我国金融资产管理公发展趋势

说明：1、“一逾两呆”口径；2004年为五级分类。

2、1999年，加上当年剥离的不良贷款为37.3%；2000年，加上当年剥离的不良贷款为38.9%。

3、农业发展银行自2002年起不再按照“一逾两呆”标准進行贷款质量分类

资料来源：中国人民银行课题组。

我国四家AMC经过五年多时间的经营，在化解金融风险、推进国有商业银行改革和支

持国有企业改制脱困方面发挥了积极作用，但四家公司运营中仍存在较多问题。一是AMC

一直没有国外同类机构所具有的强势法律地位，运营中面临一定的法律规定与司法障碍。二

是不良资产处置中的税费优惠政策落实不到位，AMC实际税费负担较重。三是地方保护主

义、地方政府不当干预行为仍比较严重，执法环境不利于最大限度地保护AMC权益。四是

我国缺乏多层次、开放的不良资产处置市场，市场深度不够，缺少市场竞争机制。五是AMC

不是真正的公司，而只是一个政策性机构，行政化管理特色浓厚，目前新实行的“两率包干

制”的做法只是解决了部分问题，难以形成有效的激励机制和约束机制。

二、资产管理公司发展方向

(一)国外AMC的发展模式

世界各国AMC的发展模式主要有以下几种：一是解散和回到原来的母体银行或其他机

构。二是合并成为商业性的资产处置公司。三是成为政策性较强的和专门的不良资产处置机

构。

1989年，美国国会通过《金融机构改革、复兴和实施法案》，依法成立处置信托公司

(Resolution Trust Corporation)，负责管理、处置经营失败的储贷会及其资产和负债。RTC于

1989年8月9日正式成立。RTC的董事会由联邦存款保险公司(FDIC)董事会组成，主席也

由同一人担任。RTC的运作、管理由FDIC全权负责。公司的监事会由5名成员组成，分别

为财政部部长、联邦储备委员会主席、住宅和城市发展部主席、房地产业高级负责人、金融

机构或中央银行的专家或从前的官员，负责RTC的政策、目标、战略和预算。RTC设立时

的工作人员基本来自FDIC，首席执行官(CEO)也由FDIC的CEO的兼任，其后RTC不断

从私有部门招聘雇员，人事渐渐独立于FDIC。为了减少管理的中间环节，提高处置信托公

司的运作效率，美国国会在1991年制定和颁布了《处置信托公司再注资二重；组、改进法

案》(Resolution Trust Corvoration Refinancing，Restructuring，Improvement Act of l991)。1992

年2月，依法设立首席执行官，主管先前由FDIC和监事会负责的主要业务，同时新成立储

贷会存款保护监督委员会(Thrift Depositor Protection Oversight Board)替代原监事会。财政部

长任委员会主席，其余6人分别为联邦储备银行体系主席、处置信托公司总裁、联邦存款保

险公司总裁、储贷会监管署(Office of Thrift Supervision)署长和两名由总统提名、参院批准的

社会知名人士。委员会具体负责制定公司战略、政策、目标，批准公司财务计划，审查公司

处置这些破产机构的成本在1995年12月31日的估算为875亿美元，或者说大约是这些机构破产时资产值的22%。根据1993年12月17日通过的《RTC完成法》，RTC的关闭时间是在1995年12月。《RTC完成法》还要求FDIC和RTC成立一个联合任务小组，开发实施对其资产、人员和工作调配的内部控制。该小组成员由FDIC和RTC人员组成，并且由FDIC主席和RTC的首席执行官分别任命。RTC是临时性机构，它的重组责任到1995年7月1日为止，并于1995年12月31日结束运营，在其终止运行时，有77亿美元资产(账面价值)移交FDIC继续处理，有关职能和人员也重新回到FDIC。

瑞典的银行危机是从1990年金融公司的流动性危机开始之后，逐步波及到银行和抵押机构。根据国际清算银行的统计，1992年是瑞典银行危机的高峰期，不良贷款(NPL)占总贷款的比重为11%。瑞典政府在银行不良资产处理中借鉴了美国RTC成功的经验，灵活地运用了“好银行／坏银行”的模式，并进一步发展了这种模式。瑞典政府认为，如果由一个大的AMC汇集不同银行的NPL，就需要一段较长的时间对各个银行的NPL进行充分了解和分类，而由每个银行设立各自的AMC，由于对自身的资产情况比较清楚，有利于加快处理速度，但是缺乏规模效益。因此，该国政府采取的办法是：对两家问题严重的银行(Nordbanken和Gota)先各自设立AMC；对其他经营状况相对较好的银行，则由银行自身设立下属的AMC。瑞典政府在1992年和1993年，分别成立了两家资产管理公司(Secumm和Retriva)。这两家AMC都是国有机构，独立经营，政府为其提供资金，前者得到了350亿瑞典克郎，后者得到了73亿瑞典克郎。这两家AMC都在内部设立了下属的专业子公司，来管理不同类型的资产，如工业资产管理子公司、房地产资产管理子公司等，并将无法归入这些类别的资产交由其他类资产管理子公司管理，同时，在各个领域组成工作小组和充实一些专业人员，以加强专业化经营的程度。两家AMC按照长期可实现价值购买银行的不良贷款和资产，此后开始大规模地没收贷款抵押物，再对资产进行分类，并针对不同资产制定相应的促销策略。这两家AMC主要采用理顺债权债务关系、重组资产吸引买主和在适当时机出售资产等方法处置NPL。由于措施有力，加上瑞典经济很快在1993年下半年恢复增长，许多不良贷款又成为好资产，最终使AMC在5年之内基本卖掉了所有工业的和房地产业的资产，比预期的10—15年大大缩短，并收到比预期好的价格。此外，两家AMC的所有成本几乎都被补偿。到1996年底，瑞典已成功解决了NPL的问题，其标志是1996年7月政府取消了对银行的担保。两家国有的AMC也在处置完大部分NPL之后，合并成为一家商业性的AMC。

日本进入20世纪90年代，随着泡沫经济的崩溃，银行体系不良贷款比例大幅上升，1998年达到11%。日本从1991年开始对不良债权进行处理，初期主要集中对住宅金融专业公司等一些非银行金融机构。1997年12月24日，日本执政党发布了“稳定金融体系的紧急对策”。日本大藏省于同日提出“消除金融机构滞贷的具体措施”，1998年1月19日，“稳定金融体系的紧急对策”作为法案在临时内阁会议上获得通过。日本政府决定投入30万亿日元的公共资金，全面清理金融机构不良债权。1998年7月2日，日本政府发表了“金融重建总计划第二方案”，通过对金融机构进行改组和淘汰来解决不良债权问题。日本在处理金融机构不良债权的各个时期，建立了形式不同的AMC，以帮助重整计划的实施。(1)共同债权收购公司。1993年1月，日本162家民间金融机构共同出资，成立了共同债权收购公司，资本金为79.25亿日元，营运资金主要来自于金融机构的贷款。其主要任务是收购附有不动产的不良债权，出售质押物，对回收希望不大的不良债权进行处理。共同债权收购公司从1993年3月开始收购业务，到1996年9月，共从事债权收购9075起，处理不良债权12.92万亿日元，支付金额5.23万亿日元，债权折扣率为40.44%。不良债权的账面价值与

实际收购价值的差额约为7.7万亿日元，这7.7万亿日元由金融机构作为损失进行冲消。(2)住专债权管理公司。1996年7月，为解决已破产7家住宅金融专业公司(简称住专)的不良债权，日本银行和存款保险公司共同出资成立了住专债权管理公司(资本金2000亿日元)，其功能是负责收购大藏省已确定为损失的(即无法收回的债权)之外的不良债权，并以拍卖的方式进行处理。这7家“住专”的情况是：截止1995年3月底，总资产13.28万亿日元，总负债13.12万亿日元，自有资本几乎为零。日本对“住专”不良债权的处理采取的是分两步走的方式：第一步，先处理已确定的损失(即回收无望的不良债权)，简称第一次损失。大藏省认定第一次损失为6.41万亿日元，其中住专母体行以及其他金融机构放弃5.73万亿日元的债权；其余0.68万亿日元由日本政府出资弥补。第二步，由住专债权管理公司收购余下的债权，即有望收回的债权6.7万亿日元，并以拍卖方式进行处理，发生的损失即所谓的第二次损失为1.2万亿日元，由政府和存款保险机构各负担一半。两次损失政府共承担1.28万亿日元。(3)整理回收银行。1996年9月，为处理住专以外其他非银行金融合作组织的不良债权，日本银行、民间金融机构与存款保险公司共同出资，在改组原来东京共同银行基础上成立了整理回收银行(资本金1600亿元)。该机构当时的主要任务是接管原东京协和、安全信用组合、木津信用组合等已破产的金融合作组织的业务、收购处理其不良债权。不良债权收购资金来源于存款保险机构担保的民间金融机构的借款。到1997年9月，共收购不良债权3900亿日元，累积收回不良债权607亿日元，回收率为16%。1997年12月24日“稳定金融体系紧急对策”公布后，整理回收银行的功能和作用得到了进一步加强。除了赋予其与住专债权管理公司同样的附有罚则的调查权以外，还允许收购处理一般金融机构的不良债权，并受存款保险机构的委托，在征得审查委员会同意后，可通过购买优先股以及劣后债等方式向自有资本比率低下有问题的银行注资。(4)不良债权清理回收机构(日本版的RTC)。由于以前的几个临时机构资产处置效果不明显，日本政府下决心于1999年4月1日按美国模式设立了不良债权清理回收机构，被称之为日本版的RTC。该机构与过去设立的机构有着明显不同，主要体现在：资本金全部由政府出资；有明确的法律支持；机构设置与人员安排依照美国的作法；公司运作管理按市场原则操作。

韩国受到亚洲金融危机的冲击，银行不良资产迅速增加。到1998年3月底，所有金融机构的不良债权规模为68万亿韩元，如将可能转变为不良债权的受关注授信额度计算在内，不良授信额度总计达118万亿韩元。韩国的资产管理公司(KAMCO)于1962年4月依据《韩国产业银行法》由政府出资设立、采用股份公司的形式。公司法定资本 2000亿韩元(约1.67亿美元)，实缴资本1300亿韩元，其中政府出资 500亿韩元，韩国产业银行出资400亿韩元，其他金融机构出资400亿韩元。KAMCO在1966年依据《关于金融机构愈期贷款的特别措施法》处理所有金融机构的愈期贷款回收业务，1984年依据《国税征收法》办理抵交滞纳国税等扣押财产的公开拍卖业务。1997年亚洲金融危机后，韩国国会立法扩大了KAMCO 功能而主要是接受和处置不良资产(NPL)，国会立法中将其作为永久性的机构设定。KAMCO 依据《成业公司成立法》将公司的职能转型和扩展，主要从事金融机构NPL的处置和濒临破产、倒闭企业的资产收购、处置工作。KAMCO的全部业务活动接受韩国金融监管委员会的监督。KAMCO在1997年转型处置NPL后，其目标之一是促进韩国的经济调整。KAMCO利用国际机构援助成立结构调整投资公司(CRC)，以推动经营不善的企业调整结构。 KAMCO是所有破产公司的最大债权人，目前已收购了1万多家中小企业的不良债务。韩国对企业重组有两种方式，一是建立债务基金，对企业现有债务进行重组；二是建立一个和多个股本基金，对企业投入新的股本金，将其债务改变为股权。1997年根据《有效调节不良贷款法案》，韩国投入10万亿韩元收购银行的不良贷款，年底增加到20万亿韩元。 KAMCO按照公开、公平、

公正的市场化运作方式处置NPL。KAMCO在成立合资公司的初期，通过国际招标优选合资伙伴，避免暗箱操作；设立汉城产权交易所，把拍卖资产和实物资产处置工作日常化，明示交易规则，提前公告要拍卖的资产，对抵税、抵债的实物资产进行定期的拍卖、招标活动。KAMCO 收购银行的NPL参照市场价格，将银行贷款分为正常贷款、预防性贷款、低于法定标准的贷款、可疑贷款及沉淀贷款五类，并主要对后三类贷款进行收购，其中担保贷款按面值的75%收购，无担保贷款按面值25%收购，对沉淀贷款一律按面值3%收购。KAMCO采用国际招标、赎回和解除、直接回收、个别债权出售、打包出售、法院拍卖、证券化(ABS)、兼并和合资等方式，迅速、大量地处置NPL。截至 2001年末，KAMCO收购债权本金共计101.2万亿韩元，并实现了4.68%的出售收购差额利润，共计2.74万亿韩元(折合22.83亿美元)。KAMCO 到2004年基本完成NPL的处置计划，并进一步扩大购买企业重组债权的业务，促进企业结构调整，提升企业价值。

(二)我国AMC未来的发展方向

借鉴国际经验，AMC存续期限一般不超过10年，美国、波兰、瑞典、泰国、马来西亚等国相应机构的平均存续期限为6年半，并在按既定目标基本完成NPL处置工作后，有的立即解散，有的转型为商业性的机构。我国四家AMC已完成购入资产50%左右的处置工作，有的地区办事处已完成该地区不良资产处置工作，按照财政部要求，AMC的全部债权资产必须在2006年末前处置完毕。因此，我国四家AMC面临着存续期即将到期和今后如何发展的问题。我国正处于经济转型期，经济结构调整和企业改制过程中，金融企业和工商企业都会有相当数量不良资产需要处置。截至2004年末，我国存款类金融机构不良贷款规模仍然较大，总计约2万亿元。我国经济在2002年以来开始快速增长，投资迅速膨胀，银行贷款大量投向一些“过热”行业。一些国家在历史上由于投资膨胀所形成的“泡沫经济”，往往导致银行不良资产大幅增加。日本在20世纪80年代的“泡沫经济”时期，银行向不动产业提供了巨额贷款，地价总值从1980年末的700万亿日元增加到1990年末的2365万亿日元，涨幅为238%；“泡沫经济”破灭后，1992年至 1998年间形成的银行不良债权累计60万亿日元。美国在20世纪80年代住房投资不断升温，此后，银行资产质量迅速恶化。截至1990年末，美国35家主要商业银行全部坏账的43.41%来自于不动产。我国上个世纪90年代初投资膨胀过后，形成不良贷款约1万亿元，占全部贷款增量50%左右。据此，可以初步推测我国这次投资膨胀可能会导致国有商业银行不良贷款增加0.5—1万亿元。我国中长期贷款占比较高，2004年短期贷款平均同比增长7.8%，中长期贷款平均同比增长 28.8%。这些贷款的风险将在今后几年内逐步显现。

从金融开放形势来看，我国已加入WTO，国内银行业加快了改革步伐，各大银行都制定了自己上市时间表。一般认为，银行要达到在境内上市，其不良资产率应在10%以下。最近，国务院批准了AMC的“两率”承包改革方案，并批准了配套的三项措施：一是对确有升值潜力的不良资产，允许AMC使用自有资金进行投资，提升回收价值。二是允许AMC开展商业化委托资产处置业务。三是允许AMC利用自有资金商业化收购、经营、管理和处置不良资产。这一改革措施的出台，

拉开了不良资产处置市场化的序幕。目前我国商业银行贷款主要投向国有企业，一些债权还涉及到地方行政部门，如果允许商业银行在市场上直接批发出售其债权，有可能涉及到将商业性负债转化为国家的“或有负债”问题，此外，一些涉及军工企业、敏感性行业的不良债权也不宜进行商业化处置。我国经济转轨时期，金融机构市场退出的问题时有发生，需要建立专门的政策性AMC，以便有效降低金融机构和地方政府的道德风险行为，并有利于整合

资产置换和重组、拍卖、招标、打包处置、资产证券化、上市承销等多元化资产处置手段，举办了国内第一笔不良资产的网上拍卖交易和债权资产拍卖交易，率先采用了资产处置公示制，先后开展了两次国际招标的处置活动，推出了资产包的原值为132.5亿元的处置信托项目，并参加了对德隆系托管及风险处置工作。东方公司积极探索处置不良资产的新思路。一是根据资产质量将不良资产分为A.B.C三类，并制定不同的处置策略。二是将全国25个分支机构根据地域、经济环境、资产性质的相似性分为四个片区，以定期的协作会议和经常性的业务协调为媒介，有力地促进了区域性业务合作的开展。三是抓住重点业务，规范业务流程，加强内部控制，积极防范风险。信达公司根据其债务人主要是国家大中型基本建设项目和国有大中型企业的特点，按照贷款的行业、地区、所有制的分布，以及贷款发放方式、贷款质量、发放时间长短、单笔贷款金额大小等内容进行了分类，分别采取了债转股、债务重组、资产置换、债权转让、打包出售、股权出售、兼并破产等多种形式的处置手段，取得了良好业绩。信达公司在2004年 6月21日由有关部门组织的中行、建行可疑贷款竞标会一举中标，成为两家银行2787亿元可疑类贷款的一级批发商。同时，信达公司还接受了建行569亿元损失类贷款委托处置业务，通过商业化收购方式取得了交通银行641亿元不良资产处置权，使得信达公司累计接收的账面总资产超过1万亿元。根据以上情况分析，四家公司基本具备了整合转型和进行商业化运营的条件。

2、调整组织结构

组建政策性的AMC可以有几种方式，一是新建政策性AMC，二是将原有的一家AMC调整为专门做政策性业务，三是将原有的两家 AMC合并为一家政策性AMC。政策性AMC可以是国有独资公司，并按照《公司法》的要求建立规范化的公司制度，建立董事会、监事会制度，由国家授权的机构或部门委派董事会成员和监’事会成员。原有的 AMC在探索商业化运营过程中，要遵循市场化原则，积极引进国内外富有专业经验的战略投资者参股，加快实现投资主体多元化，改造成由国家及社会其他投资人共同出资，产权清晰、经营目标明确、市场定位准确，以追求经营利润最大化为主要目标的新型AMC。建立由股东大会、董事会、总经理和监事会组成的公司治理结构，有效地执行决策权、执行权、经营权和监督权，各司其职、权责明确，相互制衡。建立外部董事和独立董事制度。建立对董事会、董事和高级管理人员的评价机制。AMC整合过程中，要针对不良资产处置业务运作的组织形式和组织结构进行重要改革，建立新的机制和模式。AMC的组织结构可以采用几种方式：(1)改变目前的按部门设置机构的方式，建立起承包制组织结构。按照不良贷款区域和行业的分布情况，建立起项目承包小组，小组中包括法律法规、资产评估、债权保护、资产出售等专业人员，并建立责任制，按时间和资产回收率、费用等指标进行考核。 (2)母公司控股几个专业化的子公司，各子公司分别对某一类贷款进行集中处置。

3、完善激励约束机制

国际经验表明，没有受到充分激励与约束的AMC的员工可能会延迟不良贷款处置过程并且会产生道德风险，因此AMC必须设计合理的激励与约束机制。(1)建立对不良资产进行市场化评估机制。首先， AMC准备收购的资产需要列明全部信息，包括资产及担保品的信息、业务合约的详细说明，全部贷款、借款人和担保人的情况和数据以及相关的法规文件、经济情况分析等。其次，改用按市值收购不良资产的方式(政策性AMC如果按面值收购，也需要进行资产评估，以利于建立考评机制和损失补偿机制)，选择合格的资产评估机构，按照合理、严密、公正的定价模式对不良资产进行估价，使得转让方承担资产贬值的损失，购入方

承担未来资产经营的风险和有权获得资产经营的合法收益。(2)建立合理的考核指标。AMC 在资产评估的基础上，依据资产的收购价格和管理费用与时间进度安排等，制定合理的资产回收率、现金回收率、费用率等考核指标，并以此为依据，建立公司内外部的监督与考评机制，实行合理的奖罚制度。(3)建立和完善内控机制。制定和完善合理的会计制度。建立和完善信息管理系统。建立各项业务的授权管理制度。制定程序监控政策和步骤。加强审计和监督，设立独立的内部审计部门。建立尽职调查制度。按照公平、公开、公正的原则，引入竞标机制。制定AMC和员工的行为准则。(4)完善信息披露制度。AMC定期对外披露经营管理绩效情况，包括处置资产进度、处置资产总额、回收资产总额、回收现金总额以及资产回收率和现金回收率等，促进AMC公开化运作和防范道德风险。

4、推进专业化运作

目前AMC已开始运用了包括本息清收、折扣变现、以资抵债、债转股、股权分红、股权回购、司法诉讼、破产清算、拍卖、招标、协议转让、资产重组、资产置换、资产租赁、实物资产投资等不良资产管理和处置的常规技術。AMC要进一步推进金融创新，探索新的不良资产处置模式。一是不良资产管理和处置的基础支持技术创新。其中包括不良资产的价值评估、资产调查、业务流程设定、资产处置信息管理等方面。二是不良资产处置的交易渠道、交易结构和交易机制的创新。尝试发展资产委托处置、商业性收购处置、允许外资和民间资本购买AMC持有的债权和股权、不良资产国际招标中创设中外合作公司、不良资产处置境外证券化等。也可以考虑设立专门的金融资产服务公司 (FASC)，专司对资产的估价、拍卖、处置与重组的咨询工作。三是不良资产处置技术手段的创新。按照《公司法》，进一步完善债转股运作机制。按不同对象的打包处置、资产担保融资拍卖、资产联合拍卖、资产证券化、资产处置计划管理等。四是在努力拓展不良资产处置范围和手段的同时，积极探索开展投资银行业务，主要包括公司购并重组、基金管理、证券承销和经纪、资产管理和处置、金融咨询等资本市场所需的业务。

三、完善各项配套措施

我国AMC运营机制的完善在很大程度上依靠立法、政策支持和良好的外部环境。一是进一步增强与AMC相关的法律基础，制定专门的AMC法律。可考虑设立特别法庭，专门负责审理与银行不良资产处置和AMC业务有关的诉讼案件以及银行债权比例较高的破产案件。赋予AMC在庭外调解程序中的“准司法权”，通过灵活的庭外调解途径，由被授权的AMC主导采取有效方式处置不良资产。二是扩大AMC可处置不良资产的范围，既可以承接国有商业银行的不良资产，也可以承接国家政策调整、企业改制、金融机构市场退出、维护社会稳定以及突发事件所产生的不良资产。确保AMC有权自主选择资产处置策略和充分的资产处置权，包括打包销售、资产证券化、股本投入、股本合资、组建合资公司、负责安排融资、核销和减让债务、接管债务企业、拟定重组和破产清算方案、检查债务人账目、制止逃废债务等。三是落实不良资产处置税收、行政事业收费、财务处理和监督等方面的政策，使得处置和管理资产活动获得更广阔的空间。四是发展多层次的吸收和消化不良资产的市场，特别是与不良资产交易的价值转换相关的资本市场、产权市场、招投标和拍卖市场，促进不良资产市场形成高效的运行机制。五是推动信托、租赁、评估等行业的发展，规范投资人和中介机构等市场参与主体的行为，使不良资产的出售、转让、重组、置换的专业化运作充分依托市场机制。六是明确主要监管部门，加强对AMC的监管。目前，我国涉及对AMC进行监管的部门较多，包括财政部、银监会、证监会、国资委和发改委等部门，影响了监管效率。AMC属于非银行

金融机构，理应由金融监管部门对其监管。考虑到目前AMC运营中政策性比较强，以及财政部负责对AMC最终损失提出解决方案，报国务院审批。因此，可考虑强化和完善以财政部为主要监管部门，人民银行、银监会、证监会、国资委等参与配合的监管体制。也可以考虑采取另一种模式，即设立处置银行不良资产的监管协调委员会，该委员会可由财政部、人民银行、银监会、证监会等的人员组成，并可以吸收一批国内外专家作顾问，统一制定不良资产处置规则，监管和协调AMC与商业银行的不良资产处置工作。