论预防工作的主体及协作机制

作者：赵武安周全

来源：《检察风云·预防职务犯罪》2012年第06期

职务犯罪预防工作从开展之初起步晚、起点低的不利情况，经过近年来的快速发展，已经初步形成了社会多部门多行业人人重视预防，行行开展预防的可喜形势。为了促进预防工作规范有序开展，避免政出多门、杂乱无章的无序态势，中央提出了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责”的反腐败领导体制。如何正确理解这一制度安排，并通过具体工作机制保证贯彻落实，充分发挥检察机关预防部门的职能作用，最大限度地满足社会反腐败需求，是亟待研究的问题。

一、正确理解中央反腐败领导体制

按照中央“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责”的反腐败领导体制，党委政府作为反腐败工作的领导者，纪委是组织协调者，其他党政部门根据各自职责所在分工负责。可以看出，党委政府和纪委在反腐败工作中的地位作用是十分明确的，正确理解这一领导体制的关键就在于要正确理解“部门各负其责”。笔者认为其含义有两层，一是各部门要负责本单位和下级单位自身的预防工作，无论党政机关、人大机关、司法机关都要加强自身制度建设，防止腐败现象发生；二是各部门要根据自身职能，加强负责领域内的预防工作，即金融监管部门要负责加强银行保险等单位的预防工作，教育部门要加强学校的预防工作，检察机关则应当立足检察职能，结合查办案件的实际情况，做好相应的预防工作。由于检察机关职能的特殊性，要针对贪污贿赂、渎职侵权类犯罪加强预防工作，这就要求检察机关预防部门的工作对象包括符合这两类犯罪及其对合犯的主体构成条件的所有单位和个人，覆盖面较广。

二、正确认识预防主体间的关系

（一）检察机关和其他预防主体的关系

处理好检察机关和其他预防主体之间的关系，就是处理好专业化预防和社会化预防的关系。检察机关作为惩治和预防职务犯罪的专门机关，承担着侦查、批捕和起诉职务犯罪等执法办案职责，对职务犯罪症结、特点有比较准确的把握，对犯罪分子的犯罪心理和犯罪轨迹有比较直接的了解，对引发犯罪的体制机制制度问题有比较深刻的认识。检察机关的预防职务犯罪工作，主要是结合执法办案，从检察工作专业角度出发，分析职务犯罪发生原因及其规律，以各种形式科学研判和有效警示可能存在的职务犯罪发生风险，提出防范对策和措施，以防止和遏制职务犯罪的继续发生和重复发生①。这就是我们所说的专业化预防。但预防职务犯罪，单靠检察机关自身履行职责是远远不够的。一是全国各部门各行业的预防工作需求远远超出任何一个单一部门的工作能力，二是不同行业的情况和需求各有特点，各预防主体对本领域内规律情况的把握要比检察机关掌握的更为全面准确，这就要求开展社会化预防工作。因此，必须坚持在党中央领导下，在中央纪委组织协调下，在国家预防腐败局指导下，检察机关充分发挥职

能作用，加强与各有关部门的联系、配合和协作，正确处理好专业化预防和社会化预防之间的关系，形成预防职务犯罪协作机制和网络体系，形成专业预防推动社会预防，社会预防促进专业预防的良性循环，发挥有效预防职务犯罪的整体功能作用。

（二）检察机关内部预防部门和其他部门的关系

处理好检察机关内部预防部门和其他部门的关系，就是处理好预防职责在检察机关内部分配的问题。最高人民检察院在《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中规定了办案部门具体承办，职务犯罪预防部门归口管理，检察长审核签发的预防职务犯罪检察建议工作制度，后来又在《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》中详细规定检察机关各内设机构的不同预防职务犯罪职责，并陆续下发了《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》、《关于检察机关反贪、渎检、预防部门相互配合，进一步提高惩治和预防职务犯罪工作水平的通知》等规范性文件，以上规定应当在实践中得到切实保障落实。根据高检院要求和一般工作做法，办案部门负责个案预防，预防部门负责行业、系统、类案预防，同时应当通过信息共享和经验交流，相互促进工作开展。

三、协调各预防主体的基本工作机制

（一）侦防一体化机制

1.侦防一体化机制的可行性和必要性。

首先从本质上来说，法律监督工作和目前检察机关的主要业务都是预防②，查办职务犯罪活动从根本上是为了减少腐败案件发生，是最直接、最有效的预防，也被称为特殊预防。其次从机构设置历史沿革来说，预防职能最初就是由侦查部门内设机构承担，随着不断发展的形势对预防工作提出更高要求，这种机构设置已经无法满足现实需要，单独设立预防部门成了必要的选择。③再次从目前全国大多数检察机关的制度设计和职能分配上来说，侦查、刑检部门负责特殊预防、个案预防，预防部门负责行业预防、系统预防、制度预防。无论从哪个角度来看，侦查和预防工作本质上应当都是一体的。在实践中，湖南郴州市检察机关提出的“侦查奠定预防基础，侦查提供预防信息，侦查增强预防效果；预防掩饰侦查意图，预防推进侦查取证，预防扩大侦查战果”充分说明了侦防配合的优势。不难看出，侦查和预防相互配合，对双方工作效率、效果的提升都有很大的帮助。

既然侦防部门天然就应当是一体的，为什么还要特地建立这样一个协作机制呢？在实际工作中，侦查和预防部门往往配合得并不流畅。一是侦防脱节。具体表现为侦查部门主观上轻视预防职能，客观上办案压力太重无暇顾及预防任务，对预防介入侦查不积极甚至有抵触，个案预防工作跟不上，也没有及时将个案信息、类案信息报送预防部门。预防部门则满足于做一些放之四海皆准的调查报告、检察建议，不积极主动通过介入侦查、查阅案卷、深入研究去挖掘行业性、地区性特点，预防工作没有深度。二是侦防不均。预防力量薄弱现象普遍。首先是人手不足。很多地方预防部门被戏称为“养老部门”，存在人员配备不足、整体年龄偏大的现象。