布尔津县的思量

作者：刘克川

来源：《新理财·政府理财》2012年第10期

新疆布尔津县是地处偏远的边境县，经济基础差，税源结构单一，自给能力较弱，在保障刚性支出以外，对社会公共服务领域方面的投入捉襟见肘。

近年来，当地财政部门通过加大对所辖财力薄弱乡镇的帮扶力度；指导县级加快县域经济发展；优化调整支出结构，科学分配财政支出，保障各项民生支出等措施贯彻落实着健全和完善县级基本财力保障机制的要求。

这些举措为缓解县乡财政困难，促进县乡财政发展起到了积极作用。但其中存在的不足，为最终全面落实县级财力保障机制带来了困难与挑战。

平均分配造成区域间收支“不均衡”。落实县级财力保障机制的核心原则之一是“均衡”，既包括不同层级的财政财力均衡，也包括不同区域的财政财力均衡。但是，目前无论是转移支付，还是各项政策配套要求，基本都是同一标准，没有充分考虑区域间财力差异。

算账体制及政策配套制约了可用财力。虽然近几年来，上级转移支付力度逐年加大，但是布尔津县自身“造血”功能较弱，县级财政支出规模不断增大，就财力而言，主要用于保障个人部分支出、法定支出、政策性配套以及民生支出，可用于经济和社会发展的资金十分有限。以2012年为例，布尔津县需承担教育、文化、科技、农业等法定支出项目2.2亿元，占当年财力的49.1%；预算安排医疗卫生、社会保障和就业、计划生育、公共安全、住房保障等各类政策性配套1.11亿元，占当年财力的24.8%。以上支出共计3.31亿元，占当年财力的73.9%。上述支出项目使该县支出压力逐年加大，同时，在财力算账时未予充分考虑此项因素，造成其他社会发展事业的支出事项支出缺口逐年加大。

“保护生态，限制工业”成为影响地方经济发展的“瓶颈”。落实县级基本财力保障机制的最终目的，是全力发展地方经济，壮大自身财力。但是，布尔津县在实现工业强县的过程中，坚持走“生态立县”的可持续发展路线，势必影响地方经济发展速度，增加了基本财力保障的难度。同时，布尔津县区域附近实施的重点水利工程，间接造成了下游生态保护的压力，增加了生态恢复成本。

县乡（镇）政府债务无力消化。由于历年来，县乡（镇）在财政形势非常困难的情况下，为了开展基本公共服务和建设各类社会发展事业项目，由融资平台借款、工程建设缺口等原因造成政府债务无财力消化。截至2011年末，布尔津县还有1.24亿元的县乡（镇）政府债务尚未得到彻底解决，其债务占当年该县一般预算收入的比重达110% 。

县域之间的财力差距过大。近年来，工矿业对地方经济的主导地位日益凸显，随之带来区域间经济发展不平衡，财力水平差距也在不断拉大。就阿勒泰地区而言，人均一般预算收入最高县的为7667元，是布尔津县人均1783元的4.3倍。对于资源相对贫乏、经济发展相对滞后的地区，上级部门应当给予一定财源建设补助及政策性倾斜，以便于改善投资环境、培植稳固税源、逐步缩小区域间差距。

旅游发展支出压力较大。近年来，布尔津县为将旅游业作为支柱产业做强做大，县财政投入的媒体宣传、市政建设资金不断加大。同时，在旅游业不断发展过程中，布尔津县承担的公务接待任务也不断加重，在县财政无力安排的情况下，影响了县直各部门、单位的正常运转。

面对上述诸多问题，布尔津县也有着自己的思量。

（一）支出上移。建议将医疗卫生、社会保障和就业支出上移，实行自治区以上统筹，减少地方配套及专项上解政策，让县乡财政轻装上阵。

（二）合理确定县级基本财力支付标准。确定县级基本财力保障标准，应在综合考虑当地人口规模、区域面积、地形结构、经济发展水平等具体影响因素的基础上，具体确定县级财政供养人口标准和财政定额标准。其中：（1）布尔津县县域面积达10540平方公里，居民居住相对分散，政府服务和管理付出的成本高，不仅所需要的公教人员越多，公用经费花费也越多（2）布尔津地处山区，在其他因素既定的条件下，越是山区的地形结构，政府服务和管理付出的成本越高，所需要的经费开支标准越高。（3）管辖人口的多少，都需要有相对健全的机构和人员，相对于管辖人口规模较大的县而言，管辖人口规模较小的县也必须实行机构对口设置，因而其政府服务和管理的规模效益较低，相对成本较高。布尔津县级管辖人口规模较小，因此造成财政供养人口占当地总人口比例越高的现象，因而在衡量县级财政支出标准时，应该考虑到这一影响因素。（4）充分考虑县域经济发展水平对县级基本财力支付标准的影响因素。由于布尔津县旅游经济相对发达，当地价格指数高，政府服务和管理的成本较高，完成既定公共任务的财政花费也就越多。（5）按人口、面积、乡镇、村组、机构、财供、物价等多种因素设置权重，分类分档核定县乡财政基本支出最低保障线，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，提高县级财政基本保障水平。

（三）激励自主。继续加大三奖一补及各类财政奖励力度，拓展奖补范围，鼓励各县市与乡镇通过加快自身发展，依靠自身力量，提升财政自我保障能力。如当前，口岸建设项目是布尔津县财源培植的重点工作，若此项目能够落地将极大改善当地基本财力保障水平。