招标投标之政府采购制度改革

招标投标之政府采购制度改革

——烟台理顺政府与市场的关系

e招标学苑：烟台是我国政府采购制度改革的一个标杆，其政府采购监管模式被誉为“体现政府采购制度改革本意的模式”，主要特点包括：由专家提前论证采购需求，不以节资率论英雄，实现“物有所值”；实现管理、程序和文件范文的标准化，以此规范市场秩序；管采分离，促进代机构的专业化发展，强化对代理机构的考核。

在小编看来，政府若能真正理顺与市场的关系，发挥技术专家和评审专家的作用，贯彻代理机构优胜劣汰的原则，并且借助电子招标采购平台的便利，加大过程信息的公开力度，那么管好政府采购应不是什么难事。

烟台模板：构建结果导向型监管体系

烟台是我国政府采购制度改革的一个标杆。从“四位一体”的监管模式，到市级财政购买性支出的全覆盖式采购规模，再到全流程标准化的监管力度，被誉为“体现政府采购制度改革本意的模式”。

烟台政府采购也面临着一连串的质疑。最具挑战性的就是，效果不错的烟台模式能否升级成“烟台模板”，移植他地？时隔十年之后，在财政部提出“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型变革”的背景下，记者再次来到这个位于胶东半岛的海滨城市，重新审视烟台模式。

项目论证：实现“物有所值”的途径

了解烟台模式的人都知道，政府采购、预算管理、国库支付和投资评审协同互动的“四位一体”是其核心，项目前期论证是第一道关。由采购办组织专家论证采购需求是否剥夺了采购人提出采购需求的权利？这是烟台政府采购受到质疑的一大问题。而于学利的一句话就把烟台政府采购专家论证制度的核心说得个明明白白：采购人提采购需求，采购办提供项目论证服务。

烟台市财政局副局长任信美告诉记者，烟台政府采购的项目前期论证主要论证三个方面的内容：一是项目该不该上，即项目立项的必要性；二是采购人的采购需求是否合规、合理，即采购预算的合理性；三是政策功能发挥的有效性。

作为十多年的老采购，在任信美的眼中，烟台二中这个项目的论证结果“非常普通”，真正体现制度优越性的案例在于那些能够实现合并采购、“借船出海”的大项目。去年7月，烟台市教育局、卫生局、体育局、文广新局等单位先后申报了相关行业的布局规划项目。经采购办多方沟通协调，在论证专家的建议下，这几个项目被打包合并成一个城市专项规划项目。通过调整，不但实现了1400多万元的节约效果，而且还避免了各自规划可能出现的冲突。

记者手上有一份烟台市采购办1-7月份的市级政府采购项目论证情况明细表，1-7月份，烟台市政府采购共接受了43个论证通知书，其中，已将论证意见转交给主管科室的项目有27个，已论证待采购人重新报方案的项目有7个，正在搜集论证依据资料的项目有9个。已完成的27个项目共涉及预算金额12206.635万元，论证金额为8635.423万元，节约预算3571.212万元。

在烟台，政府采购不是简单地以节资率论英雄，他们更看中的是“物有所值”。

标准化：打造有序的政采市场秩序

“标准化”的起心动念源于2011年由本报组织的一次座谈会的议题，目的是建立起一个健康有序的政府采购市场，提升县区一级的政府采购监管能力，将烟台模式变成烟台模板。想法容易，但是要落实下去，不容易。仅范本制订就历时一年之久。在烟台市政府采购管理办公室常务副主任许奎山的带领下，整个烟台市县（区）两区的监管机构、中介机构，部分采购人单位、供应商代表、专家，五方力量齐动员，每家领一个题目，经过几上几下的研讨，逐条地推敲，达成共识后固化成条款。

范本对政府采购的预算管理、采购计划管理、审批采购方式、组织采购活动、合同管理、履约验收管理、结算付款、质疑投诉处理及相关法律责任八方面的内容进行了梳理和规范。同时，对建筑工程、工程设备材料等13类公开招标文件以及竞争性谈判、询价、单一来源采购方式采购文件中的招标内容及技术要求、采购人须知、合同格式、投标文件格式进行充分收集，通过固化重要条款，统一文件格式，制定出了全面详尽的采购文件。最终，实现了管理标准化、程序标准化和文件范文标准化。

“标准化的推行，带来的最直观的好处就是，首先，采购代理机构在编制文件过程中可以直接套用范本，提高了工作效率。其次，由于采购文件条款相对固定、统一，并公开、透明，使一些含有倾向性和地方保护色彩的条款失去了生存空间，一些不合理甚至不合法的暗箱操作受到限制。最后，文件范本对资格要求和评分标准进行了统一，方便了供应商参与政府采购市场竞争。”许奎山对政府采购的理解从来都是从实践中来，又回到实践中去，务实，接地气。

政府采购兼具行政性和市场性，一方面由于采购行为具有商业性，政府的部分职能可借助市场手段实现，如落实节能环保等产业政策；另一方面，由于采购活动涉及采购人、供应商、招标代理机构等多方主体，可通过惩戒市场失信者、建立市场退出机制等措施，净化政府采购市场环境，维护市场秩序。

实施政府采购标准化之前，各县市区按照各自的理解、经验和习惯形成了不同的管理运行模式，采购执行效果参差不齐，发展很不平衡。标准化实施后，由于有了政府采购标准化这一“统一度量衡”，消除了地区间市场分割、行业垄断的行为。可以说，烟台的标准化通过标准化的途径固化采购流程，规范了交易行为，保障了市场的有效性，在一定程度上起到了构建健康有序的政府采购市场秩序的作用。

当然，标准化并不意味着一成不变。标准化实施以来，为确保与财政部、省财政厅步调一致，烟台市采购办每年都会根据新出台的法律法规，对标准化进行修订和完善。

借外力：“专业化”采购的务实之选

在改革之初，烟台创造性地建立了“政府搭台，中介唱戏”集采机构运行模式，成功实现了“管采分离”。在这一模式中，社会代理机构是政府采购的主角之一，代理机构的执业水平在很大程度上影响着全市政府采购工作的水平。因此，烟台将代理机构管理作为工作的重中之重，并确定以从业人员经过考试持证上岗、从业人员全部实行备案管理和代理机构年度考核三项制度为代理机构管理工作的主要抓手。

记者手上有一份新近出台的《烟台市集中采购代理机构考核实施细则》，共计5章19条。考核实行百分制，分为基础考核和业务考核两个部分，分别占30分和70分。据了解，细则认真筛选了统计便捷、责任明确、标准统一、便于量化的考核要素，对于一些较难量化的指标，进行层层分解，并采用鼓励性加分和违规扣减相结合的评分方式进行评定，切实增强了考核制度的指导性和可操作性。

“只有通过严格的管理与考核，12家集中采购代理机构才能很好地履职。换句话说，这近100人的队伍，虽然不是政府集中采购机构，但是只要我们有足够的监管能力与水平，就能发挥好他们的作用。”许奎山说道。而从效果来看，严格的管理不仅能监管好政府采购，还成就了中介代理机构。山东信一管理有限公司扎根烟台，沿着政府采购代理业务，向省内外拓展，“我们不仅在全省各地市设有分公司，而且还进军甘肃、新疆、黑龙江等地的政府采购代理市场。在外省市的入围考试中，我们是逢考必过，而且基本上都是前三名。”公司董事长林鲁闽将功劳归于烟台市采购办，“严师出高徒”。

负责合同履约的烟台市采购办财务监督科科长张禄厚告诉记者，采用政府购买服务的方式，借力第三方专业力量，是烟台做好专业化采购的基本思路。如，项目的前期专家论证、第三方介入的合同履约管理、法律咨询服务支持的投诉质疑流程等等。据了解，烟台的合同履约监督检查主要通过两种途径。第一种，对一般类采购项目。采购人采购验收后，烟台市采购办对比较复杂、特殊的项目从专家库中随机抽取专家，由采购办组织实施、集中采购代理机构提供服务，采购人、专家、供应商共同对采购项目进行抽查检验，并出具检测报告。第二种，对信息网络工程类采购项目，聘请具有专业资质的监理单位对项目全程监理，工程竣工后，出具竣工验收报告。这种做法，防范了采购人受专业知识限制、致使采购合同不能完全履约的情况，有效保护了采购人的权益。

财政部副部长刘昆曾指出，重需求的专业化采购，主要反映在要求采购人保障需求目标的三个递进层次上：一是需求标准的完整性、准确性和合规性；二是需求标准的经济性及与行业的适应性；三是对产业发展的导向性。“实际上，要实现这三个层次的专业化采购，欧美等采用采购官制，但我们在现行的体制下，借用第三方力量，实现专业化采购，或许是条出路。”深入研究过烟台模式的中央财经大学徐焕东如是说。

采访结束时，记者突然意识到，在不少地区成为政府采购躺枪“子弹”的协议供货，好像从来都没有出现在烟台政府采购中。

细问之下，才知道对于此类通用办公类设备的采购，烟台市采购办从2003年起就开始执行批量集中采购。具体的操作方式为，采购办每半年请专家对采购人单位的通用办公类设备进行一次论证。然后，再通过“先采购，后汇总；一次采购，分次签约”的批量集中采购方式。2013年，仅单项计算机采购就达2000台，节约资金约70

万元。有特殊要求的，另行采购。

“在烟台，市长和一般工作人员的电脑都是一个标准，豪华采购和天价采购基本上不可能出现。”烟台市政府采购办副主任张金瑞言语中流露出自豪。据了解，目前，烟台市已经把批量集中采购的范围扩大到工程建筑、装饰材料的采购领域。

烟台模式是基层政府采购工作者在实践中不断摸索的结果，收到了不错的效果，获得了行业和当地领导的肯定。但它能否在更大范围内得到推广，尚有赖于执行者的

勇气与魄力。