中国农技推广体系改革的政策模拟与优化__基于基层推广机构行为视角的分析_贾晋

中国农技推广体系改革的政策模拟与优化

)))基于基层推广机构行为视角的分析

贾晋

(西南财经大学宏观经济研究中心,四川成都610074)

摘要:本文在一个多任务委托代理框架下分析和评价中国农业推广体系改革的主要障碍和关键因素,结果表明,科学的激励机制设计是提高农技推广体系运转效率的关键。通过对当前改革政策措施的模拟分析发现,在低激励水平情况下,基层农技推广机构会降低总努力水平,这与政策设计者期望通过限制事权范围以促进公益性农技推广的初衷背道而驰。因此,政策优化的关键在于解决激励问题,提高基层推广机构的推广激励水平。关键词:农技推广;基层农技推广机构;多任务委托代理;政策模拟;优化

中图分类号:F320.2文献标识码:A文章编号:1002-9753(2009)09-0015-09

The Si m ulation and Opti m ization of Refor m Policies for

Chinese Agricultural T echnologies D iffusion Syste m

)))Fro m the Ang le of G rass-roo ts Agro Technology Popularization Organs

JI A Jin

(C enter for M acroeconom ics,Sout hw estern Uni ver sity of F i nance and Econo m ics,Chengdu610074,China)

Ab stract:T his paper ana lyzes and evalua tes the key obstac l e o f re f o r m policies for Ch i nese agr icu lt ura l techno l og i es sys-tem popu l ar izi ng.T he results i nd ica te t ha t sc i entifi c i ncenti v e m echan is m is the key to i m prove runn i ng effic i ency o f ag-r i cultural techno l og ies popu larizi ng.By sti m ulati ng the current re f o r m po licies,the resea rch fi nds tha t g rass-roots ag ro techno l ogy populariza ti on o rgansw ill reduce the e fforts unde r the lo w er incenti ve l eve,l wh ich contrary to t he i ntens i on of po li cy-makers i n order t o pro m ote public ag ro techn i ques by li m iti ng t he scope o f actions.T he re f o re,the key o f po l-i c i es opti m izati on is to so l ve the i ncen ti ve prob l em i n order to i m prove the e fforts o f ag ro techno l ogy popular i zati on o r-gans.

K ey w ords:agr icult ural techno l og ies popu larizi ng;g rass-roots ag ro techno logy popular i zati on organs;m ulti-tasks pri nc i pal-agen t;s i m u l a tion and opti m i za ti on o f refo r m po lic i es;opti m iza tion

一、引言

传统农业向现代农业转变的一个必备条件是新的有利技术供给[1]。在农业技术供给体系中,作为连接技术创新与技术需求的纽带,农业技术推广在推动农业科技成果由潜在生产力向现实生产力转化的过程中发挥着至关重要的作用。然而,自1978年中国农村改革以来,计划经济体制下形成的农技推广体系在市场化进程中却陷入制度危机之中[2-3],不仅造成中国农业生产科技进步贡献率远低于世界平均水平,农技推广体系本身

收稿日期:2009-06-10修回日期:2009-09-11

基金项目:教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(08JZ D0017)

作者简介:贾晋(1980-),男,山西原平人,博士,西南财经大学宏观经济研究中心讲师.研究方向:县乡体制改革。

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科技政策中国农技推广体系改革的政策模拟与优化

也陷入/线断、网破、人散0的境地。

对中国农技推广体系改革已有许多有益的研究,但学者在确定制约农技推广体系低绩效水平的关键性因素上却存在着分歧。这主要是由于制约中国农技推广体系改革的体制机制矛盾众多,且许多问题相互交织、互相影响。主要的问题有:首先,农技推广投入不足,推广经费占国内农业生产总值的百分比一直低于0.3%,不仅远低于工业化国家投入水平,甚至低于世界平均水平(大约为1%);其次,基层农技推广机构管理体制混乱。乡镇农技推广机构就有乡镇政府管理、县农业局管理以及乡镇政府和农业局双重领导三种管理体制。一些地区将技术推广、植保、土肥等站所合并成立区域性中心站,而有许多地区仍按专业化原则分设站所;再次,在中国农技推广队伍中,具有与从事的推广活动相关专业学历的不足55%,县乡两级基层推广人员中,这一比例更低[4];第四,农技推广机构除了承担公益性的技术推广任务外,实际上还承担着行政执法、中介信息服务以及经营性服务等多元化职能;第五,由于无法分享技术运用所带来的生产剩余,推广人员缺乏从事推广活动的有效激励。

在众多制约因素中,充分认识制约农技推广体系的主要障碍因素,对于中国未来的农技推广体系改革十分重要。原因在于,虽然改革是/一揽子0的系统方案,但其实施却是分步骤推进的渐进式进程。同时,受政府财力、社会承受能力(诸如维护社会稳定)的制约,改革措施的出台也需要有轻重缓急之分。本文的目的在于,厘清众多制约因素中的核心和关键障碍,明确改革的重点,以提出优化改革的政策建议。

迄今为止,针对制约农技推广体系的障碍因素进行排序和对比的研究很少,只有樊启洲和郭犹焕[5]、农业部农村经济研究中心课题组[4]和智华勇、黄季焜和张德亮[6]作过这方面研究,研究的结果存在着一定差异1。研究结果的不同部分是由于统计数据和调查样本规模的差异,部分是由于研究方法和手段的不同。本研究的独特之处在于,以H o l m stro m和M il g ro m[7]模型为基础,将农技推广体系划分为直接承担推广任务的基层(县乡两级)农技推广机构以及负责统筹管理和技术选择的农技推广上层组织,从而在一个多任务委托)))代理框架下,厘清上述分歧。全文的安排如下:第一部分对农村改革以来中国农技推广体系改革进行简单回顾;第二部分建立一个基层农技推广机构的农技推广模型,提出分析框架;第三部分对农技推广改革进行政策模拟,分析现行政策措施下基层农技推广机构的行为选择;最后是结论性评述和政策优化建议。

二、背景回顾:中国的农技推广体系改革

1978年开始的农村改革改变了中国农业生产的微观组织形式,实现了集体农场制向家庭经营制的回归,极大地激发了农户的技术需求。但与此同时,集体经济组织的解体却使计划经济体制下形成的政府主导、以制度外筹资为主要投入模式的/四级农科试验网0o失去了组织保障和经济支撑。为适应这一变化,国家对农技推广网络进行组织重构,通过健全农技推广的上层机构、综合设置县农技推广中心、建立乡镇农业技术推广站,从而建立从中央到村的/五级一户一员0新型农技推广体系。在运行机制上,为充分激励技术推广机构和推广人员的推广行为,也在一定程度上弥补政府财政投入的不足,国家允许推广机构和人员通过兴办企业型经营实体、推行按经济效益计酬的技术推广责任制等方式,从技术推广活动中获取经济收益。通过一系列的政策措施,截止

1樊启洲等的研究认为,经费投入不足是造成农技推广低效率的最主要因素,其暗含的改革重点是加大财政投入力度。农业部农村经济研究中心明确地将农技推广机构的职能界定作为改革的重点领域。智华勇等则强调在增加投入的同时,进行管理体制改革的重要性。

o最早推行/四级农科试验网0的是湖南省华容县,该县在县、公社、生产大队和生产队分别兴办农科所、农科站、农科队和农科小组。这种基层农技推广模式被国家承认并在全国推广。在/四级农科试验网0中,农业推广机构由各级行政机构直接领导,在国家财政投入不足的情况下,农业技术推广主要依靠集体经济组织,采取制度外筹资的方式来保障技术推广的物质成本和人工费用。其中,物质费用直接计入集体经济组织的生产费用中,农技人员在生产队记工分、分粮食,年终结算时领取一部分盈余现金。

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中国软科学2009年第9期

1992年,我国建立了以/技术示范+行政干预0为主导方式的农技推广体系。其中,共建设乡镇农技站4.7万个,有乡镇技术人员约10万人。

20世纪90年代初,中央与省级政府间的财政体制由包干制向分税制转变。由于分税制改革对于省以下各级政府间的财政体制却并没有做具体要求,省以下各级政府纷纷上收财权,下放事权,县乡两级政府可支配财力大幅减少。由于在国家对农业技术推广的投资中,地方政府是基层农技推广组织的投资主体[4]。县乡两级政府制度内财政收入的减少直接导致基层农技推广组织的推广经费被裁减。农技推广投资的减少对基层农技推广组织产生很大冲击。在这一时期,虽然中央政府先后出台的5农业法6、5农业技术推广法6等法律法规保障各级财政对农业技术推广的资金投入和队伍建设。但由于县乡政府直接掌控基层农技推广组织的/人事权、管理权和财政权0,有限的农技推广投资常常被截留。这一时期,中国农技推广体系陷入了制度锁定(l o ck-in)状态,推广效率低下,农业科技成果转化率长期在低位徘徊。

2000年,中国开始推行以减轻农民负担为指向的税费体制改革,为缓解税费减免造成的基层政府财政运转压力,许多地区都进行了旨在精简机构、人员的县乡综合体制改革,而作为乡镇事业单位的农技推广机构改革自然首当其冲。改革的内容包括两个方面[8],一是在县域内分片区设置综合性农技推广中心站,从而减少基层推广机构的数量和人员。二是划分农技推广机构的公益性职能和经营性职能,公益性推广经费由财政保障,经营性服务则通过市场供给。按照政策设计者意图,基层农技推广体系的改革应当在2007年年底之前基本完成[9]。但正如本文开篇所描述的那样,改革无论在理论层面还是在实践层面还存在着极大的争议。

可以看出,1978年以来的农技推广体系改革的重点和主要对象是承担具体推广任务的基层农技推广机构,而作为推广活动/决策者0的农技推广上层组织在改革中受到的影响较小。换言之,农技推广体系改革的重心在于调整农技推广上层组织与基层推广机构的关系,进而影响基层农技推广机构的行为。本文的研究思路也正是沿着这一思路展开。

三、基层农技推广行为模型

H art和H o l m stro m[10]的经典模型描述了单委托人和只从事一项工作的单代理人之间的委托代理关系。Ber nhe i m和W h i n stong[11]将经典委托代理模型扩展描述和解释多委托人的公共代理(co mm on agency)问题,H o l m stro m和M ilgro m[7]在

连续模型框架下对单代理人从事多项任务进行了分析。Laffon t和M arti m ort[12]通过一个离散模型分析框架也得出相似的结论。本文的研究以H o l m-stro m和M il g r o m[13]的模型为基础,用以分析基层农技推广组织的行为。

模型中,代理人是基层农技推广机构1,委托人包括具有直接领导关系的基层人民政府以及具有业务指导关系的国家、省级以及地区级农技推广机构[13],在研究中首先将委托人视为一个整体。假定委托人是风险中性的,作为代理人的基层推广机构是风险规避的。

假定基层农技推广机构的职能有四项o,努力水平的选择是一次性的。假定a=(a

1

,a

2

,a

3

,,

a

4

,)表示基层农技推广机构在四项工作上的努力

向量,B(a

1

,a

2

,a

3

,a

4

)表示委托人的期望收益,

C(a

1

,a

2

,a

3

,a

4

)表示基层农技推广机构四项工作

1在我国农技推广体系中,基层农技推广机构包括县农技推广部门和乡镇农技推广部门,也包括一些地方县域内按片区设置的区域性推广部门。

o农业部门将县乡农业技术推广职能按性质分为四大类:1)纯公益性工作,例如动植物病虫害监测、预报和组织防治,无偿对农民的培训、咨询服务,新技术的引进、试验、示范、推广,对农药、动物药品使用安全进行监测和预报,参与当地农技推广计划的制定和实施,对灾情、苗情、地力进行监测和报告等。2)带有中介性的工作,例如农产品和农用品的质量检测,为农民提供产销信息,对农民进行职业技能鉴定等。3)法律法规授权或者行政机关委托的执法和行政管理,例如动植物检疫、畜禽水产品检验、农机监理、农民负担管理等。4)经营性服务,例如农用物资的经营,农产品的贮、运、销,特色优质农产品的生产和品种的供应等。

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科技政策中国农技推广体系改革的政策模拟与优化

的服务成本。这里,假设B (a 1,a 2,a 3,a 4)是严格递增的凹函数,C (a 1,a 2,a 3,a 4)是严格递增的凸函数。基层推广机构的努力选择决定如下可观测的信息向量:x =u (a 1,a 2,a 3,a 4)+e

假定u()是严格的凹函数;e 为均值为0方差为R 2的随机变量,当R 2=0时,该项活动是委托人可以观测和监督的,R 2=]则表示该项推广活动存在着绝对的信息不对称。

基层农技推广机构的收入s(x )可变现为如下线性形式:

s(x )=A +B 1x 1+B 2x 2+......+B k x k =A +B T

x

其中,A 表示为了维持基本运转通过转移支付给予基层农技推广机构的收入,B 1,B 2,B 3,B 4分别代表委托人对代理人从事推广活动的激励,即基层推广机构从事四项工作所分享的收入份额。因此,基层推广机构的确定性等价收入为:

CE =A +B T

u(a 1,a 2,a 3,,A 4)-12

Q B T

E B -C (a 1,a 2,a 3,a 4)

A +

B T

u (a 1,a 2,a 3,a 4)为基层推广机构的期望收入,B T =(B 1,.............B k )(上标表示转置),Q 为

绝对风险规避度量,B T E B 为收入方差,

12

Q B T

E

B 为风险成本。

基层农技推广机构各项职能的实施必须有足够的经费保证,其参与约束条件是:

A +

B a +E A v k (a k )-

12

?B 2R 2

-C (a +E k a k )\

w 其中,

w 表示维持运转的最低经费保证。委托人的期望利润为:B (a 1,a 2,a 3,a 4))E s(x )

=B (a 1,a 2,a 3,

a 4)-A -B T

u (a 1,a 2,a 3,a 4)

由于作为委托人的上级组织必然会选择合理

的B T

=(B 1,.............B k )以最大化总的确定性等

价收入:

TCE =B (a 1,a 2,a 3,a 4)-12

K B T E

B -

C (a 1,

a 2,a 3,a 4)

(1)

根据激励相容条件,有:(a 1,a 2,a 3,a 4)I arg m ax B T

u (a 1,a 2,a 3,a 4)-

C (a 1,a 2,a 3,a 4)

这里假定u(a 1,a 2,a 3,a 4)=(a 1,a 2,a 3,

a 4)T ,a i 皆严格为正(a >>0),将激励相容条件

简化为:

B i =

5C (a )

5a i

=C i (a ),i =1,2,3,4(2)

上式隐含决定了代理人的努力函数为a i =

a i (B T

),即基层农技推广机构在某项工作中的努

力水平取决于上级组织对基层农技推广机构从事该项工作的激励水平。对(2)式求导可得:

5B 5A

=C ij 。可知,如果基层推广机构在多项工作中努力的边际成本不是独立的,则对第j 种工作的奖励会直接影响基层推广机构在第i 项工作上的努力。根据逆函数定理则有

5a =5B [C ij ]-1

(3)

(3)式的经济学意义在于解释基层推广机构的行

为选择,由此可得:

命题1:基层农技推广机构在某项工作中的努力水平,取决于上级组织对该项工作的激励水平以及基层农技推广机构努力成本的相互依存性。

四、政策模拟与行为分析

命题1为我们分析基层农技推广机构行为提供了思路,这里,利用基层农技推广机构行为模型为基础,对农技推广改革进行政策模拟分析,为政策优化提供参考依据。

(一)激励政策模拟分析

根据命题1,基层农技推广机构的努力水平与上级组织对该项工作的激励水平有着直接的关系,那么,上级组织确定其激励水平的依据是什么呢?这里,利用式(2)和(3)得到委托人最大化确定性等价收入的一阶条件:

B =(I +Q

C ij

E

)-1B c

(4)

式中I 是恒等矩阵。如果a 和x 都是一维变

量,则(4)可改写为:

B =

B c

1+?C d R 2

(5)

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中国软科学2009年第9期

(5)式中B表示委托人选择的最优激励水平,

B c表示委托人从基层推广机构推广活动中获得的边际收益,R2表示委托人对基层推广机构该项推广活动的观测和监督难度。由(5)式可得:

命题2:上级组织给予基层推广机构在各项推广活动中的激励水平,取决于上级组织对该项推广活动观测和监督的难度以及上级组织从该项推广活动中获取的边际收益。

命题2对我们分析基层农技推广机构的激励水平提供了思路。我们发现,上级组织对农技推广机构从事某项推广活动的激励是监督程度的函数,当推广活动的可观测和监督程度较低时(R2 >>0),激励就低下,反之反是。中国的农技推广机构是一个复杂的综合体,它是政事合一、有偿服务与无偿服务合一的机构,同时又是试验示范、培训推广、执法监测与经营服务的四位一体的组织[14]。基层农技推广机构职能的多元化决定了上级组织对其各类型工作努力水平的可监督程度具有明显的差异。

从经济学角度来看,对劳动的监督主要包括计量劳动时间和测量劳动产品(包括质量和数量)两种方式。在现行农业生产经营体制下,农业技术推广的对象是大量的小规模农户,服务对象的分散和细小规模导致对农技推广活动的劳动时间衡量十分困难。同时,由于农技推广活动的劳动属于农业社会化服务的范畴,最终农业产出的质量和数量需要都与农业生产者的要素投入水平和生产经营效率密切相关,这也使得我们无法简单地通过衡量劳动产品来评价推广人员的努力水平。因此,对于大多数具有公共产品性质的公益性推广服务,尤其是对动植物检疫和疫情监控、病虫害和农情监测预报、关键性技术的引进示范推广、农业公共信息发布,以及向农民提供技术咨询等推广服务而言,劳动努力水平的监督十分困难。而对于基层农技推广机构经营性服务和行政执法活动,则可以很方便的通过利润指标和行政流程加以监督和观测。因此,对于基层农技推广机构的四项职能公益性农技推广、中介服务、行政执法

和经营性服务的可观测性而言,有e

1>e2>e3>

e

4

。

另一方面,相对于公益性农技推广,基层农技

推广机构从事农用物资的经营,农产品的贮、运、

销,特色优质农产品的生产和供应等经营性活动

可以带来直接的经济效益,从事行政执法活动也

可以通过罚款等方式增加行政性收费收入。这直

接增加了基层农技推广机构的创收收入,来自国

务院发展研究中心的资料显示,从1990年至1999

年,创收收入占农技部门经费来源的比例已经从

0.3%上升到17%[15]。对于上级组织而言,创收

收入的增加意味着可以减少对基层农技推广机构

的财政拨款份额。中国农业部的统计结果表明,

改革后的乡镇推广机构只有不足10%属于财政全

额拨款的事业单位。值得注意的是,与国家粮食

安全保障关系最为密切的种植业推广机构中全额

拨款比例不足60%[4]。所以,从财政收支的角度,

上级组织从基层农技推广机构的各项活动中获取

的边际收益也不相同,有B

1

综上分析,结合命题2,由于基层农技推广机

构各类工作的可监督程度以及给予上级组织边际

收益的差异,上级组织对于基层农技推广机构从

事公益性农技推广、中介服务、行政执法和经营性

服务的激励水平排序为B

1

(二)基层推广机构的努力水平

为便于分析,这里将基层农技推广机构的经

济行为简化为公益性推广和经营性活动两项工

作,a

1

表示公益性推广上的努力水平,a

4

表示经

营性活动上的努力水平。根据前文分析,后一种

活动的具有更明显的可观测性,则有e

1

>>e

4

。

因此,对于上级组织而言,可观测的信息是:

x=x4=a4+e,(5)式可改写为:

B

4

=

B4-B1C41/C11

1+R2(C44-C241C11)

(6)

从(6)式中可以看出,由于经费和总投入时间

的限制,从事两种活动的边际成本并不独立,即

C

14

>0,因此上级组织对基层农技推广机构经营

性活动的激励B

4

的提高将会影响其在公益性推广

上的努力水平。从财政支出的角度来看,两种活

动在成本函数上是完全替代的,即C(a

1

,a4)=

19科技政策中国农技推广体系改革的政策模拟与优化

表12001年~2005年基层农技推广人员时间分配年份

年份样本量

时间分配(单位:天)

党政中心工作行政执法经营创收公益性技术推广休息及其他

2001年30111521578389 2005年30112221498983

数据来源:中国科学院农业政策研究中心调查[6]。

C(a

1+a

4

),如果上级组织要确保基层农技推广机

构在公益性推广上的努力水平(这也是基层农技推广机构最核心的职能),最优激励结构应当是B

1

>B

4,这将确保基层农技推广机构选择a

1

>a

4

。

但根据命题2,上级组织选择B

1

命题3:当基层农技推广机构履行各项职能的成本具有严格的替代性时,如果上级组织对各项活动的激励水平存在差异,则基层农技推广机构在激励水平较低的活动上的努力水平将下降到一个较低的水平。

可见,由于缺乏激励,基层农技推广机构并没有将工作重心放到公益性技术上。相关研究也提供了佐证,农业部农村经济研究中心的调查认为, /实践中基层农技推广机构对前述的四类职能的重视程度很可能是按如下排序的:行政执法职能最重要,然后是中介服务和生产经营,而公益性服务往往排在最后。在对公益性服务的成效缺乏公认的、硬性的评价标准时,更是如此。0中国科学院农业政策研究中心的调查也得出了与命题3类似的结论(见表1)。

(三)最优事权安排的模拟分析

针对基层农技推广机构公益性推广职能弱化的现象。2002年和2003年中央的两/一号文件0明确了农技推广体系改革的方案,改革重点是在明确国家农技推广机构公益性推广职能的基础上,将国家农技推广机构承担的经营性服务分离出去,按市场化方式运作。也就是说,通过缩小基层农技推广机构的事权范围,从而保证其公益性推广职能的履行。下面对这一事权安排进行模拟分析。

用A表示允许基层农技推广机构从事的公益

性推广活动,用K表示基层农技推广机构潜在的所有外部活动,其中,A

k

表示基层推广机构在第k项外部活动上的努力(如果k| A,a k=0),v k(a k)为第k项外部活动给基层推广

机构带来的确定收益。假定v

k

(a k)是严格凹函

数,v

k

(0)=0;总成本函数C(a+E k a k)为严格的凸函数。因此,

c(a,a

1

,........,a

N

)=C(a+E k a k)-E k v k(a k)(7)是基层推广机构推广活动的净成本。

假定上级政府组织的收益函数和观测信息分别为:

B(a,a

1,

.........,a

N

)=pa;

x(a,a1,.........,a N)=a+e(8) (8)式的经济学含义是指基层推广机构的外部活动不会给上级组织带来直接的收益,上级组织也观测不到基层推广机构在外部活动上的努力。

B表示基层推广机构从事公益性农技推广的激励水平,具体值由上级组织确定。在给定B情况

下,基层农技推广机构选择(a,a

1,

.........,a N)以最大化自己的确定性等价收入:

A+B a+E A v k(a k)-12Q B2R2-C(a+ E k a k)

假定内点解存在,最优化的一阶条件是:

B=C c(a+E A a k);

v c k(a k)=C c(a+E A a k)

因此可得,

B=v c

k

(a k)(9)

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中国软科学2009年第9期

(9)的含义是,基层农技推广机构在第k 项外部活动上的努力只与B 有关,而与上级组织选择的A 无关(k I A );基层农技推广机构总的努力水平a +E A a k 也与A 无关。于是可得命题4:

命题4:如果限制基层农技推广机构的事权范围,则基层农技推广机构在其他外部活动上的努力只依赖于上级组织对其从事公益性技术推广的激励水平,而与事权范围的选择无关。

命题4给我们的启示是,要提高基层农技推广机构在公益性农技推广活动中的努力水平,必须在对基层农技推广机构的事权范围进行限制的同时,提高公益性技术推广的激励水平,否则不仅不能强化公益性推广职能,反而降低基层农技推广机构的努力总水平,产生/消极怠工0的隐藏性道德风险行为。

进一步考虑基层农技推广机构的最优事权安排。在上级组织对基层农技推广机构从事公益性农技推广的激励水平B 一定的条件下,根据命题4,基层推广机构从事外部活动的努力水平也就相应确立,其收益为v k (a k (B )),其机会成本为p a k ,于是可得对基层农技推广机构的最优A 为:

A (

B )=

k I K v k (a k (B ))>pa k (B

)

(10)

可得:

命题5:只有当基层农技推广机构运用公共资源进行外部经济活动的收益大于这些公共资源使用的机会成本时,

上级组织才应当允许其从事这项活动。

图 上级组织对基层农技推广机构的

最优事权安排分析图

结合上图可以进一步对命题5进行解释,直线p a 表示基层农技推广机构从事公益性农技推广获得的收益,曲线v 1和v 2分别表示两种外部活动的收益,由于激励水平B 给定,根据命题4,基层推广机构从事两种外部活动的努力水平分别为a 1和a 2,从两种外部活动中获得的收益分别为v 1(a 1(B ))和v 2(a 2(B )),由于v 1(a 1(B ))6>p a 1,因此该项外部活动是应当被允许的,而v 2(a 2(B ))

命题5反映出上级组织对基层农技推广机构的事权范围限制应当依据对其公益性农技推广职能的激励水平选择,当基层农技推广机构公益性农技推广的激励水平较低时,应当对其外部活动进行严格的限制。这也反映出了政策设计者的改革思路。但是,正如命题4所分析的那样,如果仅限制基层农技推广机构的事权范围,而不加大对其从事公益性农技推广的激励水平,将会诱使基层农技推广机构降低总努力水平,无法实现政策设计者强化基层农技推广机构公益性职能的初衷,这也是当前进行的农技推广体系改革需要加强的地方。

(四)比较制度分析

根据委托)))代理理论,委托人制度设计的关键在于构建一个激励约束合同诱使代理人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动。这一制度安排的可能路径有两个:一是通过约束机制对代理人行为加以限制,一旦代理人行为超越事权边界,委托人可以通过事先制订的惩罚措施加以约束;二是利用激励机制,以物质(或精神)利益诱导代理人在有利于委托人的行为方向上加大努力水平。而要实现制度安排的有效性和政策绩效,路径选择都必须满足参与约束(participation con -stra i n t)[16]和激励相容约束(incentive co m pati b ility constrai n t)[16]两个约束条件。从两条可能制度安

排的成本来看,约束机制的制度变革成本无疑要低于激励机制的制度成本。其原因在于,无论是物质层面还是精神层面的激励,都需要委托人更

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科技政策 中国农技推广体系改革的政策模拟与优化

多的投入。但从制度变革的收益来看,由于更符合理性经济人的利己动机,激励机制的潜在收益却要大于约束机制。

对当前的中国农技推广体系改革的政策模拟和分析可以看出,当前的改革措施具有明显的/约束0机制特征,寄希望于通过事权范围的限制提高基层农技推广组织在公益性农技推广活动中的努力水平。但是,由于惩罚措施的缺失,无法满足参与约束和激励相容约束这两个制度有效性的约束条件。基层推广组织超越事权范围的活动以及降低公益性推广活动努力水平的行为没有得到有力的惩戒(由于信息不对称,即使有完备的/惩罚0措施,这种行为也很难被观察和处理),政策效果必然远低于预期水平。因此,必须通过有效的激励机制设计对改革措施加以完善和优化。诚然,激励机制的出台必然意味着国家加大对基层农技推广组织的投入水平,但相对于农业技术推广对中国粮食安全乃至于主要农产品供给的重要意义,这又是理所当然之举。需要指出的是,在国家增加资金投入的同时,我们可以通过更为科学的激励措施,更大地发挥国家财政资金投入的使用效率,这是激励机制设计的关键所在。

五、结论及政策优化

本文试图分析和评价中国农业推广体系改革的主要障碍和关键因素,结果表明,科学的激励机制设计是提高农技推广体系运转效率的关键。通过对当前改革政策的模拟分析发现,在低激励水平情况下,基层农技推广机构会降低总努力水平,这与政策设计者期望通过限制事权范围以促进公益性农技推广的初衷背道而驰。通过对政策措施的比较分析,我们认为,政策优化的关键在于解决激励问题,提高基层推广机构的推广激励水平。鉴于此,本文提出如下政策优化建议:

第一,建立科学的薪酬体制,将推广人员的劳动绩效与利益分配挂钩。因地制宜地推行联产定额的综合技术承包、联质联效的单项技术承包以及指导性技术承包等多种形式的技术承包制。在经济发达地区,还可以鼓励推广人员通过技术入股的方式分享农业剩余的增长,通过利益驱动来促进公益性技术推广。

第二,设计合理的晋升激励机制。基层农技推广机构属于事业单位,推广人员由于属于事业编制,这就决定其职务晋升只能在推广机构内部进行,无法被提拔到县乡政府中担任领导职务。本文建议,加大从基层农技推广人员中选拔和任用乡镇领导干部的力度。同时,加强对优秀基层推广人员的培训和职务、职称晋升制度建设。

第三,在基层推广机构中引入相对业绩竞争机制。中央财政投资的推广项目要尽可能采用竞争性的项目竞标制,将推广机构的推广质量与效果作为竞标的前提条件。

最后,引入民主机制,强化对基层推广机构工作的监督。在农技推广机构的工作考评价中,更多地吸收和采纳农户的意见。推广项目的制订也应当采取需求导向制,加强对推广项目经济可行性的研究。

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科技政策我国创新型中小企业发展的主要障碍及对策研究