论我国有关收入再分配的财政政策

论我国有关收入再分配的财政政策

【摘要】

以收入分配为载体的利益和谐，是社会和谐的基础和前提，公平收入分配是贯穿在利益和谐中的一条主线，也是用来评判利益分配是否和谐的基本依据。财政历来是国家实现收入再分配的重要工具，承担着公平收入分配的重要职能，对调节收入分配起着关键作用。就我国来看，由于财政政策在收入再分配领域存在些许不足，导致了我国财政的收入分配调控功能孱弱，影响了财政在公平收入分配和建设和谐社会中应发挥的作用。从当前和今后发展来看，适应新时期经济与社会发展需要，必须按照构建公平收入分配机制的要求，通过深化财政体制改革，调整财政收支分配结构，更好地发挥财政对收入分配的宏观调控作用，促进我国收入分配公平化。

【关键词】收入分配税收转移支付社会保障

一、前言

收入分配关系民生，合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。当前，我国收入分配失衡现象日趋严重，对经济发展和社会稳定带来不利影响。财政在调整优化国民收入分配格局、规范政府参与国民收入分配方面具有重要作用。但是现存的财政制度是否真的一如初衷，实现收入分配的公平合理呢？我国通过收入再分配政策在一定程度上解决地区间收入分配的差异、让居民分享财富，包括累进税率的税收（所得税）、财政转移支付、社会保障制度和提供重要公共服务，如教育医疗和社会服务等。本文将就我国现行的税收制度、转移支付制度和社会保障制度进行探索分析，发现其有失完善之处并给出政策建议。

二、我国有关调节收入再分配政策的现状

（一）我国税收制度现状；

1.税制结构

近年来，中国的税收收入在持续快速增长的同时，税制结构保持了基本稳定。2005年，全国税收中流转类税收占税收收入的70%左右，其中增值税的比重接近50%，选择性征收的消费税占税收收入的6%；所得类税收占税收收入的22%左右，其中个人所得税的比重为7%；财产类税收和资源税占税收收入的比重为5%。

税制结构问题可以说是税制设计的根本战略问题。税制结构的完整与完善起到了决定性的作用，它决定税收作用的范围和深度。可以说，它是国家财政收入的核心。我国税制结构经过建国以来的历次改革，在适应国情、遵循国际惯例方面有了很大改善，但仍有许多需要改进。

总体上来说，我国一直是实行复合税制，今实行的税制结构是由当前我国的经济情况所决定的，我国当前税制是以间接税（约60%）和直接税（约25%）为双主体的税制结构，并辅助其他税种以增加财政收入（约15%）。与调节收入分配有关的税种有：1.消费税， 2.所得税类（企业所得税、个人所得税），3.财产和行为税类（遗产税尚未开征）。

2.我国个人所得税制度的形成和发展

个人所得税既是税收收入的重要来源，也是调节收入差距的重要手段。我国自1980年起开征个人所得税，到1994年实施统一的个人所得税，再1999年恢复征收利息税，个人所得税的作用空间越来越大。

个人所得税是对初始收入的调节，其收入再分配功能是双重的：一方面调节初始收入所形成的差距，另一方面聚集可供收入再分配的财政资金。个人所得税在我国的历史虽短，但其成长性较强。

目前，我国个人所得税实行的事分类课税模式。个人所得税应税项目广泛，包括工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得等。分类所得的税率有所不同，即有累进税率，也有比例税。

3.我国消费税制度的形成和发展

消费税作为国家的一个税收政策工具，其立法意图就是期望通过调节人们的消费需求，引导社会资源配置或调节社会财富分配，实现国家的社会经济政策目标。自1994年正式开征消费税以来，我国的消费税制度在调节消费结构、抑制超前消费、正确引导消费方向和增加收入等方面发挥积极作用。但是20年经济告诉的发展，产业结构、消费结构的变换、调整，我国消费税不可避免的显示出与经济发展不相适应的地方，所以在2006年4月1日，消费税制改革开始施行。

这次改革将消费税应税品从11类调整到14类：1.新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木质一次性筷子税目；2.取消汽油、柴油税目，新增成品油税目；3.取消护肤护发品税目，增加高档化妆品税目；4.对汽车、摩托车按排气量大小进行新税率的设置；5.将汽车轮胎的10%税率下调至3%，子午线轮胎免征消费税；6.将粮食白酒和薯类白酒税率调整为20%。从新的消费税改革内容方面可以看出, 这次税改的政策目标之一就是通过消费税的征收调节收入分配, 缩小目前的较大的收入差距, 以维护社会的公平, 调动广大群众社会建设的积极性。

另外，财产税也会对收入再分配产生一定影响主要是针对拥有房产、车船以及签订合同、转让资产的行为征收的税收，对于以上要素拥有者的收入起到了很好的再分配作用。同时财产税的征税对象均是出现在流通环节的最后环节，不会产生转嫁作用。因此，在居民收入分配中，拥有以上要素的居民一般为收入较高的人群，财产税从理论上来说应该对居民内部的收入差距起到改善的作用。

（二）财政转移支付制度现状

我国现行的转移支付制度中，转移支付项目包括3大部分，见下图1。其中，第三部分体制补助，只占总额的3%，可以忽略不计；第二部分税收返还，是1994年改革时确定的对地方税收努力的激励政策，不具有均等化效应；值得关注的主要是第一部分中央对地方转移支付。它又分为两大块，财力性转移支付和专项转移支付。前者中的项目很多，2005年又增加了县乡财政补助（三奖一补）。

关于财力性转移支付。从1995年开始，我国首次采用了以建立公式为基础、以均等化为基本目标的一般性转移支付办法，该办法通过测算各地标准收入和标准支出，决定财政转移支付资金的分配，是我国规范化转移支付制度建设上的重大突破。一般性财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额构成。客观因素转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。政策因素转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。除了一般性转移支付之外，财力性转移支付还包括：调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税税率转移支付、缓解县乡财政困难补助、年终结算财力补助等。

关于专项转移支付。中央财政对地方财政的专项转移支付是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项预算资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不发达地区的“三西”专项资金、社会保障转移支付和退耕还林转移支付等。这类拨款也是中国政府间转移支付的一种重要形式。专项转移支付资金规模由1994年的361亿元增加到2005年的3517亿元（含国债专款）。

现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央

的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的

4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下

降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体

制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付

结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力

的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。

（三）社会保障制度现状

社会保障体系是我国社会主义市场经济体制的重要支柱，它关系到改革、发

展和稳定的全局。社会保障体系是否健全，对一个国家的经济发展和社会稳定具

有直接影响。我国的社会保障制度包括：社会救助，社会保险，社会福利，社会

优抚。

1.社会求助

有些也称为社会救济。社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障，其目

标是扶危济

贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群。

我国的城乡最低生活保障制度就属于社会救助，自1997年起在全国城市建

立。今年来我国城乡低保制度逐渐完善，人均补贴逐年提升，受保障人数稳定。

以下是我国2007-2012年城镇低保支出情况：

2007 2009 2010 2011 2012 年份

保障人数（万人）2254 2338 2308 2275 2142

最低生活保障累计支出

10554527 4067858.7 4265312.5 5279327.8 6359308 （万元）

人均支出（元/人）98.02 159 168 209.61 244.01

以上图表中的数据中华人民共和国民政局网《全国低保数据》。（由于2008年自然灾害等

特殊因素较多，因此误差较大，不列入表中。）

2.社会保险

指国家通过立法强制实行的，由劳动者、企业(雇主)或社区、以及国家三方

共同筹资，建立保险基金，对劳动者因年老、工伤、疾病、生育、残废、失业、

死亡等原因丧失劳动能力或暂时失去工作时，给予劳动者本人或供养直系亲属物

质帮助的一种社会保障制度。它具有保障劳动者基本生活、维护社会安定和促进

经济发展的作用。

到2004年末，全国参加失业保险人数共有10584万人，比上年末增加211万

人。全国失业保险基金增加43万元，共293亿元。自1999年以来连续六年保持

两位数增长，全年向全国754万失业人员提供保险金和其他失业保险待遇。

3.社会福利

指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活

质量的资金和服务的社会保险制度。社会福利解决的是人们在温饱问题基本解决

的情况下，如何提高人们的物质和精神生活水平的问题；而社会救济解决的是人们的生存问题。在我国以往的社会福利项目中，有些项目属于社会救济范畴，比如城镇的“三无”人员，民政部门为其提供的生活保障属于社会救济，而不属于社会福利，尽管所需费用都是从国家财政支付，所以没有不要将社会救济列入社会福利的范畴，因为为他们解决的仅仅是他们最基本的生活问题。

4.社会优抚

是指政府或社会对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属给予抚恤和优待的一种社会保障制度。

三、对调节收入再分配政策的分析：

（一）税收制度不完善

通过对中国现行税制结构的分析可以看出，由于个人所得税、财产税和资源税等收入分配功能显著的税种占税收收入的比重仅有

由于个人所得税、财产税和资源税等收入分配功能显著的税种占税收收入的比重仅有12%，而具有累退性质的一般流转税比重超过50%。因而在总体上，中国现行税制的收入分配功能较弱。

在以流转税为主体税种的税制结构下，低收入者以商品消费为主，承担的增值税负较多，高收入者的劳务消费比重较大，承担的营业税负较多。由于低收入者的边际消费倾向高，增值税在税收收入中所占比重大，因而恶化了收入分配。尽管影响不显著，但从总体上讲，低收入者的流转税负担仍然要高于高收入者。

消费税的情况则比较复杂。随着居民收入水平的提高，烟、酒的支出收入比呈明显的下降趋势；而小汽车、摩托车、燃料、化妆品、金银首饰等商品则随着收入水平的提高，其支出收入比有明显的上升趋势。两方面综合考虑，消费税的收入分配效果仍然不明显。

超额累进的个人所得税是西方国家调节收入分配的主要税种。然而在中国，由于征管环境的制约，以货币收入作为个人所得税计税基础的征管方法，无法对以实物形式存在的福利和职务消费等个人实质性收入征税。而分类征收、源泉扣缴、统一起征点的征税模式无法根据纳税人的赡养负担等因素进行调整，反而加重了低收入者的税负。以2000年为例，在个人所得税项目构成中，工资薪金所得占42.86%，股息红利所得占28.7%，而这其中大部分是按比例税率征收的居民储蓄存款利息税。

（二）公共服务均等化有待提高

近年来，在国家财力迅速增强的情况下，应大幅度调整财政支出的结构，将更多的财政收入投入公共服务领域。为此，一方面要合理划分中央和地方的事权与财权，以便落实重要和地方各自的公共服务职能，合理确定财政收支和使用方向。另一方面要加大财政对各级各类教育、医疗等公共服务领域总的投入力度。

但是由于财政转移支付的结构安排不合理、中央和地方的事权与财权划分不够清晰，中央财政对中西部地区、欠发达地区的转移支付力度有待加强，革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的经济社会发展尚待提高，区域协调发展有待完善，这些问题都急需有关政策的改革和调整。

1.结构安排不合理，具有均等化作用的一般转移支付比例偏低。

我国现行转移支付方式中，只有一般性转移支付是严格按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，其他的转移支付方式在分配时都是采用基数测算、增量返还等方式。地方标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。标准财政支出按地区经济性支出构成，财政供养人数和支出水平等因素测算。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额等因素确定。由于测算计算过程充分考虑了各种因素，一般性转移支付的均等化作用比较明显，但其在转移支付总规模中比例偏低。2008年，中央财政对地方一般性转移支付3404亿元，仅为税收返还和转移支付总额22945亿元的15%。我们调查的3个省数据显示，一般性转移支付占中央对其转移支付总的中所占比例均在20%左右。

2.政府间事权关系划分不清晰，对专项转移支付资金的使用产生不利影响。

第一，范围涉及过宽。专项转移支付设置的目的，是投向具有明显的外部性、需要多级政府共同完成的基础性项目和公益事业项目。但由于各级政府间事权界定不清，我国专项拨款的范围涉及了几乎所有原本应属于地方政府事权的项目，包括：基础设施建设、企业技改、支援农业、科教文卫、社会保障、行政管理、公检法等。第二，配套要求过高。中央财政下拨地方的专项资金，有相当部分要求地方财政配套。客观上看，这些专项资金的配套要求，对地方财政构成了很大压力，很多情况下已经超出了基层财政的承受能力。因此，出现了不少取消专项转移支付配套要求的呼声。笔者认为，要求地方政府对部分专项转移支付提供配套资金有其合理性，关键是如何选好项目和把握配套资金的总体规模。从理论上讲，要求地方政府对部分专项转移支付进行配套，可以从政策上引导地方政府按照中央的要求，将财政资金投向一些具有正外部性的行业和领域，体现中央宏观调控的政策导向性；从实践上看，要求地方对中央项目配套，有利于督促地方政府加强对项目建设和资金使用的监督管理，提高资金的使用效益。目前配套政策的问题，是不区分项目统统要求配套，致使地方财政有限的财力无所适从。第三，项目安排不当。据审计署公告显示，目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。

3.城乡教育、医疗等公共服务资源分配不平等。

城乡教育资源分配严重不平等，东、中、西部教育资源差距明显。即便在城市内部，中心老城区教育资源集中，而新区和外围地区教育资源匮乏；同样，卫生资源配置方面，包括医院和医务人才等医疗卫生资源的80%集中在大城市，而80%的患者集中在农村地区。另一方面，中国享有医疗卫生保障的人只占15%，主要是国家公务人员，而社会低收入群体的基本医疗服务却得不到有效覆盖

（三）社会保障制度不健全

1.最低生活保障制度缺陷：

第一，低保制度并不能帮助低保对象脱贫。此类制度的政策目标“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是被动的和消极的，并不能帮助受助者脱贫。

第二，低保制度需要大量的人工成本。低保制度或社会救助制度的实施都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合受助条件。还要进行一系列程序，这些都需要大量的

人工。

2．养老保险覆盖面狭窄

伴随着我国人口老龄化的不断加剧，和独生子女家组建家庭的增加。家庭保障功能逐渐减弱，传统的家庭代际养老模式受到很大的挑战。养老保障问题已成为我国重大的社会问题。根据国家人口统计局2009年全国人口变动情况抽样调查数据来看，全国60岁以上的人口占总人口比重的14.14% ，50-59岁的人口也占到13.82% 。

在我国农村养老保险的发展要比城市的发展缓慢多。根据2009年的“中国社会状况综合调查”显示：在18-69岁的拥有城镇户籍的人口中，有52.6%的人参加了城镇养老保险，而在18-69岁的拥有农村户籍的人口中，参加养老保险的仅有5.8%。就养老方式来看，我国农村居民的养老方式向来就是以家庭供养为主，养老资金的主要来源于子女供养，依靠子女抚养的老年人大约有60%；而养老金的另一来源依靠土地收入。这种家庭养老方式一直持续至今，并仍是现今农村养老的主要方式。

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3.失业保险制度面临的问题：

首先，我国现行失业保险体系未能实现广覆盖，最需要帮助的人难以得到该制度的援助和服务。目前失业保险的目标人群主要是正式部门的职工。尽管2004年末全国参加失业保险人数共10584万人，且比上年末增加211万人，但与城镇26476万从业人员相比，覆盖仍不到一半。其次，待遇水平较低，难以保障失业者家庭的基本生活需求。我国目前最低工资一般只相当于社会平均工资的30%-40%，虽可以保障失业者本人的基本生活，却保障不了失业者家庭的基本生活需求。同时，现行失业保险体系的就业促进功能不足，这使失业保险制度对控制社会失业率的作用指标不治本。

四﹑关于调节收入再分配的政策建议

（一）建立健全收入分配税收调控体系

完善税制调节个人收入分配的作用机制。税收调节个人收入分配的作用机制主要包括以下四个方面：一是累进税制。实行统一的、档次区分的超额累进所得税则是调节高收入者收入分配的一项有力工具，也是世界各国普遍做法。二是税式支出。这是以增加低收入者的收入为目标的一项税收措施。其途径一是直接对低收入者的许多纳税项目给予税收优惠照顾。二是对有助于间接增加低收入阶层收入的行为给予税收优惠等。通过这一机制，将在一定程度上增加低收入者的收入，减轻初次收入分配差距悬殊的程度。三是实行税收指数化。这是减轻或消除通货膨胀对收入分配的扭曲效应，保护低收入者利益的一种税收策略。

完善税制调节个人收入分配的层次体系。税收参与收入再分配的形式，一是在居民收入的实现环节。首先是个人所得税。即对社会成员征收个人所得税进行再分配。个人所得税具有普遍征收、收入高低税负不同的特点，功效明显。二是在居民收入的积聚环节，即对收入转化成动产或不动产以后的收入再进行调节。三是在居民收入的消费环节。在这一环节，发挥调节作用的主要是特别消费税。把属于奢侈的消费活动纳入消费税征税范围。对一部分高收入阶层的收入进行再分配。四是开征遗产税和赠与税，调节高收入者与低收入者的差距，从而更好的

实现公平。

（二）优化转移支付模式和结构

第一，调整优化转移支付模式。政府间转移支付有两种形式，自上而下的纵向转移支付和同级政府之间的横向转移支付。长期以来，我国实行的是单一的纵向转移支付模式，稳定性不够、透明度较低、随意性很大，长期以来为财政理论界和财政工作者所诟病。我们的建议是借鉴部分西方国家的经验，逐步尝试以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的转移支付模式。其中，纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观调控政策目标，以专项补助和特殊补助为主；横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题，以一般性转移支付为主。事实上，2008年四川汶川大地震后，各省在中央统一要求下，对四川省提供的财政援助，就是横向转移支付的一种特例。这样的模式，有助于减轻中央财政的压力，同时也有助于简化转移支付结构，提高转移支付的透明度。

第二，归并完善转移支付方式。从我国转移支付制度改革发展的方向来看，由一般性转移支付和专项转移支付共同组成的转移支付体系雏形初见。按此框架，我们建议，一般性转移支付的调整方向：一是将与财力均等化政策目标不相适应的税收返还并入一般性转移支付，逐年降低并最终取消税收返还。二是将种类繁多的体制补助、民族地区转移支付、其他补助、原体制补助、税费改革转移支付、结算补助等项目逐步并入一般性转移支付。专项转移支付的调整方向：一是结合中央和地方事权的重新界定，除保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助外，其余属于地方事权的项目一律取消。二是明确专项设置的宏观经济调控职能和阶段性，将需要永久保留的专项并入一般性转移支付。三是合理选择要求地方配套的专项，配套要求应充分体现政策引导意图，并考虑地方财政的承受能力。

（三）建立城乡一体化的社会保障体系

我国社会低保制度的基本原理是实现最小最大化，即使社会上收入最少的公民的收入实现最大化。因而，做到城乡一体化的重要性就在于，是全国收入最少的那部分人民的收入增加，从而提高整个社会的收入水平。

我国现在的情况是，对于城市而言，社保意识比较强，尽管没有劳动收入，但凭借资产仍然可以享受低保的待遇，这样不但达不到低保的实用意义，而且使城乡贫富差距更加扩大化。在农村，有许多人根本不明白社保的意义与作用，更别提在偏远山区那些不能解决温饱的几千万人。他们不但享受不到和城市居民水平同等的待遇，就连最根本的保障都还没能解决。对于一些医疗保险、养老保险等覆盖面太小，还有一大部分职工没有包括进来。对于现代社会人口老龄化的问题，现在仍实现收现付的模式，对于老龄化的人来说，根本没有尽到应尽的责任。所以，国家要不断地完善，健全社会的保障制度

建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的覆盖城乡居民的社会保障体系，是构建和谐社会的基础性工程，也是实现社会公平正义的重要标志，更是实现发展成果由人民共享的一项极其重要的制度安排。应采取一种既符合社会保障制度的发展趋势又适合当前国情的、过渡性社会保障制度。对于从事种植养殖业的农民,也没有雇主为其帐户注入资金,他们的社会保障应该按健康保障、养老保障和其他保障三大块切开,养老保障和其他保障由基本保障与补充保障覆盖。在基本保障中,当农民超过一定年龄,国家开始向其个人帐户按年或月注入基本养老金,

数额按当地的生活消费指数在一定的全国基数上进行加权计算,保证各地老年人的基本生活费用，把长期被排斥于基本保障之外的农民划入社会保障范围,而且不以降低城市社会保障的保障水平为代价，兼顾了公正和平衡。

五、结束语

社会不断进步，经济不断发展，居民的生活水平也得到了很大程度的提高。对于财政收入再分配这项机制来说，它的重要性不言而喻，不仅是缩小城乡差距，维护社会的公正关系，加快经济建设和发展。更重要的是他是社会稳定的基石，所以，国家必须立志建设一个完整的行之有效的再分配机制，用此来解决人民的温饱问题，救助那些社会的困难群体，维护人民受保障的权益，让人民享受该得到的待遇。综上所述，只要有效的解决财政的收入分配能力问题，我们国家的经济实力会变得更加雄厚，我们的世界地位将得以巩固，我们的中国会变得越来越好。