一种新型城乡统筹模式的探索_以_三亚市城乡统筹规划_为例_范嗣斌

一种新型城乡统筹模式的探索
——以《三亚市城乡统筹规划》为例
范嗣斌 李荣 缪杨兵
摘要：三亚是我国唯一的热带海滨城市，在国际旅游岛战略下其发展备受瞩目。三亚的发展
模式是一种具有独特性的、 跨越式的发展模式， 是以旅游主导的第三产业推动城镇化的发展 模式，这种发展模式下统筹城乡发展，同样需要一种新型城乡统筹模式。在对三亚城乡发展 主要问题解析的基础上，本文提出三亚“目标定位全域覆盖，旅游主导城乡统筹”这样的城乡 统筹总体思路，并进一步提出了这种模式下统筹城乡发展的重点策略。 关键词：三亚 城乡统筹 模式
1 背景
2009 年底， 《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》发布，将海南建设 成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地正式上升为国家战略，2010 年 6 月，被视为海南国际 旅游岛建设基本蓝图和行动纲领的 《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》 获国家发改委正式 批复。在有关国际旅游岛建设的一系列的文件、规划中，均多次强调，在建设国际旅游岛高 端目标的同时，必须要注重保障和改善民生，大力发展社会事业，加快推进城乡和区 域协调发展，要求在坚持国际标准，打造精品的同时，更要强岛富民，普惠民生。在《意 见》第 5 部分，更是重点强调了要“积极发展热带现代农业，加快城乡一体化进程”。 事实上， 早在国际旅游岛战略尚在酝酿中时， 海南省和三亚市就已经开展了一系列有关 城乡统筹和推动城乡一体化方面的工作。 在落实中央推进农村改革决定， 海南出台实施意见 时就要求，从 2009 年初开始，在三亚市开展了城乡一体化建设试点工作，在三亚市取得试 点经验的基础上，适时推开建立全省城乡经济社会发展一体化制度的建设工作。 三亚是我国唯一的热带海滨城市，具有得天独厚的风景旅游资源。在其 20 余年来的发 展历程中， 三亚秉持了国际热带海滨风景旅游城市的定位， 坚持走专业化旅游城市的发展道 路。三亚的这种发展模式，不同于多数城市以工业化带动城镇化的发展模式，而是一种具有 跨越式的，直接依托旅游和第三产业来推动城镇化的模式。这种发展模式，是与三亚独特的 资源环境和比较优势相匹配的。 三亚多年来不仅坚持了这种发展模式， 并且社会经济快速发 展，取得了令人瞩目的成就，成为同类城市样板和明星城市。
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单位：万元
图 1 三亚近年来产业情况分析
图 2 三亚近年来各产业构成比例分析
作为海南国际旅游岛建设的“先锋”城市，国际旅游岛战略的实施，更是将三亚的发展推 到了一个更高的高度。在当前宏观背景下，如何在坚持“三亚模式”——以旅游业为龙头的发 展模式下，统筹城乡发展，为全省以至为全国探索一种新型的城乡统筹的模式，是三亚推动 城乡一体化发展所需要回答的问题，同时也是三亚实现其高端目标必须解决的问题。
2 三亚城乡发展主要问题解析
三亚在 20 余年的发展历程中取得了可喜的成绩，但与此同时也存在着一系列发展中的 问题，包括生态环境保护压力加大、城乡发展不平衡严重、旅游发展惠及面偏小、城市景观 特色缺失，等等。而这些问题都与城乡统筹发展有一定关联。具体来说，三亚城乡发展的主 要问题包括以下一些方面。
2.1 城乡分离，定位局限
图 3 农民收入与旅游业收入剪刀差分析
图 4 城乡差距仍有进一步扩大趋势
城乡分离，城乡互动不足，城市及旅游发展对乡村腹地的影响力、带动辐射不足，城乡 差距仍有继续扩大的趋势。 通过近年来一系列数据分析可以看出， 旅游发展与民生发展之间
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还存在着一定的剪刀差，旅游发展惠民效果还有待进一步改善。从城市定位上来看，目前城 市的高端目标定位还仅仅局限于滨海地段， 从历年来的城市规划以及城市建设来看， 注意力 和关注点始终集中在滨海地段，对腹地的乡村考虑远远不足。事实上有关数据也显示，投入 在乡村的基础设施配套等也大大低于在城市的投入，导致城乡差距进一步拉大。 这样的后果导致滨海一线与滨海二线差距明显， 城市与乡村之间无论是风貌还是设施配 置上更是存在着巨大的反差。
图 5 城市、村镇风貌差距明显
2.2 城乡全域的资源管控亟须强化
三亚的城市魅力和发展根本在于三亚的生态与环境。 优良的生态环境， 是三亚旅游经济 增长的生命线。对优良的生态环境不造成损毁、破坏，是三亚发展旅游业不可逾越的红线。 培育生态资源，维护生物多样性，提升环境质量，是旅游经济可持续发展的基石。三亚滨海 地区后面广大腹地的乡村地区， 正是三亚可持续发展的生态环境屏障和背景， 而且这一区域 大多属于环境中度到高度敏感的地区。当前，在快速发展的形势下，乡村的资源环境管控面 临更大的压力， 许多过度开发和破坏环境的现象不容乐观， 各类环境敏感区域的管控和科学 利用亟须强化。
图 6 山区腹地中对环境的破坏性行为亟需管控
2.3 城乡一体空间结构缺失
从三亚的发展过程和历版规划来看， 注意力和关注点始终集中在滨海地段， 历版总规关
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注的是滨海地区的空间布局。 这种对腹地考虑不足的状况， 导致了三亚始终缺少覆盖全域的 空间结构，对整个城乡用地布局缺乏全域性地引导。在目前快速发展时期，这种状况直接导 致乡村腹地的建设用地拓展方向模糊而呈现出无序拓展的趋势。
图 7 历版总规关注的始终是滨海地区的空间布局
2.4 本土文化挖掘不足
三亚的特色实际上绝不仅仅是滨海特色， 一个高端的国际旅游城市往往也离不开文化底 蕴的挖掘和特色展示。常有言论批评三亚缺乏文化和特色，事实上三亚不缺文化，更不缺乏 适应未来高端目标所需的文化资源， 三亚缺乏的是对本土文化资源价值的尊重、 认识和挖掘， 尤其是位于城市腹地乡村地区的文化资源。
图 8 三亚市域少数民族分布斑块示意图
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三亚市少数民族众多，主要少数民族有黎、苗、回、壮等，19 个少数民族占总人口数 超过 40%。相当数量的少数民族分布在腹地村镇地区。三亚的乡村地区具有复合型的资源 特色，包括热带农作物优势、黎苗民居特色、浓郁的渔家风情、浓郁的民俗风情，等等。如 何大力挖掘这些文化资源， 使其作为建设国际热带海滨风景旅游城市的有力支撑， 是必须从 城乡统筹的角度来考虑的问题。
2.5 特殊行政主体导致管理分割
由于历史的原因， 海南农垦形成了海南特殊的一种行政主体。 海南农垦总局下属各农场 分布于全岛各市县。三亚各农场的用地总计约 536.7 平方公里（占市域总面积 1919 平方公 里的 28％） ；总人口约 6.5 万人（占三亚 2008 年总人口 55 万的 12.6％） 。据不完全统计，农 场有意向的各类开发项目用地需求超过 60 平方公里，甚至超过三亚目前中心城区的面积。 由于管理的分割， 农场的发展与规划也极少与地方进行过统筹协调， 城市规划也很少考虑到 农场的发展与需要。 三亚的农场基本上都位于滨海地区以北的城市腹地， 由于其位置特殊和 重要，如不统一管控，则必将成为城乡统筹发展的空间阻隔带，因此三亚的城乡统筹还必须 考虑城市与农场的统筹。 可喜的是，目前海南农垦改革正在稳步推进，农垦的发展和管理将逐渐融入地方，这对 于打破行政障碍、实现城乡统筹将是有力的推动。
3 三亚城乡统筹总体思路
如前所述，三亚的发展模式和城镇化模式是一种新型的、跨越式的模式，即是围绕旅游 由第三产业主导的发展模式和城镇化模式。 这种城镇化模式区别于传统的工业化推动城镇化 模式， 而是以旅游产业化推动和提升一二三产发展进而带动乡村城镇化的模式， 是直接从一 产向三产跨越式的特色发展模式。 在目前城乡一体化发展的新要求和区域发展大背景下，三亚“国际热带海滨风景旅游城 市”的定位，应当不仅仅只是指城区，或滨海地区，而应当是指整个市域城乡范围。这样的 定位， 既是城乡共同的发展目标， 也是需要城乡丰富多元的资源来共同支撑和实现的。 因此， 基于城乡共同的高端目标定位，“国际热带海滨风景旅游城市”的目标定位必须全域覆盖，要 从城市向乡村辐射。乡村地区，不仅是作为目标定位的本底环境支撑，而其丰富多元的资源 环境更是实现这个高端目标所必不可少的空间载体。只有这样，才能实现城乡并重、城乡互 动的发展。 与此同时， 由于三亚独特的资源禀赋和比较优势， 必须坚持国际性热带滨海旅游城市定 位和发展目标，这是 20 余年来三亚发展和实践过程中的经验。这就需要通过旅游及相关产
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业的发展来提升城乡价值， 统筹城乡发展。 从国内外旅游地区的发展案例以及三亚部分地区 的实践来看，旅游对于乡村地区的发展推动作用是明显和高效的。因此，三亚的城乡统筹模 式也应当是围绕旅游及相关产业的一种统筹模式，是“以城带乡、以旅促农、城乡互动、协 调发展”的新型的城乡统筹发展模式。通过旅游及相关产业的发展带动，来辐射乡村地区， 推动城乡统筹的实现，从而达到城市惠民、乡村惠农的城乡统筹的根本目的。
文化产业 创新科技产业
G B A
G
房地产业
G F
特色农业
C 旅游业 D E
海洋产业
旅
G
G
商贸业
G
图 9 围绕旅游业的城乡产业发展示意
图 10 “以城带乡，以旅促农”的发展模式示意
综上所述，三亚城乡统筹的总体思路概括为“目标定位，全域覆盖；旅游主导，城乡统 筹”。三亚“国际热带海滨风景旅游城市”的目标定位延伸至整个市域，以此来评估、统合市 域整个城乡资源并确定其协调发展思路。 坚持国际热带滨海风景旅游城市的发展道路， 全域 旅游化，以旅游为主题推进整个区域的城镇化进程和城乡统筹发展。
4 城乡统筹规划重点策略
在“旅游主导，城乡统筹”的基本思路下，结合其现实发展中的问题，笔者认为三亚城乡 统筹的重点在于以下几个方面，即：加强全域资源管控、明晰城乡整体空间结构、优化城乡 产业布局、 完善统筹城乡支撑系统、 明确具体操作实施策略。 统筹城乡资源管控是发展前提， 统筹城乡整体空间结构是空间平台， 统筹城乡产业布局是发展驱动， 统筹城乡支撑系统是保 障，统筹城乡项目库则是操作实施的具体抓手。
4.1 统筹城乡资源管控
山、河、海、湿地等生态资源和良好的环境是三亚核心竞争力所在，这也是三亚的魅力 所在和发展的根本。城乡发展建设中“必须坚持把生态环境建设作为生命线，走生态文明发 展的路子”。因此，城乡统筹规划需要对全域的城乡资源进行良好的管控，以旅游的观点对 城乡资源进行再认识和评估，并对资源本底进行保护和控制。 在全域城乡范围内， 在综合考虑各种生态要素的情况下， 进行生态敏感性和生态格局基
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础分析，山海相连的生态廊道须严格保护；重要敏感的滨海、山体、水系空间须严格控制。 在此基础上，进一步结合现状的开发建设条件和土地生态适宜性评价、建设用地条件评价、 环境保护、生态隔离、水源保护和资源保护、风景名胜区管控、自然保护区保护、森林公园 和生态公益林保护等要求， 同时结合规划中对重点发展区域和控制发展区域的判断， 确定规 划区内开发建设许可分区，包括禁建区、限建区、适建区和已建区，并且明确各区的管控要 求。以此，作为全域城乡一切发展建设的前提。
图 12 城乡全域生态敏感性分析示意图
图 13 城乡全域资源保护与利用管控示意图
4.2 统筹城乡整体空间结构
整体空间结构是全域城乡发展建设和用地布局的方向指引。 综合考虑与海南省南部区域 空间发展结构的衔接， 以及滨海地区与三亚市域内陆腹地的联动发展。 本次规划提出三亚全 域空间结构模式为“指状生长，山海相连”。具体为：一城三湾、三脊七镇，滨海地区和内陆 腹地兼顾的山海相连，指状生长模式。在全域城乡用地空间布局上，引导城乡居民点建设向 “指状生长、山海相连”的整体结构上集中、集约建设。同时，因地制宜，将全市的村庄分为 城镇化整理型、集聚扩展型、改造提升型和迁建撤并型四类。
山区旅游项目 包 /库 生态网络 村镇聚集带 陆上联络线 农业发展区 中心城区
滨海带
海上联络线 海上岛屿
图 14 整体空间结构模式示意
图 15 城乡全域整体空间结构规划示意图
对于三亚市域内的农场，按照“体制融入社会、管理融入地方、经济融入市场”的要求， 遵循城乡统筹的思路，打破农场与地方界限，城乡一体，因地制宜，将农场发展及规划建设 整体融入三亚市统筹考虑。结合农场自身资源特色，在提升传统优势产业的基础上，积极发
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展以旅游业为主的现代服务业，推动农场产业转型，实现城镇与农场互动、协调发展。规划 三亚农场发展为 3 种类型：城市组团型、特色小城镇型、主题游乐区型。农场范围内的建设 用地同样要求向“指状生长，山海相连”的整体结构上集中、集约发展，具体确定农场辖区内 重点发展建设地区为“2 处城市功能组团，4 个风情旅游小镇，10 大特色主题游乐区”。
4.3 统筹城乡产业布局
三亚的产业发展策略是围绕国际性热带滨海旅游城市的定位， 大力发展以旅游业为龙头 的现代服务业，是以高端产业为取向，以旅游业为龙头，以现代农业、海洋产业、创新创意 产业、商贸业、房地产业、文化产业为支撑的现代产业体系。 统筹城乡旅游是三亚城乡统筹的重点内容。 城市旅游业通过关联产业发展， 对城乡就业 及商贸、餐饮等行业发展发挥着重要作用。统筹城乡发展可以丰富旅游活动，有利于提升三 亚城市的整体价值，有利于改善游客的动态布局，改变游客的沿海相对集中布局，引导游客 在全市均匀分布。
图 16 旅游产业体系及联动示意图
从全局上看，打造全域旅游系统的过程，可以提升农村及城市的价值，吸纳更多的农村 剩余劳动力，增加农民收入，缩小三亚城乡之间的差距；同时又能丰富三亚作为专业化旅游 目的地的旅游产品和项目。旅游主导，是实现城乡互动最好的手段。旅游可以作为提升一产 图 17 三亚优美的田园、乡村风光 图 18 旅游产品楔入的城乡产业布局示意图
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和二产价值的手段；发展旅游可以增加农民收入，是实现惠民的最好的策略之一；旅游及相 关产业还可增加就业岗位，转移农村剩余劳动力，促进三亚的城镇化进程。 在旅游主导、城乡统筹的总体思路下，以旅游者多元化的需求为中心，在不同产业里围 绕旅游进行资源配置、产品开发和配套产业的发展、延伸和价值提升；在以上不同的产业片 区特别是滨海地区以北的区域， 充分挖掘自身资源优势和特色， 结合旅游项目的策划和楔入， 提升各片区的价值，同时也增加了三亚作为专业化旅游城市的丰富性。例如：传统的农业可 以升级为观光农业， 还可继续升级为参与性强的农业主题公园； 传统的果蔬农业结合旅游可 优化为热带果蔬旅游产品加工业； 山地生态产业区或生态保育地带可结合旅游策划为生态旅 游区、山地主题旅游区；特色的民俗村寨、乡村可以结合旅游作为民俗旅游点、乡村旅游区 等等。
4.4 统筹城乡支撑系统
城市交通不仅对其人口、 经济和社会发展布局具有重要的引导作用， 而且还具有窗口示 范作用。因此，三亚的城乡统筹的交通系统必须体现出“旅游主导、城乡统筹”的特点，强调 为旅游服务的、特色化的交通体系，提供多元化一体化的交通服务，突出特色化的旅游交通 产品设计。 具体到城乡统筹交通及旅游交通规划强调以下内容： 强化区域干线公路的骨架与 支撑作用；完善和加密市域公路网络，增加市域内东西向交通联系通道，实现市域公路系统 网络化；契合市域旅游线路组织打造生态休闲旅游公路走廊；等等。 基础设施是城乡赖以生存和发展的基础， 在城乡发展中处于先导地位， 是反映城市价值、 农村价值内涵的重要方面，是确保城乡经济持续增长、社会稳定健康发展的必要条件。一方 面，在统筹城乡市政基础设施建设时，要充分考虑到乡村的需要和设施建设；另一方面，需 要积极贯彻具有滨海旅游城市特点的市政基础设施规划建设理念——清洁能源、 资源综合利 用、节能减排等，因地制宜采用适宜的技术来推动生态环保目标的实现。 城乡公共服务设施配置的“公平、公正”是城乡统筹的重要目标之一。三亚目前存在明显 的城乡二元结构， 其城乡公共服务设施应当统筹考虑， 满足城市居民与乡村居民的基本需求。 根据市域城乡聚落体系的等级， 将三亚城乡公共服务设施的体系确定为 2 个类型、 5 个层级。 按照一定人口规模的标准，统一配置一般性的城乡公共服务设施。城市地区形成“市级—地 区级—城市居住区级—城市基层社区级”公共服务设施体系； 乡村地区形成“新市镇级—中心 社区级—基层居民点级”公共服务设施体系。
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图 19 城乡统筹交通系统规划图
图 20 城乡统筹公共服务设施配置规划图

4.5 统筹城乡项目库
在当前发展背景下， 要求城乡统筹规划应当是具有实际操作性的规划， 应当更具备实施 性。因此，可作为抓手的项目库的规划就是在城乡统筹的实施层面最重要的一项内容。三亚 市有关文件也强调：要加强新农村建设，扎实推动城乡统筹发展；要以重点项目为载体，着 力推动城市建设及各项事业的发展。 结合三亚市的发展计划， 规划提出生态保护、 社会民生、 农业发展、 旅游统筹、 设施建设等共五大类项目， 并将其具体落实到用地空间布局上。 其中， 又强调以东部海棠湾国家海岸、西部崖城创新创意产业基地、南部鹿回头半岛及海上旅游、 北部绕城高速公路及其连接线、中部公共服务中心以及中央商务区、槟榔村 5A 级乡村旅游 区、落笔洞文化旅游区等八大骨干工程开发建设为重要带动，来推动五大类（160 余项）的 与城乡统筹密切相关的项目的操作实施。
5 总结
三亚独特的资源禀赋和区位特性， 以及其高端定位目标， 必然使其成为建设国际旅游岛 和城乡统筹的先行先试地区。 这也决定了三亚的城镇化道路和城乡统筹发展模式必然是一种 独特的模式，即“目标定位全域覆盖，旅游主导城乡统筹”的模式。这种模式，在海南省具有 “领先、率先”的示范作用 ，在全国也应具有作为落实科学发展观和城乡统筹发展的榜样效 应和先锋试验作用。 三亚的城乡统筹发展，是宏观发展背景下和现实问题的必然要求，也是其实现“国际热 带海滨风景旅游城市”高端目标定位的必要支撑。三亚的城乡统筹，必须坚持“三亚模式”， 争取政策支撑， 继续创新、 探索具有三亚特色的专业化国际滨海旅游城市和城乡统筹发展之 路。 三亚的发展不应简单地“贪大做全”， 城乡统筹也不是为了圈地、 蔓延； 三亚的科学发展， 必须立足于“做特做精”，城乡一体化统筹发展，进而辐射和带动国际旅游岛南部区域发展。
参考文献 [1] 中国城市规划设计研究院. 三亚市城乡统筹规划. 2009(12)
[2] 中国城市规划设计研究院. 三亚市城市总体规划（2008-2020） （纲要）. 2010(04) [3] 海南? 三亚统筹城乡全面建设小康社会发展战略研究
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[4] 清华大学、雅克公司、南京大学、阿特金斯公司.三亚市城乡统筹概念规划国际竞赛. 2008(10) [5] 国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见. 2009(12) [6] 海南国际旅游岛建设发展规划（纲要）. 2010(06)
作者简介
范嗣斌（1976-） ，男，硕士，中国城市规划设计研究院，高级城市规划师。 李荣（1981-） ，女，硕士，中国城市规划设计研究院，城市规划师。 缪杨兵（1983-） ，男，硕士，中国城市规划设计研究院，助理城市规划师。
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