如何认识中国财政收入规模_陈共

中国预算内收入占GDP的比重虽有一定增长的余地，但鉴于中国的预算外管理收入的比重较高，预算内收入不宜增长过快，当前的方针应是控制财政收入增长速度，优化支出结构，提高支出效率。

财政收入规模问题是学术界经常议论的一个热门话题。近年来，国民收入分配问题凸显，有学者提出“国富民穷”“财政收入挤占了居民收入”的质疑，引起社会各界广泛关注。一国的财政收入规模，涉及国计民生和长远发展的决策，对其深入讨论、加深认识十分必要。

概况与基本判断

按国际货币基金组织（下称IMF）的标准，中国的全口径财政收入应包括预算内收入、预算外收入、社会保险基金收入、政府性基金收入和国有资本收益。政府债务虽不计入财政收入，但为综合考核财政收支、体现政府支配国民收入全貌，应考虑政府债务或财政赤字。作为弥补财政赤字的来源，政府债务也是国家财政的一项收入。

表1中的收入项目，按管理体制差别可分为三类：预算内收入、预算外管理收入（为区别于原体制的“预算外收入”，本文称“预算外管理收入”）、政府债务收入。中国全口径财政收入是由预算内和预算外两部分构成。

预算内收入，就是政府每年向人大提交的政府预决算报告中的财政收入，是狭义的财政收入，预算内收入主要是税收收入，通过政府预算统筹使用，保障政府向社会提供公共物品，是全部财政收入的基本部分。预算外管理收入是指未纳入财政收入指标统计的财政收入，并按预算外收入管理办法实施管理，主要是各种基金项目收入。

全口径财政收入中预算外管理收入的比重较大,是中国不同于其他国家的一个特点。预算外管理收入包括表1收入项目中的第2至第5项。四项收入合计为42066.9亿元，相当于预算内收入的61.4%，占当年GDP的12.4%。即中国全口径财政收入占GDP比重，预算内为20%，预算外大约为12%。四项预算外收入在多年预算管理中形成，已成既定分配格局, 各项基金按规定用途安排，不得调剂使用，属专款专用性质，实行编制部门预算、收支两条线的规范化预算外管理。

由三类财政收入形成三个层次的财政收入统计口径，可以用来判断当前财政收入规模水平的高低：

预算内收入为68476.9亿元，占GDP比重为20.1%，纵向比较和横向比较都偏低，存在一定的提高空间。

全口径财政收入(第1项至第5项)共110543.8亿元，占GDP的比重为32.5%。此口径的国际可比性较好，同美英法德几大国比，并不高，美国是发达国家中偏低的，也达34%左右，中国处于偏低的水平。同发展中国家比，则略高于低收入国家和中等收入国家的一般水平。中国是大国，处于经济发展和转型阶段，略高一些符合情理。从中国自身纵向比较看，与改革开放初期1978年31.1%的水平相当。

加上政府债务的财政收入为150043.8亿元，占GDP的比重为44.1%，这一比重也是财政支出占GDP的比重，体现政府支配国民生产总值的实际份额。这个比重看起来大了些，近年中国财政赤字和政府债务的上升令人担忧，但同高赤字、高债务的国家相比，则是小巫见大巫。比如美国，在爆发金融危机后，一方面实行减税取悦于民，同时大量发债来增加财政支出，缓解恶化的财政危机。根据美国政府的估算和市场预测， 2009年美国财政赤字将达1.84万亿美元，占当年GDP的12.9%，国债净发行额将达2万亿美元。

财政收入规模增减变化有一定的规律性，但不可能用一种精确的模型来测度每个国家财政收入规模的合理水平，一个国家的财政收入规模，最终取决于该国政治、经济、社会、历史传统等因素形成的特殊国情。

通过横向比较和纵向比较判断：总体上，中国当前财政收入规模的总水平不是过高，基本适度，主要是预算外管理收入中，某些收入项目存在较大的问题。为了认证这个判断，还需要对其中的几个重点收入项目做必要的具体分析。

预算内收入：最不应置疑的部分

近年来，预算内财政收入占GDP的比重并没有很大的提高，比如，2006年为18.3%， 2009年上升为20.1%。预算内收入是全口径财政收入中的基本部分，应是质疑最小的部分。

表1 2009年中国政府各项实际收入一览

首先，预算内收入是政府提供公共物品的基本保障，近年来支出结构不断优化，预算内收入主要是用于教育、卫生、社会保障以及新农村建设支出的增长，今后仍然需要持续增长。

其次，预算内收入也是国防经费的基本保证，国防经费仅占财政支出的8%左右，占GDP的比重不到2%。目前的国际形势下，难道还能削减吗？这也是不宜指责预算内财政收支过高的一个重要理由。

第三，近年来，大地震、旱、涝、泥石流等自然灾害频发，须由财政来补偿，没有足够的预算储备如何应对？另外，预算内收入在政府收入中法制化、规范化程度及透明度最高。如果全口径财政收入偏高还可以讨论，质疑预算内收入过高则不符合事实，或是一种误解，对决策也不利。中国预算内支出中，惟有一个项目占总支出的比重偏高，即行政管理支出，可以考虑实行零增长政策。

因此，应达成这样一个共识：中国当前预算内收入规模水平总体上不高，尚且存在适度提高的必要和余地。

问题在于，质疑财政收入规模过高的呼声，恰是直接针对预算内收入提出。如2010年中国财政收入总额超过8万亿元，引来“财政收入比重过高”“国富民穷”“财政收入挤占了居民收入” 等质疑和议论。而实施减税政策的主张，同样是指向预算内收入，因为预算内收入近90%是来自税收。坚持减税的学者，过分迷信西方国家减税政策的效应，其实减税政策不一定适用于中国，中国曾两次实行以增加政府支出为主的积极财政政策，都取得了明显效果。

土地出让收入：

政府行为和政策的偏差

土地出让收入是地方政府依据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法规，出让土地使用权所取得的收入。2007年，国家改革了土地出让收入管理制度，土地出让收入要全部上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，专款专用。2009年，全国土地出让收入14239.7亿元，占全部政府性基金收入的77.7%，占全口径财政收入的12.8%。

近年土地出让收入增长较快，2009年同比增长43.2%。北京、上海等城市土地出让总价款同比增长超过100%，对地方财政过分依赖土地出让收入的现象，社会舆论称之为“土地财政”。有人从改革土地管理制度的角度，认为土地财政弊端日益明显，应退出历史舞台。当然，进一步改革土地管理制度应当探讨，但当前应在现行管理制度前提下，应对土地出让收入进行实事求是的分析。

中国现行土地制度是土地国有制和集体所有制，私人不得买卖，政府是国有土地的代表兼土地经营者，有偿转让使用权。土地出让收入是政府转让土地使用权所取得的收入，因而土地出让收入纳入国库，构成财政收入的一项收入是天经地义的。政府向房地产业提供土地，促进房地产业发展并带动经济增长，政府收入增加，这是应当肯定的。土地是一种不可再生的资源，随着土地需求日益增长，价格上升也是必然，这一矛盾不是管理制度所能改变的。

当前，出让土地主要是采取“招、拍、挂”方式，80%以上土地出让收入是来自“招、拍、挂”。土地拍卖价格是竞拍形成的，如果拍卖市场公开、公正和透明，土地价格虽高，开发商还有利可图，但从市场供求关系的角度看是无可非议的。

土地出让收入问题的核心，不在政府拿得过多，而在于拿的过程存在政府行为和政策的偏差，端正了政策，收入就不会那么多。土地供给的政策，以有限的土地供给实现居者有其屋的目标。土地出让收入既是财政收入的一种手段，也是一个政策杠杆，地方政府往往热衷于取得高收入，却偏离了居者有其屋的目标。

在城市，政府热衷于商品房开发，忽视普通老百姓住房的保障，因为保障房拿不到那么多的收入。开发商囤积倒卖土地，而建保障房的用地却无保证，投入的资金短缺，如2009年全国土地出让支出12327亿元，其中仅有1.5%（187亿元）用于廉租住房建设。

在农村，征购土地没有给予足够补偿，廉价征购，高价卖出，最近又出现以耕地增减挂钩的名义撤村增地，都严重损害了农民的切身利益。温家宝总理在天津夏季达沃斯论坛上的讲话指出，“一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。而宽马路、大广场又表现出自己的所谓政绩，这又同官员的考核制度有关。”这里所说的官员考核制度，正是政府行为和政策偏差的根源。

应当看到，商品房价格高涨是多种原因形成的，土地出让收入过高只是其中的一个因素，必须采取综合治理手段才能奏效。可以采取税收和金融手段控制需求，在这里行政手段尤为重要，诸如严禁开发商囤地囤房，打击投机，实行“限购令”，严格监督地方政府和土地管理部门违规违纪行为等。

政府债务收入：风险与对策

2009年国债余额为62708.35亿元，占当年GDP的18.4%，加上地方政府债务余额7.2万亿元（地方政府融资平台全部贷款数，有政府性债务也有企业债务，难以区分，暂都视为政府债务），

合计为134708亿元，相当于当年GDP的39.6%。

从总规模看，低于国际参照的60%的债务警戒线。按财政赤字口径计算，中央财政赤字为9500亿元，占GDP的比重仅为2.8%，如果将地方政府债务也计为财政赤字，则总赤字为39500.0亿元，占当年GDP的11.6%，赤字水平已经偏高。不过，这里有一个特殊原因，2009年地方政府债务超常增长，一年就增加了3万亿元（据中金公司数据）。

中国地方政府早已存在各类债务，当前的地方债务形式，主要是地方政府融资平台向开发行和商业银行的借款。地方政府债务和土地出让收入，成为地方政府投资的主要资金来源。当前地方政府债务有三个特点，即债务普遍存在，只是多少的差别；数额巨大，增长速度快；债务管理不统一、不规范，不仅未纳入预算，有些地方甚至根本不承认是地方政府债务，有的地方财政部门根本不过问地方债务。

地方债务对地方的经济发展无疑发挥了很大作用，但同时也存在着很大的风险。首先，债务规模不断扩大。本届政府班子借债，由下届或再下届班子偿还，所以借款当时很少考虑风险问题，而且在政绩考核和攀比推动下，产生很大冲动力。其次，地方债务使用效益风险上升。经济形势多变，一旦使用不当，选项失误，就会产生不良投资或无效投资，债务规模越大，这种风险也就越大。第三，地方政府对债务的依赖加重，不利于加快经济发展方式的转变。

中央已采取措施清理和化解地方债务风险，关键问题是要明确区分地方政府债务和企业债务，一旦明确是地方政府债务，就必须严格按政府债务的程序进行规范化管理。近两年中央代发地方政府债券，为地方政府债务的管理提供了思路和前景。但中央代发地方债券还只是刺激经济的特殊措施，不是真正的地方政府债券，要成为地方政府债券，还必须给予地方政府独立发债权。

地方政府债券的发行和管理，可以仿效国债的办法，即规范化、法制化和证券化，采取以下步骤：首先，承认地方债存在的合理性。中国是一个大国，实行分级管理的财政体制，特别是地方政府负担和履行重要的经济建设职能，在预算之外通过地方债筹措一部分建设资金是必要的。所以，应承认地方政府债的合理性。其次，修改现行预算法，通过立法认定地方债的合法性，制订地方债法规，允许地方政府按国家规定编制赤字预算，由地方政府债来弥补。第三，地方债主要采用发行地方政府债券形式，公开招标发行，并允许在银行间债券市场和证券交易所市场上市流通，增强债券的透明度。第四，将地方债纳入地方预算管理，编制地方债务预算，强化预算制约。

优化财政收支之道

第一，当前，国民收入分配问题已到了必须下大力气解决的时候。调整国民收入分配，首先是注重初次分配领域的调整和改革。比如，理顺资源性产品价格形成机制，提高职工工资在收入中的比重，进行国有经济调整和垄断行业的改革。特别是要注重在整顿分配秩序，清理大量的隐性收入和灰色收入中的问题。

财政税收在当前调整分配格局中的主要作用，不在于削减财政收入或税收规模，而在于完善和改革税制，充分发挥税收在二次分配中的调节作用。

第二，正确认识财政收入与消费的关系，破除财政收入增长会影响居民消费增长的误区。一方面，当前财政收入增长主要用于教育、卫生、社保等社会民生支出，增加了社会性消费，其中一部分转化为个人消费；另一方面，社会性消费可为个人消费解除后顾之忧。

第三，预算内收入占GDP的比重，虽说还有一定增长余地，但鉴于预算外管理收入的比重较高，预算内收入不宜增长过快。当前的方针是，控制财政收入增长速度，优化支出结构，提高支出效率。不宜全面减税，应加快税制改革，实行有增有减的结构性调整政策。

第四，当前中国财政已形成用预算内收入保社会民生、用土地出让收入和债务搞建设的格局。在预算内收入不能压缩的情况下，必须对土地出让收入和债务严加管理，采取有效措施逐步压缩。

但是，土地出让收入和地方政府债务增长过快，和经济发展方式相联系。因为经济增长过度依赖投资，又主要依赖于地方政府，而地方政府只能通过出让土地和举借债务筹措资金，别无出路。

因此，土地出让收入和地方债务是当前地方政府经济增长的必要条件，只有消费逐步替代投资成为经济增长的主要推动力，才可能摆脱过分依赖土地出让收入和地方债务过快增长的局面。反过来说，如果放任土地出让收入和地方债务的快速增长，就会妨碍经济增长方式的转变。

第五，有人认为土地出让收入和地方债务是由分税制形成的，提出通过税制改革和分税制解决地方政府收入短缺问题，其实这不可能实现。因为，分税制是解决预算内收入的分配问题，只解决地方公共物品供给的收入短缺，不可能解决建设资金短缺问题，否则必将大大提高现行税负。

（原载《中国改革》2011年第3期）