劳动教养的审批工作，基本上是由公安机关独家行使，劳动教养管理委员会则形同虚设，缺乏了应有的制约机制。
（四）劳动教养的监督
由于劳动教养是公安机关“一家言”，且目前劳教的审批程序只是公安机关内部的一种简单的操作流程，规范性严重不足；此外劳动教养的决定过程没有公开，违法人员没有得到其应有的知情权，没有向行政处罚那样公开的听证程序；对劳动教养的监督检查机关只局限于对劳动教养场所管理和教育改造工作的监督，而对至关重要的审查批准环节则无法监督。
很显然，劳动教养制度在法制不断发展的中国，其实际运行状况令人担忧，已经处于比较混乱的状态了，所谓“穷则思变”，劳动教养制度在21世纪必须改变，那么到底是将它完全废除还是通过部分改革使其得到完善呢？笔者认为应当在现有的劳动教养制度基础之上对其进行改革。
三、劳动教养制度改革的必要性
（一）劳动教养制度存在的必要性
一种法律制度存在的正当性奠基于其存在的功利性、合理性和合法性[7]。比较而言，功利性和合理性是深层性、根基性和观念性的，而合法性则是技术性、表层性的。需要是功利之本，满足功利需要是法律制度存在的内在动因。而法律制度正当性的根据则在于合理性，即不同需要和利益的平衡，具体表现为人权保障和秩序维护的兼顾。合理性构成对功利性的制约。而合法性不过是对正当性和功利性的确认。根据这一分析框架评价劳动教养制度，我们不难发现，劳动教养制度作为独
具中国特色的具有保安性质的行政强制或处罚措施，其内在动力毫无疑问是维护秩序的现实需要。劳动教养推行50多年的历史也充分证明，劳动教养在维护秩序、预防犯罪方面具有其他任何法律强制措施所不可替代的强大功用。
1.劳动教养制度存在的功利性
一是从价值层面来看，劳动教养制度的存在和发展有着坚实的实践基础
“实践是检验真理的唯一标准”。劳动教养工作50多年的成功实践证明，这一制度具有强大的生命力和存在价值，其在维护我国的政治稳定和社会治安方面发挥了相当大的作用。一方面，劳动教养在预防违法犯罪和维护社会治安中发挥了其他法律不可替代的作用，教育挽救了一批失足青少年，使这部分人不至于走向犯罪的道路；另一方面，劳教在社会治安专项治理中也发挥了其它法律不可替代的作用，弥补了刑罚和治安处罚之间出现的“法律空档”。[8]特别是劳动教养制度具有很强的政策性，对社会上出现的一些违法现象能够及时予以打击，像前些年出现的法轮功邪教组织，劳动教养手段就发挥了较大的作用。同时对一些涉及黄、赌、毒等社会丑恶现象，劳教也起了加大打击力度，净化社会环境的决定性作用。
二是从理论层面来看，劳动教养制度的存在和发展有着坚实的理论基础，这一理论基础就是毛泽东思想、邓小平理论[9]。
劳动教养制度产生于特定时期在劳动教养实践中出现过劳教就是“二劳改”（二劳改即类似于劳改惩罚的方法）的偏差和失误，而且，这一现象至今还存在，但是这绝非劳动教养制度本身所固有的。在劳动教养五十多年的历程中，“教育、改造、挽救”的宗旨没有改变。在劳动教养制度创立之初更有维护社会治安大局稳定的需要。党和国家提出劳动教养理论，创立劳动教养制度，主要根据有：毛泽东思想中关于正确处理人民内部矛盾的思想，关于教育挽救失足者的思想，坚持预防为主，减少犯罪的思想。劳动教养是预防违法犯罪，防止矛盾激化的重要方法之一。从法律意义上看，它弥补了我国刑事法律制度和治安法律制度结构性缺损，把违法犯罪行为消除在萌芽状态。当前，世界各国的刑罚制度的发展趋势是非刑罚化，非监禁化，而中国的劳动教养则把违法行为阻止在犯罪之前，由先前的重视“已然犯罪”的惩罚转向强调“未然犯罪”的预防，这点符合世界刑罚非刑罚化、非监禁化的趋势。邓小平理论是马克思主义、毛泽东思想的进一步丰富和发展，其关于解放思想、实事求是的立场、观点和方法，是劳动教养面向21世纪的全面改革和理论创新的行动指南。
2.劳动教养制度存在的合理性
什么是“合理”？字面意思是合乎道理。德国哲学家黑格尔说过，存在即合理，那么对于已经存在50多年的劳动教养制度我们应该怎样来评判其是否合理呢？在社会领域里，一项制度是否合理，评判标准为特定时空条件下是否符合最大多数人的最大利益。在我国劳动教养制度自50年代中期最初成立至今已近半个世纪，其中经历了许多风风雨雨，在共和国这片土地上生长起来的劳教制度，近半个世纪以来累计教育改造了300多万有各种违法犯罪行为的人，对满足社会治安需要功不可没。维护社会治安秩序，符合最大多数人的最大利益。这是劳动教养存在的合理性的基本缘由。
随着2000年7月1日《立法法》的实施，劳动教养制度的合法性出现危机[10]。《立法法》规定，只有法律才能设置剥夺和限制公民人身自由的处罚。作为劳动教养的主要法律性依据《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》虽经立法机关批准，但毕竟是行政机关规定的行政法规，至多是准法律。《立法法》出台以前，准法律也完全合法。《立法法》实施后，合法性发生危机，合理性亦受牵连。如果劳动教养制度不废除，立法是维护其存在合理性的唯一出路。
劳动教养存在的合理性在理论上遇到的挑战首先是，按照《治安管理处罚法》第2条规定，四类危害社会的行为，凡依照刑法的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给与治安管理处罚。可见，治安管理处罚与刑罚已相互衔接，劳动教养无存在余地。其实在我国，“治安管理处罚——劳动教养——刑罚”是国家遏制违法犯罪的三级制裁体系。治安管理处罚和刑罚之外尚有两块领地专属劳动教养，其一是多次违反治安管理处罚条例，屡教不改，治安管理处罚不足以
惩戒，刑法上又没有相应罪名。其二是“刑法边缘行为”即形式符合某一罪名但构不成刑法上的罪，所谓“大法不犯、罪错不断、危害治安、百姓憎恶、法院难办”的一类刑法边缘族[11]。我国的刑法建立在行为本位基础上，这与其它国家的行为人本位刑法有重大差别。行为人本位刑法重行为人的主观恶性和人身危险性，行为本位刑法必然重行为及其结果的客观实害。我国的刑法和治安管理处罚的对象在行为及其结果的客观实害程度上是相互衔接的，在这一层面上没有劳动教养的地位。问题在于我国刑法中犯罪概念兼有定性与定量因素，行为不达一定的量便不构成犯罪。尽管行为人的主观恶习深重，刑法对此只能表示无奈。这就是我国刑法的结构性缺损，劳动教养的法制功能便是弥补刑法结构缺损。为纠正劳动教养运作中的不合理现象，有人提议取消刑法犯罪概念定量因素从而随之取消劳动教养制度。在形式逻辑的推理上这也许是最彻底的解决方案。问题在于从社会整体价值上考量，是取消劳教制度还是改革劳教制度，何者为上策？其实，事情的核心是取消还是保留犯罪构成的定量限制，在价值评判上何者更合我国国情[12]。很显然，对于我国而言，对劳教制度进行改革更加实际一些。
（二）劳动教养制度立法上的缺陷
时间的车轮已经把中国带入了21世纪，而我国劳动教养是在20世纪中叶形成的，发展到今天，现行劳教制度的缺陷日益显现，追其根本就是立法的缺陷。
1．实体法上的缺陷分析
一种涉及剥夺公民人身自由达3年（在必要时延长1年可达4年）的处置措施，没有严格遵循法定主义原则，这是劳动教养制度在实体法上存在的首要问题。虽然立法机关和行政机关先后颁布了数个关于劳动教养的法律、法规，但这些规范性文件对于劳动教养适用条件不是按照行为特征而是按照行为人类型规定的，缺乏应有的明确性。而且，前后几经变动，劳动教养的适用对象也不确定，以至于到了公安机关要想让什么人去劳教就可以让什么人去劳教的状态。以某省劳动教养人员统计报表为例，在2001年还沿用80年代初公安部根据《劳动教养试行办法》制定的表格。2001年第2季度，该省在押劳动教养人员总计8262人，反革命反党反社会主义分子82人，结伙凶杀抢劫、强奸的从犯91人，聚众斗殴、寻衅滋事破坏公共秩序882人，流氓卖淫、盗窃诈骗2592人，妨碍公务无理取闹屡教不改9人，教唆他人犯罪3人，其他4603人。这里的其他，据称包括以下人员：吸毒、偷渡、介绍容留卖淫、拐卖人口、强奸、强迫交易、非法持有毒品、殴打他人、聚众淫乱、职务侵占、强制猥亵、故意伤害、非法持枪、持有、使用假币。在上述统计中，劳动教养人员除6类人员以外，其他占50%以上，可见根据6类人员对劳动教养人员进行统计已经丧失了意义[13]。由于现行法律规定的不完善，现实运行中对法律操作的不规范，目前的劳动教养除人员类型上的突破以外，还大大突破了地域上的限制。最初的劳动教养限于收容大中城市需要劳动教养的人，及至1982年《劳动教养试行办法》，将劳动教养对象扩大到家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人。目前，对于劳动教养人员已经基本上没有地域的限制[14]。因此，从实体法上分析，现行的劳动教养制度违背处分法定原则，容易造成警察权的滥用。
劳动教养在处分内容上剥夺人身自由1至3年，必要时可以延长1年，达到4年。因此，劳动教养处分不仅重于治安管理处罚条例，而且重于3年以下有期徒刑及其缓刑、管制和拘役。从执行的情况来看，劳动教养与刑罚并无实质上的区别，都是剥夺人身自由。因此，劳动教养与刑罚在责任承担上的失衡是影响劳动教养处分公正性的一个重大问题。公安机关实际上掌握了对于公民剥夺人身自由1—3年的处罚权，但又缺乏明确的限制，造成各地在适用上的混乱，从而违反“罪责刑相适应原则”。
2.证据法上的缺陷分析
劳动教养处分是以行为人具有某种违法事实为前提的，《劳动教养试行办法》第12条规定，对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实。这里的查清事实，就是其违法行为要有证据证明。但由于劳动教养是由公安机关直接决定，因而没有严格的证据要求，导致目前存在以下两种不正常情况：一是先行劳教，指一些公安机关将羁押到期而犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取的犯罪嫌
疑人先作劳动教养处理。这些劳教人员有着重大的犯罪嫌疑，但目前并未查清，所以也称为负案劳教。负案劳教的做法使劳动教养不再建立在查清事实的基础之上，从而起到了收容审查的作用，实际上是一种变相的收容审查。二是对因事实不清、证据不足而被人民检察院不批捕或者不起诉的人实行劳动教养。由于构成犯罪具有严格的证据要求，有些案件未能满足构成犯罪的证据标准，人民检察院做出了不批捕或者不起诉的决定，公安机关对这些人往往决定劳动教养，从而使劳动教养丧失证据标准。劳动教养是对当事人的一种法律处分，它是以违法事实为基础的，因此对于这种违法事实要有证据证明，否则就会造成冤假错案，侵犯公民的自由与权利[15]。
3.程序法上的缺陷分析
现行劳动教养制度存在的最大问题还是程序上的不正当性。根据《劳动教养试行办法》第12条的规定，“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。”这是对劳动教养审批程序的规定，从这一规定中可以看出劳动教养决定是经过一个审批程序做出的，承办单位报请劳动教养管理委员会审查批准。这种劳动教养的审批程序本来已经十分简单，是一种行政性决定，没有司法程序作为保障。而现在的实际操作中，连这一简单的审批程序也已经变形。因为劳动教养管理委员会早就名存实亡，根据1984年3月26日公安部和司法部联合对劳动教养问题的通知规定：“劳动教养管理委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。”
至此，原由劳动教养管理委员会行使的劳动教养审批权，已经以委托的名义实际上由地区级公安机关法制部门行使，在直辖市由市公安机关法制部门行使。
劳动教养审批程序是一种非公开的内部审查程序，公安机关以劳动教养管理委员会的名义行使审批权。劳动教养延长1年的决定权则由劳动教养执行机构行使。在这一审批过程中，负责审批的人员只是根据呈报的书面材料进行审查，并不直接与被审批人员见面。被审批人员也无权进行自我辩护以及聘请律师为本人进行辩护。同样，上诉权也是不存在的，但被决定劳动教养的人可以提出复查的请求，但复查机关是决定劳动教养的机关。在这种劳动教养的审批机关和复查机关是同一机关情况下，复查的效果可想而知。在过去，《行政复议条例》规定了行政复议制度同样适用于劳动教养。但是1999年《行政复议法》替代了《行政复议条例》，前者没有将劳动教养归纳进行政复议的范畴。另外行政诉讼也是劳动教养的救济途径。在《行政诉讼法》实施初期，曾经掀起一个对劳动教养提请行政诉讼的高潮，但由于劳动教养法规本身不完善，这给人民法院审理劳动教养行政诉讼带来极大的困难，因而，人民法院大多对劳动教养案件作出维持的判决，导致现在已经鲜有劳动教养行政诉讼的案件。由此可见，劳动教养决定权由公安机关实际行使，缺乏正当程序，不能防止公安机关权力的滥用。[16]
四、劳动教养制度的改革和完善
通过上两章对我国劳动教养制度的现状及其立法缺陷的分析，笔者认为劳动教养制度不可能长期维持现状，特别是在“国家保障人权”的条款写入宪法第四修正案的大背景下，为劳动教养探索出路已经成为了历史的必然。但是因为劳动教养有其存在的功利性和合理性，即使其合法性目前来说有些缺陷，也不能否定其存在的价值，因此，笔者认为应当在保留劳动教养制度的基础上对其进行改革。
（一）对现有学说的分析
目前对于劳动教养制度的存废问题普遍存在以下三种观点，
1.劳动教养保留论
持此论者认为，我国刑法规定的犯罪概念既含定性标准又有定量因素。犯罪概念定量因素造成刑法结构性缺损：定量因素的载体只能是行为造成的客观损害结果。这就决定了我国刑法奠基于结
果本位、重客观行为轻主观人格的格局。而劳动教养则通过行为侧重反映行为人的劣根性，注重对行为人的教养处遇，从而弥补了刑法的机构性缺损，劳教制度与刑法形成功能互补格局[17]。
2.劳动教养保安处分化
持此论者主张，对现行的劳动教养制度，经改造后归纳入刑法中的保安处分类型，并更名为劳作教养处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人。劳作教养应当由人民法院裁决，公安机关执行[18]。
3.劳动教养废除论
持此论者认为，劳动教养制度存在诸多弊端，是法治不健全时代的产物，易授人以破坏法制、侵犯人权之柄。因此，从法治国家的目标出发，应彻底取消劳动教养[19]。
就以上三种观点，笔者赞同第一种观点，反对第三种观点，理由也就不必赘述了。对于劳动教养保安处分化笔者有不同的看法，从保安处分的法制价值，劳动教养与办案处分的关系以及刑事立法的世界性趋势来看，劳动教养保安处分化不失为一种理想的改革方案，它代表了劳动教养立法的方向[20]。但是，这种方案应该仅仅是劳教立法所追求的理想和目标，而不是劳教立法的现实。这是因为：其一，我国现行保安措施种类繁多，体系庞杂，有的规定在《刑法》和刑事特别法中，如收容教养、收容教育、强制戒毒；有的见之于行政法规、行政规章之中，如劳动教养；有的体现在刑事政策之中，如工读教育、社会帮教。加之这些保安措施，有的具有限制人身自由和处分性质，有的具有教育、保安性质[21]。因而很难在短期内将这些立法规定不同，调整对象和范围各异，处分性质和方法有别的保安措施协调统一起来，制定一部《保安处分法》。其二，对我国现行保安处分立法进行全面地清理，从长远角度来看是完全必要的，这是完备我国刑事立法，加强人权保障，维护司法公正和法制统一的需要。但是保安处分立法应采取何种模式，目前仍存在认识上的分歧。其三，虽然在价值取向上，劳动教养类似于西方刑法中的保安处分，在适用效果上两者也有异曲同工之处。但是，如果对该两种措施作具体比较的话，它们之间的差异还是及其明显的。如，在适用目的上，劳动教养是对违法犯罪人员，通过剥夺人身自由、强制劳动，来进行强制性教育改造的行政性措施。这一措施具有明显的惩罚性和威慑性。而保安处分则既不具有惩罚性，也不具有威慑性，而只有预防性；又如在适用对象上，现行的劳动教养主要适用于那些犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚的人，以及大量违反行政法规而不够刑事处分的人。而保安处分则主要适用于那些已经实施危害社会的行为，并在被作出有罪或者无罪宣告后继续具有社会危险性的人。因此笔者认为直接将劳动教养保安处分化不符合中国国情，最实际有效的办法是对劳动教养制度进行改革，而对其重新设计法律体系是唯一的出路。
（二）完善劳动教养制度的立法构想
1.劳动教养的性质
对劳动教养制度重新进行立法首先要解决的是如何为劳动教养定性的问题，所谓“名不正则言不顺”，只有通过法律的形式将其定性，才能有利于其发展。对现行劳动教养制度的性质，基本上有两种说法：一是《决定》中规定的“强制性教育改造措施”；二是国务院新闻办公室对外公布的《中国人权状况》白皮书中提出的“行政处罚”。这两种说法的共同点是劳动教养都具有行政性质，不同在于一个强调教育改造，一个强调处罚。但总的来说，二者并没有原则性的区别。现在问题主要在于劳动教养经过立法改革纳入司法程序后，还是不是行政性的强制措施？如果不是，它是一种什么性质的措施？笔者认为，劳动教养纳入司法程序后（此问题后面专门论述），将不能再称其为行政性强制措施。因为行政措施的本质特征不仅是行政机关行使管理权，而且行政机关有决定权，即进行某项活动或作出某个决定，是在行政机关职权范围内，是行政机关行使职权的活动，或者说它是一项具体的行政行为，可以适用行政诉讼。而劳动教养纳入司法程序，行政机关将不再有决定权，决定权在法院，虽然前期工作，例如，调查违法事实，采取一定的强制措施等仍由行政机关进行，但作为一项完整的法律制度，其整个法律后果由法院决定，不能再说它是行政措施，而应定性为司法措施，或司法性强制教育措施，是对危害社会治安行为的一种特殊教育矫治方法。如果单独进行立
法，法律名称可叫“治安违法行为矫治法”。
2.劳动教养的基本原则
未来劳动教养立法，应当规定劳动教养所应遵循的原则。这些基本原则要体现劳动教养的基本目的和任务，劳动教养的基本特征，以及劳动教养的收押对象、办理劳动教养案件所应遵循的程序，对劳动教养的司法实践具有指导意义[22]。笔者认为应该包括以下几个原则：
（1）法定原则
法律的制定是为了法律在社会中的适用，我国很多法律，制定出来都是过于原则性的条文，在实践中难以操作，因此，造成法律出台后无论是司法人员还是学者皆盼司法解释如久旱之盼甘露的怪现象。而行政法规、部委规章、地方规范性文件对法律条文的具体化规定往往背离立法本意，对法律本身作出实质修改。如果说这种现象在其他部门法中尚可容忍的话，它在剥夺公民人身自由的劳动教养法中应当坚决杜绝。否则是对宪法和立法法的公然挑战，也是对人权保障的巨大冲击。因此，在制定劳动教养法时，应当明确规定法定原则，非经法律（狭义）规定，严格禁止低层次的法律文件对劳动教养的内容做出任何更改。
（2）公正、公开原则
公正原则要求在处理劳动教养案件时，对于任何人在劳动教养的适用上一律平等，同时应当适度，劳动教养的轻重程度应当与行为人行为的事实、性质、情节、社会危险性及人身危险性相一致。公开原则要求劳动教养案件要公开审理，要有当事人参与，对于适用劳动教养的裁决也要公开，便于当事人了解案件的事实和适用的法律规定；对于认定事实和适用法律错误的，及时行使救济权利，以维护当事人的合法权益。
（3）依法行使职权原则
它要求司法机关在办理劳动教养案件时，依据法律规定的职责行使职权，分工负责、互相制约。对于由于错误或者违法行使职权给当事人造成损害的，要依据国家赔偿法的相关规定予以赔偿。
（4）宽严相济原则
它要求未来的劳动教养的主要功能要有别于刑罚，体现对行为人的教育、感化和挽救功能，达到消除危险，维护社会稳定的目的。因此，在对行为人适用劳动教养时，要体现出劳动教养的固有特征，要依据行为人行为的性质、情节、社会危险性和人身危险性，适用相关规定；而且这种规定不是一成不变的，应根据行为人在教养期间的表现，予以调整，真正实现消除危险、促进社会稳定的目的。
（5）保护当事人合法权利原则
它要求在办理劳动教养案件时，要充分保护当事人的合法权利，切实保障当事人依法行使有关的程序性权利和实体权利，如案件的知情权、陈述权、申诉权、辩护权、申请回避权、上诉权以及在权利被侵害时的请求赔偿权利。
3.劳动教养的适用对象
科学合理地规定劳动教养的对象，是设立劳动教养制度的基础性工作。首先，对哪些应当给以劳动教养，应当综合《刑法》以及《治安管理处罚法》规定的行为种类，结合设置劳动教养的目的和其特点，进行有针对性的筛选。其次，也是更为重要的，对于需要劳教的行为和条件，法律必须有明确具体的规定，应当同刑法一样体现“罪刑法定”原则，不允许类推，把劳动教养搞成一个“大口袋”。不能像劳动教养目前的情况，只要想扩大范围就可以解释进去，造成凡是与社会治安管理和维护社会秩序靠的上边的，都可以往里装。
从刑事法律体系来看，我国的《治安管理处罚法》和《刑法》是衔接的，那么在治安处罚和刑事处罚之间要开辟一块劳动教养的“领地”，显然应当具有一定的特殊性与合理性，即劳动教养一不是治安处罚，二又不同于刑事处罚，它只能是现行法律规定的治安处罚和刑事处罚都不能取得有效教育效果，针对违法行为人的危险性所采取的一种特殊教育和矫治方法，也是一种预防犯罪的措施。这就决定了劳动教养的对象应当具有以下特点：一是其行为不属于犯罪行为，但行为人的主观恶习
或不良习性比较深，有再犯的可能性，用一般的治安管理处罚方法起不到教育和警戒作用，必须有相当一段教育时间才能使其得到矫正，及时这样的处理在时间上和方法上比对一些较轻犯罪的处理显得重一些，也是理所应当的；二是其行为属于破坏治安的多发性行为，对社会治安具有现实的危险性，许多危害社会的行为如果不是直接危害到社会治安，或不具有多发性、常发性，给以适当处罚即可，没有必要采用劳教的方法。具有这两个特点的人在现实生活中确实是存在的，对具有特殊危害性的人适用特殊的办法，这也是保留劳动教养制度的客观基础。所以，从某种意义上说，劳动教养制度是教育人、改造人的思想，重在预防犯罪的制度，而不是简单的针对违法行为或由违法行为所造成的后果的处罚措施。根据这些特点，劳动教养的对象必须充分体现针对行为人的恶习或不良习性，针对危害社会治安的多发性行为，并重在预防其对社会治安的现实危险性，否则就会失去其存在的基础。笔者认为，可考虑对以下几种行为人实行劳动教养：
（1）实施下列任何一种危害治安管理的行为或者犯罪行为，受到治安拘留、罚款处罚或者刑事处分，在刑罚执行完毕或处分后一年内又实施下列任何一种行为，尚不构成犯罪的，应当予以劳动教养：盗窃、抢夺、诈骗、敲诈勒索、伤害、强制猥亵妇女、侮辱妇女、猥亵儿童、冒充国家工作人员招摇撞骗、扰乱单位工作生产秩序、扰乱公共场所秩序、扰乱公共交通秩序、扰乱社会秩序、利用会道门或封建迷信活动扰乱社会秩序、寻衅滋事、传授犯罪方法、聚众进行淫乱活动、引诱未成年人参加淫乱活动、卖淫、嫖娼、引诱或介绍他人卖淫。
（2）曾经两次实施上述行为被处理过，第三次又实施上述行为，且不构成犯罪的，不受间隔时间的限制，应当予以劳动教养。
（3）吸食、注射毒品成瘾的，应当予以劳动教养，在劳动教养中戒除毒瘾。
（4）根据《刑法》第17条的规定，因不满16周岁不予刑事处罚的，可以劳动教养。
4.劳动教养的审批程序
目前，就劳动教养的审批模式主要有两种观点，一是现行劳动教养的实际办案程序，“即公安集办案、审查批准劳动教养案件”。二是由公安办案，发现违法犯罪人员符合劳动就养条件的移交人民法院，由人民法院按照刑事诉讼程序决定是否劳动教养，人民检察机关负责法律监督。笔者认为，不管具体程序如何设定，劳动教养有一个不能突破的底线，即劳动教养必须纳入司法审查，经过司法听证，由司法机关、审判机关决定。
如前所述，劳动教养只有纳入司法程序的改革，才有质的变化。从有利于体现法制原则、有利于保护当事人的合法权益，劳动教养的审批程序应当纳入司法程序，由法院依法裁定。考虑到中国的实际，这种程序的设定应符合简便、快捷的需要，应该独立于目前的三大司法程序之外，使劳动教养制度能够最大限度的发挥维护社会治安效能，有效地控制违法犯罪。
初步考虑可以从以下几个环节设计：
（1）公安机关办案制度
可沿用目前公安机关办理劳动教养案件的通常做法，由公安机关的侦查、治安等职能部门或所属公安派出所具体负责劳动教养案件的调查取证工作，县级公安机关负责劳动教养案件的立案工作，并组织审查，认为符合劳动教养条件的可以向人民法院提出《劳动教养意见书》。意见书只是表明公安机关的意见，并不是决定。
（2）人民法院审判制度
劳动教养案件第一审由基层人民法院审理。除对于未成年人案件或涉及个人隐私的案件，人民法院对劳动教养案件应当公开进行审理。人民法院审理案件应当充分听取公安机关和当事人双方的意见，当事人可以聘请律师作为辩护人，对于当事人有异议的，应当经过质证程序。经审理人民法院认为事实清楚，证据确实充分，符合劳动教养条件的，做出劳动教养的决定，并决定相应的期限；对于事实不清、证据不足，或者不符合劳动教养条件的，应当做出不予劳动教养的决定。
当事人对一审人民法院矫治处分决定不服的，可以向上级人民法院提出上诉，上级法院做出决定后即发生法律效力。
5.劳动教养的监督制度
“绝对的权力产生绝对的腐败”。任何一种制度不管设计的多么完善，如果缺乏有效地监督机制，在实践中也无法做到公正、合法和有效地保障人权。现行的《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法规中明确规定检察机关对劳动教养进行监督，但在实践中，人民检察院的法律监督只体现在对劳动教养的执行上，在最关键的审批环节却没有监督，对劳动教养的复议环节、执行中的加、减期等监督作用微乎其微。所以改革劳动教养制度，应该确立人民检察院的监督权。具体监督如下：
第一，在劳动教养侦查阶段，检察机关对公安机关的侦查活动的合法性进行监督，对公安机关在侦查活动中的违法行为提出改正建议，公安机关应当改正。
第二，在人民法院审判阶段监督法院的审判活动是否合法。对于不合法的行为，向人民法院提出改正意见。
第三，在劳动教养执行阶段，人民检察院应对人民法院、公安机关的交付执行情况、劳教机关执行、管理教育情况以及司法行政机关对劳教人员的加、减期、所外执行等执法活动进行监督。
结语
具有中国特色的劳动教养制度有其存在的合理性，但是在法制高度发展的今天，劳动教养制度处在一个颇为尴尬的地位，虽然它在维护社会秩序，预防和减少犯罪方面发挥了不可替代的作用，但是由于其立法上的滞后严重影响了其作用的发挥，在国际社会人权斗争中也常常遭人质疑。因此对劳动教养制度的改革是必要的，是构建社会主义和谐社会的必然要求。
然而，法制现代化进程是循序渐进的，不可能一蹴而就。改革必须实事求是，既要顺应国际潮流，又要有自己的特色。在改革的过程中始终要以保障人权为原则，体现依法治国的指导方针。本文从立法的角度探讨了劳动教养改革的问题，对于劳动教养制度来说，立法是其基石，完善相关法律制度能够有效地解决其实质问题。希望本文的研究能够对劳动教养制度的发展有所裨益，本文没有涉足劳动教养工作实施这一领域，还需要进一步研究，以期能够使劳动教养制度得到真正的完善，为构建社会主义和谐社会做出贡献。
参考文献
1 司法部劳教局.《劳动教养工作文件汇编》[M].第1版.北京：法律出版社，2002年，第1页
2 张秀夫.《中国劳教所现代化建设》[M].第1版.北京：法律出版社，2003年1月，第237页
3 王寨华.《论我国劳动教养制度的现状及发展》[J].《当代法学》,2001年,第1期:第58页
4 焦国强.《论我国劳动教养制度的进一步完善》[D].郑州大学硕士学位论文.2007年5月.第9页
5 陈瑞华.《劳动教养的历史考察与反思》[J].《中外法学》,2001年,第6期:第668页
6 夏宗素. 《劳动教养学》[M].第1版．北京：群众出版社，2003年1月，第35-42页
7 李小群.《法理、理念、秩序——劳动教养立法的必解之结》[J].《犯罪与改造研究》,2000年,
第11 期：第38页
8 腾炜.《论劳动教养立法问题》[J].《刑事法前沿》，2004年2月，第1版：第3页-第28页
9 储怀植.《再论劳动教养制度合理性》[J].《中外法学》,2001年,第6期:第702页
10 储怀植.《劳动教养是我国特有的治安制度》[J].《法制建设》,1984年,第6期
11 储怀植.《再论我国刑法中犯罪概念的定罪因素》[J].《法学研究》,2000年,第2期
12、14、15 陈兴良.《中国劳动教养制度研究》[J].《中外法学》,2001年,第6期:第693页-第700
页
13 薛晓蔚.《劳动教养制度研究》[M].第1版.北京:中国文联出版社,2000年,第96页
16 梁根林.《劳动教养何去何从》[J].《法学》,2001年,第6期:第20页
17 屈学武.《保安处分与中国刑法改革》[J].《法学研究》,第18卷,第5期
18 赵秉志.《中国刑法修改若干问题研究》[J].《法学研究》,第18卷,第5期
19 刘中发.《劳动教养制度的改革出路》[J].《中外法学》,2001年,第6期:第741页
20 云山城.《劳动教养研究》[M].第10版.北京:警官教育出版社,1996年,第30页
21 殷明胜，董文媛.《宪政视野下的劳动教养审批程序改革》[J].《河北法学》,2006年,第11期
22郑霞泽，张乡．《劳动教养执行制度改革研究》[M]．第1版．北京：法律出版社，2005．
23 王昕.《社区服务令制度探讨》https://www.360docs.net/doc/406558780.html,/pages/2005-3-23/
24、GaryB Born&David Westin.International Civil litigation in Untied States Courts[J].2nd Edion Kluwer,1992
25、Patrick Walker. Journal of criminal justice. volume 26 ,issue 6, 12 november 1998 page
503-511
致谢
时间飞逝，转眼四年大学生活就将以这篇毕业论文划上一个句号。在湖北大学法学专业学习四年，收获颇丰，感谢法学系老师们的辛勤教导，使我对于法学这门学科有着深厚的感情。在撰写本篇论文的过程中，郑全新老师始终给予了耐心细致的指导，在此深表感谢。
在论文写作过程之中，我参考了大量与劳动教养制度相关的著作和文章，借鉴了他们的部分观念和思路，在此对这些著作和文章的作者表示谢意！
最后，感谢各位评委老师阅读我的论文并做出评定！