招投标腐败问题原因分析及解决措施

建设法规招投标腐败案例分析

目录

第一部分问题回顾 (1)

第二部分招投标腐败原因分析 (2)

（一）政治体制因素 (2)

（二）经济因素 (2)

（三）文化教育因素 (3)

（四）法律制度因素 (4)

第三部分解决招投标腐败问题的有效措施 (5)

一、宏观方面分析 (5)

二、微观方面分析 (6)

2012年06月07日

第一部分问题回顾

在复杂而充满竞争的商业环境中，优胜劣汰本应是一条基本的法则。然而，在现实世界里，人们却会经常看到一种怪象，即优者不胜，劣者不汰，而这一怪象近年来在招投标活动中表现尤为明显。

招投标为反腐而生，但如果运用不当，可能反被腐败利用，为违法行为披上合法的外衣。“道高一尺、魔高一丈”。在全国各地都在加强招投标的监督同时，“量身定做”的花招便应运而生，招投标中的混乱行为近年来不断衍生出许多新“变种”。

在有《招投标法》的规范下，为何招投标腐败案件频发？怎么解决？

第二部分招投标腐败原因分析

（一）.政治体制因素

1. 招投标罚款太低，处罚措施适用程度低

很多招投标通过程序的完整实现了表现的公平，但实际上操作空间很大，掩盖了它腐败的本质。一方面高利润回报与串通投标低成本之间形成的巨大反差，让串通投标者趋之若鹜，对招投标违规一般按中标价5‰至10‰罚款，与20%以上的高额利润相比只是九牛一毛；另一方面，现行有关招投标的法律法规中“原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少”，导致一些招投标人员涉案后，用《刑法》又够不上，按党纪、政纪处理又不符合条件。

2 领导权力太集中

目前，在招投标市场中，一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者，也是代理机构的遴选者，还是许多项目的招标人，同时又是部分投标人的领导者，招标工作的仲裁者，集决策、执行与监督权力于一体，极易在市场经济中引发权钱交易的腐败行为。这就导致一些领导干部能很容易地利用手中的权力插手干预招标投标活动，通过权力寻租为自己牟取私利。招投标领域的这种腐败实际上是一种体制性缺陷引发的腐败缺乏有效监管。

3.监管不到位。一些单位虽设有纪检、审计等监管部门,但监督管理流于形式,未能充分发挥其制约作用监督机制不够健全，对打击招投标活动中的围标串标行为缺乏必要的监督制约，监管不到位，在一些“招拍挂”活动中，监督部门象征性参与监督，使监督流于形式，甚至为投机者披上合法外衣。

(二).经济因素

1.投标单位的投机行为严重

部分投标单位投机心理严重，该单位不是通过加强企业管理、降低成本、提高工程质量来增强竞争力，通过公平竞争达到中标的目的，而是注重短期行为，想通过串标获得眼前利益或谋取中标。

2.设置招标底，又存在泄露标底的经济行为。

设标底招标可以减少中间环节，杜绝暗箱操作，防止泄露标底，遏制编标、评标中的违纪违规行为，这种由专家评委从最低报价标的评起，由低到高，逐个论证选择中标者的评标方法，是目前招投标活动中的最佳方案。

3.专家评委制度不合适

评标专家是评标活动的主要参与者和决策者，他们的行为左右着招投标活动的最终结果，这就要求选取有较高政策法规水平和丰富专业技术知识，具备良好

职业道德和认真负责工作态度的专家进入专家库，专门开展评标工作。但是存在专家的认知偏差、贪欲放纵甚至是社会心态的变化，使得专家成为了投标人自己的专家。

4. 招投标工作人员业务能力不够。经济、法律等方面知识还不能够很好的重视。对暗箱操作，泄露标底，编标、评标中的违纪违规行为等重视不够。

(三).文化教育因素

1.人情风气盛行

在中国，腐败有着几千年历史，已经成为社会的潜规则和一种风气，求人办事必送礼，即便正常的工作程序也常常要有“礼”在里边，已然成为了中国传统文化的一部分。

2.监察机构的反腐存在文化弱点

当今中国一个奇特的现象是，几乎人人口头上都反腐败，但实际上人人行动上都在腐败。这就是“网上激愤、现实犬儒”的国人。在招标头方面也是这样，反腐败永远是“反别人的腐败”，不是“反自己的腐败”。这种文化弱点，导致一种结果就是，反思，一定是对别人的错误进行反思，是对自己如何找借口和掩饰进行反思，死不认错和面子问题比天都大。中国人的规则是拿来治别人的，不是拿来敬畏崇拜、一视同仁的。所以从文化性格弱点上可以体现监管不力的缘由。

3.看待腐败风气的观点不正确

在招投标这样的经济活动中，管理人员，只要工作得力、业绩突出，有时操守方面出了问题，比如，多吃多占多玩点等等，也会被认为是一些小节而不加以追究，因为风气上文化上就是这样，只要带来的经济效益大于操守败坏带来的损失，就没有问题。殊不知，这些所谓的“小节”可能正是腐败活动的载体，任其积累最终往往会铸成大错。

4.反腐要求零散而不系统

清正廉洁、奉公守法、公平公正、品行端正等等方面的要求是领导干部代理招投标公共权力时必须遵守操守，是其防止腐败的思想基础、履行职责的道德底线。干部腐败的“起点”大都是从丧失从政操守开始的。当前，我国管理招投标的领导干部从政操守方面的要求虽然很多，但零散而不系统，没有统一的规范，是柔性的要求而不是刚性的制度，将许多本来属于应由规则、纪律约束的操守上的“硬性”要求只当作一般道德层面的“柔性”要求而虚化。

(四).法律制度因素

1、法律法规不健全、不完善

由于我国招投标立法工作起步较晚，缺乏长期实践的考验和及时针对性的修

订，再加上各部门从各自利益出发，频频发布本部门的一些规章，导致行业管理政出多门，一些法律、规章的规定不够具体，相互之间不协调，甚至不一致。以串标为例，《政府采购法》第72条、第77条明确了招标人恶意串通应承担的法律责任，但都没有如何认定串标的规定，所以实践中界定和查处串标难度很大、几乎无法操作。又如：对串标的处罚措施，《招标投标法》第53条规定,对串标人处以中标金额的千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接人员，处以单位罚款金额百分之五以上百分之十以下的罚款；而《政府采购法》第77条规定对串标人处以中标金额的千分之五以上千分之十以下的罚款，对个人责任无追究，两部招投标领域的基本法律在同一行为的处罚上不一致，实际操作中无法把握遵从。

2. 浩繁的制度性文件没有实质性作用

招投标方面的规制性文本并不在少数，但其中大多数规范性文件并没有找到预防和惩治腐败的根本，这些文件或是在细枝末节上做文章，或不具有可操作性，加上相关职能部门没有足够的精力和人员来跟踪检查这些文件规定的制度执行情况，因而这些浩繁的文件对遏制招投标腐败案件的发生并没有起到实质性的作用。

3．信用意识淡薄

之所以会屡屡出现出卖企业资质、采取挂靠、借用施工资质投标现象，还有一个重要原因是整个招投标市场信用大环境的缺失，诚信体系建设滞后。对于优质的守信用的企业，政府扶持政策不明朗，而不诚信的企业却能够以较低的成本得到丰厚的回报，无法真正落实保护和鼓励守信者、惩戒失信者。招投标方、招标机构、投标方、评审专家等参与各方的诚信数据不能及时得到整合和交流，缺少能够独立进行信用评价的中介机构，信用评价标准难以制定，评价结果得不到很好运用。针对一个行业来说，并没有切实有效的行业自我约束和管理措施。由此可见，构建一个完善的信用评价和监管体系，日益成为规范招投标市场秩序的当务之急。

第三部分解决招投标腐败问题的有效措施

（一）.宏观方面分析

1.创新体制，健全制度

在管理体制上建立权力的制衡机制。通过大胆地改革创新，破除一些行业主管部门既是政策制定者，又是资金安排者，也是代理机构遴选者，还是项目的招标人，同时又是仲裁者的带有浓厚部门经济色彩的模式，将招投标行政监督管理职责赋予一个没有部门和行业利益，具有相对独立性、权威性的专门监督机构，建立创新型的招投标市场综合监管体系，从源头上构筑预防腐败的有效机制。

在《招标投标法》、《政府采购法》的基础上，依据各相关法律法规制订专门用于规范招标人招标行为的实施意见，制订一套适合各行各业的监管办法，实行决策权、监管权、操作权分离，把分散在发改、建设、财政、国资、卫生、交通、水利、国土等行政主管部门对招标采购交易活动过程的监管职能，统一划归专门部门行使，相关招标采购交易活动全部进入统一的交易平台交易。

2.严格执行招投标信息公开制度

当前，在一些公共项目招投标中，信息公开度不高，变相降低信息公开度等问题比较突出，致使公众不能及时、全面、真实地了解招投标信息，为围标、串标等人为干扰招投标活动留下“隐患”。招标信息公告是对付招标人制造信息不对称的“杀手锏”。要保证信息公告制度的落实，一方面有关部门要主动督查招标人必须在法定媒体上发布招标公告，另一方面由管理部门在一些免费进入的电子门户网站发布，并细化信息公开的内容和形式。

3.通过强有力的法律监管，来提高招投标腐败的成本和风险。

由于招投标活动当事人具有理性“经济人”特征，是追求利润极大化的主体，因此，当他判断其预期“腐败成本”大于其“腐败利润”时，或当他感到腐败将面临极高的风险时，他可能将会放弃腐败。目前，我国对招投标活动进行法律规制主要是依靠《招标投标法》，尽管颁布实施近十年来取得了一定成效，但由于它主要还是一部程序法，在对腐败行为及违法活动的惩处上还显的比较乏力，已经形成了违法成本低、守法成本高的不合理现象。因此，我们既需要定期对《招标投标法》进行不断地修改和补充，同时，各地方政府也应根据实际情况，颁布实施地方性的法规制度，通过制定一系列严苛的法律条文和不断加强监督执法，加大对招投标腐败行为的惩治和查处力度，强化法律的威慑作用，使“想腐者不敢腐”。

4.加强招标代理市场管理，创新招标代理体制

招标人与代理机构同为招投标市场主体，地位应该平等的，但实践中代理机构处于弱势地位，招标人与代理机构的代理关系实际为以利益为纽带的“雇佣关系”。规范招标人的行为，必须加强对招标代理市场的管理，除了采取措施提高招标代理机构的人员素质、加强行业自律、建立诚信体系外，还应该做到以下几个方面：一是要对招标人自主选择招标代理机构的权力加以管理。二是对招标人的某些违规行为，代理机构也追查责任，实施相应处罚，迫使代理机构改变对招标人违规行为视而不见甚至同流合污的态度。加强招标采购过程中对招标人行为的规范，有利于规范招标采购交易市场，净化社会风气，也有利于预防和减少领导干部在招投标领域的违法犯罪行为，既保护了国家人民的利益，也保护了干部。

5.加强社会监督

招投标领域的反腐败不能只靠法律规制和行政体系的自我监督，还必须依靠

来自人民群众的社会监督。因此，在不断加强政府对招投标活动监管的同时，可通过建立招标投标特邀监督员制度、招标投标社会公众旁听制度、招标投标工作定期通报制度等方式，接受社会监督；通过设立投诉举报箱、开辟网上投诉举报专栏、公布投诉举报电话等方式，畅通投诉举报信息渠道，接受广大群众的投诉举报；通过社会问卷调查、召开座谈会、听证会、质询会等形式，建立第三方评价机制，广泛听取社会各界对招投标工作的意见建议，对查处的招投标典型腐败案件定期予以曝光，营造良好的社会监督氛围，使腐败行为无处藏身。

6.要解决招投标交易活动中信息不对称问题，通过公开透明方式引入社会监督。

一方面通过建立完善的招投标信息公开披露制度，严格信息公开程序、内容、范围及时限，确保招投标各环节信息公开透明；另一方面，邀请人大代表、政协委员对群众关注度高的重大工程建设项目和政府采购项目的招投标工作进行全程监督，形成市场内招投标各方相互监督相互制约，市场外民主监督、公众监督、舆论监督的良好氛围。

7.立法机关定期对《招标投标法》进行修改补充，各地政府根据实际情况出台《招投标法》实施细则。

规范招投标代理管理、招投标市场审查，明确执法主体、细化、量化对围标、串标等违规行为的认定标准，进一步规范投标人行为；建立统一的网上报名平台，全面推行电子化招投标计算机辅助评标工作；建立各省统一的专家评委库，扩大抽签评标的范围，保证评标工作的公平、公正；对无资质建设队伍的挂靠现象进行清理，制止有资质公司买卖资质的行为；建立招投标违法行为记录公告制度，探索工程监管新模式。

(二).微观方面分析

1.建立庞大的专家数据库

招标过程中建立庞大的专家数据库，在每一次评标的过程中从数据库中随机抽取（杜绝专家与招标人投标人的接触），对评标的结果及时的在建设部门备案。

2.是在管理体制上建立权力的制衡机制，改变领导权力太集中的现象。

通过大胆地改革创新，破除一些行业主管部门既是政策制定者，又是资金安排者，也是代理机构遴选者，还是项目的招标人，同时又是仲裁者的带有浓厚部门经济色彩的模式，将招投标行政监督管理职责赋予一个没有部门和行业利益，具有相对独立性、权威性的专门监督机构，建立创新型的招投标市场综合监管体系，从源头上构筑预防腐败的有效机制。

3. 加大处罚力度。

高利润回报与串通投标低成本之间形成的巨大反差，让串通投标者趋之若鹜，对招投标违规一般按中标价5‰至10‰罚款，与20%以上的高额利润相比只是九牛一毛；所以应该把处罚的罚款比例扩大到至少预估的利润的一般，这才能

在处罚的效果上起到杀鸡儆猴的作用。

4.设置专门的纪律监督委员会，或由商会组织一个专门的针对全国大型招投标活动的纪律检查小组。防止浩繁的制度性文件没有实质性作用。

5.将招标人在招投标活动中行为纳入领导干部考核机制

对招标人在招投标活动中的行为管理重结果、轻过程，重处罚、轻奖励，在各类媒体上听到看到的多是在招投标活动中已经出现问题，被追究责任的领导干部，而那些在招投标活动中遵纪守法领导干部却无人知晓，更谈不上表彰。如果缺乏有效的奖励机制，难以调动招标人守法的积极性，针对目前现状，可以将领导干部在招投标活动的行为表现纳入年度廉政考核体系中，重点考核在招投标中容易出现问题的单位“一把手”。

6.加大对工作人员的培训。

对招投标工作人员必须加强业务能力培训，促其熟悉招投标程序，以便能编制高质量投标文件，鉴别投标文件施工方案、人员配置等关键环节优劣。同时，也要注重培训经济、法律等方面知识，提高投资控制、合同管理的业务能力，扩大相关业务知识面，提高综合素质。

7．普及不设标底的做法

不设标底招标可以减少中间环节，杜绝暗箱操作，防止泄露标底，遏制编标、评标中的违纪违规行为，这种由专家评委从最低报价标的评起，由低到高，逐个论证选择中标者的评标方法，是目前招投标活动中的最佳方案。