鄂尔多斯市十二五规划纲要(定稿)

鄂尔多斯市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要

鄂尔多斯市十二五规划编制工作领导小组办公室

目录

一、规划背景 (4)

（一）发展基础 (4)

（二）发展环境 (10)

二、指导思想和发展目标 (13)

（一）指导思想和原则 (13)

（二）总体发展目标 (15)

三、加快产业结构转型升级，促进经济发展方式转变 (20)

（一）建设国家战略性绿色能源和新型化工基地 (20)

（二）建设自治区先进制造业基地 (25)

（三）建设辐射晋陕蒙高端服务业中心 (28)

（四）建设资源型地区低碳发展示范区 (35)

（五）建设西部高端创新要素集聚区 (38)

四、优化生产力空间布局，促进资源集约利用 (40)

（一）集中打造沿黄河经济带 (40)

（二）优化工业园区布局 (41)

（三）建设现代服务业集聚区 (43)

（四）调整农牧业生产力布局 (45)

五、加快城镇化发展进程,提高中心城市综合实力 (46)

（一）加强城镇体系建设 (46)

（二）打造现代化中心城市 (48)

（三）提高城市精细化管理水平 (51)

（四）提升城市文明内涵 (52)

六、推进统筹城乡综合配套改革，建设新农村新牧区 (53)

（一）推进农牧区综合改革 (53)

（二）推进农牧区人口转移 (54)

（三）推进农牧区经济发展 (54)

（四）推进新型村庄建设 (57)

（五）推进农牧区公共服务体系和基础设施建设 (58)

七、坚持富民优先，提高人民幸福指数 (59)

（一）全力促进充分就业 (59)

（二）合理调节收入分配关系 (60)

（三）健全多层次社会保障体系 (61)

（四）科学实施人口管理 (62)

（五）建设平安鄂尔多斯 (62)

八、加快发展社会事业，提高公共服务水平 (64)

（一）全面推进教育现代化 (64)

（二）提高医疗卫生服务水平 (65)

（三）大力推进文化鄂尔多斯建设 (67)

（四）积极发展体育事业 (69)

九、建设现代化基础设施体系，增强发展保障能力 (70)

（一）加强供水保障 (70)

（二）加强电力通道建设 (71)

（三）加强综合交通体系建设 (72)

（四）加强现代化信息体系建设 (76)

（五）加强生态环境保护 (77)

十、深化改革扩大开放，完善科学发展体制机制 (78)

（一）深化体制改革 (78)

（二）扩大对外开放 (81)

十一、规划实施 (82)

鄂尔多斯市国民经济和社会发展

第十二个五年规划纲要

“十二五”时期，是我市深化改革扩大开放，加快转变经济发展方式的攻坚时期，是加快推进富民强市战略，率先全面建设小康社会的关键时期。科学规划未来五年的发展路径，是我市经济和社会保持更长时间、更高水平、更好质量发展，实现走进全国前列、走向世界一流、走向现代化目标的重要基础。本规划根据《中共鄂尔多斯市委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制，提出了未来五年我市经济社会发展的主要目标、发展重点、保障措施、项目安排，集中体现了市委、市政府的施政方针和决策意图，是“十二五”期间我市国民经济和社会发展的宏伟蓝图，是全市各族人民共同奋斗的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。

一、规划背景

（一）发展基础

“十一五”时期，面对国内外宏观经济环境的新变化和日益激烈的地区间发展竞争，我市坚持以科学发展观统领全局，积极贯彻落实中央各项宏观政策，坚持发展第一要务，抢抓机遇、超前构筑、

科学实践、率先发展，有效地应对了各项困难挑战以及全球金融危机冲击，经济社会保持了又好又快的发展态势。五年来，全市地区生产总值增长了4倍，地方财政收入增加了5倍，产业结构不断优化，城镇化进程加快，生态环境持续改善，基础设施支撑能力明显增强，改革开放不断深化，社会事业全面进步，人民生活水平显著提升，民族团结、社会和谐的大好局面进一步巩固发展，顺利实现了“十一五”规划确定的主要发展目标，为“十二五”的顺利开启奠定了坚实的基础。

——“十一五”是经济实力显著增强的五年。“十一五”期间，全市经济保持了平稳较快的增长，主要经济指标进入全国地级市前列。2010年，全市地区生产总值达到2643亿元，较2005年的595亿元年均增长23.4%；人均地区生产总值由2005年的40169元增加到2010年的149942元；地方财政收入达到538.2亿元，较2005年的93.4亿元年均增长41.9%；地方财政一般预算收入达到239亿元，较2005年的46.1亿元年均增长39%；五年累计完成固定资产投资6033亿元，年均增长25%；五年累计社会消费品零售总额达到1371.6亿元，年均增长20%。

——“十一五”是结构调整稳步推进的五年。“十一五”期间，全市产业结构不断优化，经济发展方式发生积极转变，2010年三次产业比例为 2.7：60.2：37.1。一产方面，通过实施农牧业“六大调

整”，畜牧业占比不断提高，农业种植结构进一步优化，现代农业基地的规模和效益显著提升。二产方面，新型工业化不断推进，煤炭、电力、煤化工等能源产业发展强劲，汽车和装备制造、新型建材和陶瓷等先进制造业日益壮大，资源型产业和非资源型产业协调发展的格局正在形成。三产方面，现代物流、金融、旅游、文化等现代服务业蓬勃兴起，保持了与二产同等的增长速度，正在成为带动经济发展的支柱产业。

——“十一五”是人民生活水平快速提升的五年。“十一五”期间，我市实施了一系列富民、惠民工程，着力解决群众生活中的突出困难，使地区发展成果更多地惠及了百姓。通过改善创业和就业环境，实现了较为充分的就业，城镇登记失业率保持在4%以内。社会保障体系不断完善，各类保险覆盖面持续扩大，城镇基本养老保险参统率、城镇居民、职工医疗保险覆盖率、城镇居民失业保险覆盖率均超过85%，城乡居民最低生活保障实现了应保尽保，保障标准分别达到400元/月和3360元/年。人民收入进一步增加，城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入分别达到25205元和8756元，较2005年的11025元和4601元，年均分别增长18%和13.7%。人民生活更加宽裕，城镇和农牧区居民平均每百户分别拥有家用汽车38辆和19辆，城镇和农牧区居民人均住房面积分别达到38.3平方米和33平方米，城镇和农牧区恩格尔系数分别下降到26%和24%。

——“十一五”是统筹城乡快速发展的五年。“十一五”期间，我市城市化进程快速推进，高起点、高标准规划和建设了东胜—康巴什—阿镇城市核心区，启动实施了旗府所在地和沿河产业重镇“三年大建设，三年大变样”工程，城镇发展的空间进一步拉大，发展的层次进一步提升，城市建设实现了由小城镇向大城市、由扩散式向组团式、由遍地开花向集中打造的重大转变。五年来，城市建设累计投入资金410亿元，完成旧城区拆迁765.4万平方米，新建成面积6500万平方米，城镇建成区面积由2005年的138平方公里扩大到2010年的243平方公里，初步形成了独具特色的城镇化体系。在新型城市化的有力带动下，新农村新牧区建设成效显著，市级财政用于“三农三牧”的投入显著增加，各项惠农政策全面落实，现代农牧业的发展基础更加坚实。农牧业规模化经营取得新进展，在建和建成现代农业基地150万亩，设施农业4.6万亩，现代草原畜牧业示范户220户，牧区节水灌溉面积6万亩，牲畜总头数稳定在1260万头只。农牧业“三区”发展规划深入实施，农牧区人口加快向城镇和二三产业转移，五年累计转移农牧区人口41.7万人，城市化率由2005年的54.4%提高到2010年的70%。农牧区基础设施进一步完善，五年累计建成农村牧区公路6702公里，全市50个乡镇苏木已全部贯通油路；建成户用沼气5万户，惠及农牧民20多万人；建成安全饮水工程153处，解决了25.51万人和124.27万头只牲畜的

饮水困难问题。2010年，我市被确立自治区统筹城乡综合配套改革实验区，全面推进城乡一体发展的新体制机制已经形成，各项综合配套改革方案和措施正在有序实施。

——“十一五”是社会事业全面进步的五年。“十一五”期间，全市教育事业取得长足发展，办学能力显著增强，率先在全区推行了十二年免费教育，学前教育、基础教育、高中教育和成人教育全面发展，高等教育取得突破性进展。医疗服务体系进一步健全，卫生资源配臵不断优化，市、旗、乡、村四级医疗卫生服务网络基本形成。文化事业蓬勃发展，建成了一批标志性文化工程，举办了三届鄂尔多斯国际文化节、第十一届亚洲文化艺术节和首届鄂尔多斯国际那达慕大会，“成吉思汗祭典”、“鄂尔多斯婚礼”入选中国首批非物质文化遗产名录，独特的民族文化成为我市另一张城市名片。

——“十一五”是生态环境持续改善的五年。“十一五”期间，我市坚持产业建设与生态建设并重，全面实施了各项生态保护工程，使生态环境得到极大改善。五年来，累计建成生态自然恢复区 2.13万平方公里，完成退耕还林520.7万亩、退牧还草4388万亩、人工造林108.3万亩、飞播造林838万亩，全市植被覆盖率由2005年的70%提高到2010年的75%，森林覆盖率由2005年的16%提高到2010年的23%。节能减排降耗成效显著，五年来，累计淘汰落后产能4164万吨，削减烟粉尘68万吨、二氧化硫14万吨，万元GDP能耗下降

了27.13%，全市大气、水环境进一步改善，年空气质量优良天数达到了325天，集中式水源地水质达标率达到了100%，黄河流经我市728公里，无一家企业向黄河排污。

——“十一五”是发展基础更加坚实的五年。“十一五”期间，我市充分发挥政府在重大项目建设过程中的主导作用，实施了“项目建设年、项目落实责任制”等推进措施，项目建设取得了显著成效。五年来，累计实施亿元以上重大项目472项，投资总额达到7031亿元，截至2010年，建成312项，完成投资4309亿元。通过项目带动，五年来，新增煤炭产能2.17亿吨、电力装机809万千瓦、煤制油140万吨、PVC40万吨、甲醇160万吨、水泥900万吨。基础设施方面，新增供水能力1.5亿立方米、境内铁路911公里、高等级公路800公里、管道877公里，鄂尔多斯机场通航25个城市，构建起了水、电、讯基础保障网络和公路、铁路、航空相结合的立体化交通体系。

总的看，“十一五”是我市综合实力提高最快、城乡面貌变化最大、人民群众得到实惠最多的时期。但同时，我市经济社会发展中仍然存在着一些不容忽视的问题，主要是：经济总量仍然较小，产业层次不高，经济发展方式单一，建设用地和环保指标不足，水资源短缺，高端要素集聚不足，自主创新能力不强，社会事业发展相对滞后，幸福指数与发展指标不相匹配，城乡发展差距仍然较大等。

所有这些问题都要求我们在“十二五”发展过程中科学研究，认真解决。

（二）发展环境

“十二五”是我市建设全面小康社会，转变经济发展方式，推进富民强市进程，构筑地区发展新优势的关键时期，处在新的历史起点，经济社会发展既存在难得机遇，也面临严峻挑战。

今后五年，我市的发展存在诸多有利因素。从宏观经济环境看，

我国仍将处于工业化和城市化快速发展的时期，国家继续实施扩大内需战略，经济增长的基本态势将长期向好，能源、化工、汽车、建材等产品需求旺盛，有利于我市发挥资源优势，做大做强特色产业；国家大力发展战略性新兴产业，市场倒逼机制更为明显，有利于我们调整经济结构，转变发展方式，加快发展非资源性产业；后金融危机时期，国内外产业加快转移，生产要素加速流动，有利于我市进一步扩大开放，承接新兴产业，优化要素结构，加快引进项目、资金，人才、科技的步伐。从区域发展大背景看，新出台的《全国主体功能区规划》中我市被列为国家级重点开发区域，蒙陕宁国家能源化工“金三角”、呼包银经济圈和呼包鄂城市群等区域发展战略，有利于我市在融入区域发展中加快自身发展，将区位优势、资源优势转化为竞争优势；新一轮西部大开发战略的实施，有利于我市继续加强生态和基础设施建设。从我市发展进程看，我市产业发展进入转型升级阶段，特色产业的比较优势日趋形成，各类产业集聚区迈上新的发展平台，吸纳国内外先进生产要素的能力明显增强；居民消费将加快升级，收入水平的提高必将有效带动新兴消费领域的快速成长，中心城市集聚周边地区消费的功能进一步增强；我市非公有制经济蓬勃发展，民间投资活跃，自主增长能力和经济发展活力显著增强；农牧业“收缩转移、集中发展”战略实施成效明显，“三化”对“三农三牧”带动作用日渐增强，全面推进统筹城乡一

体发展的条件日渐具备；一系列前瞻性经济社会发展思路的率先实践，新鄂尔多斯精神内涵的不断提升，以及各级政府宏观调控能力的提高，为我市“十二五”时期的发展提供了成功经验，奠定了思想基础，增强了发展活力，凝聚了强大力量。

同时，“十二五”期间我市的发展也面临一系列挑战。一是地区发展竞争压力不断加剧。我市新型工业化发展刚刚起步，产业结构不合理，科技和人才支撑能力不强，能源化工产业受国家产业、金融政策限制愈加突出，要在新一轮竞争发展中赢得主动，我市必须在提升传统优势产业和大力培育接续产业上有新的举措，必须要在增强自主创新能力上有大的突破。二是统筹城乡发展的任务更加紧迫。城乡二元结构矛盾是制约我市实现率先全面建成小康社会目标的薄弱环节，提升地区综合实力，促进城乡社会和谐，必须加快统筹城乡综合配套改革实验区建设，在缩小城乡差距、解决“三农”问题上取得新的突破。三是资源环境约束的矛盾日益尖锐。低碳发展、绿色发展对科学利用资源提出了新的要求，我市水资源结构性、工程性短缺、环境指标偏小偏低、建设用地指标不足、生态依旧比较脆弱等问题对经济发展的制约仍将存在，缓解经济发展与资源环境承载能力的矛盾，必须在集约利用资源、保护生态环境，保持可持续发展上有新的思路。四是基础设施对地区发展的支撑能力仍然不足。铁路外运能力不足，市内公路等级、密度低、出市通道不畅，

电力外送通道、液体化学品管道建设滞后，要在今后获得更大发展空间，我市必须在水电路讯的建设上有新的投入。五是保障民生幸福和维护社会和谐的压力持续加大。我市社会事业发展滞后，公共服务保障能力不足，人民幸福指数仍需切实提高。随着经济的快速增长，各种社会利益关系将趋于复杂，由收入分配、贫富差距、人口流动、征地拆迁等引发的社会管理缺位问题仍将使各类矛盾不断出现，必须在保障公平正义、维护社会稳定上有新的进展。

二、指导思想和发展目标

（一）指导思想和原则

今后五年，我市国民经济和社会发展的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，因应新形势、把握新机遇、迎接新挑战，以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以富民强市为主旨，深入实施“结构转型，创新强市”和“统筹城乡，集约发展”两大战略，加快工业化、城镇化、信息化、市场化和国际化进程，协调推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，推动地区经济社会又好又快发展，率先建设全面小康社会。

根据上述指导思想，“十二五”时期，我市经济社会发展要坚持以下原则：

──坚持转型发展。坚定不移地走新型工业化道路，大力调整产业结构，促进先进制造业和现代服务业快速发展，推动经济发展由主要依靠第二产业带动向三次产业协同带动转变。大力推进科技进步，促进产业整体技术水平快速提升，增强产业发展核心竞争力。大力发展循环经济，继续深入推进节能减排降耗，促进资源节约型增长模式和消费方式加速形成。

──坚持和谐发展。坚持以人为本，从解决关系人民群众切身利益的就学、就医、就业、居住、出行、环境和安全等现实问题入手，着力保障和改善民生，使发展成果更大程度地惠及百姓。坚持富民优先，更加注重百姓收入增加，不断提升人民生活质量，更加注重经济社会协调发展，推进基本公共服务均等化，更加注重社会公平，建立健全社会管理体制和机制，更加注重民主法制建设，营造社会安定和谐的良好局面。

──坚持统筹发展。以统筹城乡综合配套改革实验区建设为抓手，破除制约城乡统筹的体制机制障碍，加快推进农业现代化、农民市民化、公共服务均衡化和要素流动自由化，努力形成城乡互补、分工协作、融合配套的城乡一体发展新格局。

──坚持集中发展。科学制定规划，明确功能分区，优化空间布局，促进人口向城镇集中，产业向重点园区集中，园区向沿黄河和沿交通干线地区集中，农牧业向生产条件较好的地区集中，形成分工合理、特色鲜明、优势彰显的城镇体系和产业格局。

──坚持创新发展。深入实施科教兴市战略和人才强市战略，将增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变发展方式的中心环节，建立健全自主创新的投入、激励和保障机制，推动科教人才资源优势向现实发展优势转化，不断提高地区原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，建设创新型城市。

（二）总体发展目标

“十二五”期间，我市经济社会发展的战略目标为：经济结构进一步优化，国家战略性绿色能源和新型化工基地、自治区先进制造业基地、辐射晋陕蒙的高端服务业中心和资源型地区低碳发展示范区建设取得显著成效。地区发展体现包容性增长，民生改善与经济增长相互协调，幸福指数与发展指标同步提升。全市经济和社会发展主要指标均进入全国地级市前列，2015年全面建成小康社会。

主要预期目标是：

──经济发展实现新跨越。在优化结构、提高效益和降低消耗

的基础上，全市地区生产总值年均增长15%，在“十一五”的基础上翻一番，到2015年，达到5300亿元以上，人均地区生产总值达到23万元左右，财政收入年均增长15%，达到1000亿元以上，财政一般预算收入年均增长16%，达到500亿元以上，全社会固定资产投资5年累计达到8000亿元以上，全社会消费品零售总额年均增长17.4%，达到850亿元以上。

──结构转型取得新突破。能源化工产业升级取得明显成效，煤炭就地转化率达到30%以上，原煤生产占工业增加值的比重下降到三分之一以下，非煤产业占GDP比重达到70%以上。先进制造业取得长足发展，汽车和装备制造业占工业增加值的比重上升到10%以上。第三产业质量和效益显著提升，年均增速超过17.8%，增加值占GDP比重达到42%。地区自主创新能力不断增强，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国内外竞争力较强的优势企业，高新技术产业增加值占工业增加值比重提高到25%以上。

──人民生活迈上新台阶。城乡居民收入和经济发展同步增长，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，绝对贫困基本消除。“十二五”期间，力争城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入年均增长13%，到2015年，分别达到46000元和16000元。城镇就业能力进一步增强，五年城镇新增就业13.2万人，城镇登记失业率控制在3.5%以内。城乡居民居住条件进一步改善，城镇居民人

均住房面积达到45平方米以上，农村牧区居民人均钢筋砖木结构住房面积达到40平方米以上。

──统筹城乡获得新进展。新型城市化建设取得明显成果，百万人口中心城市和特色化中小城镇基本建成，城市宜居宜业水平和辐射带动能力进一步提高，全市城市化水平达到75%。覆盖农牧区的公共服务体系更加完善，农牧民享受教育、医疗、文化、就业及社会保障等公共服务的程度进一步提升。建成国家西部现代农业基地，全市70%以上的水浇地基本实现现代化经营，基地物质和技术装备水平达到全国一流，现代农业生产方式基本普及。转移农牧区人口15万左右，禁止开发区农牧民全部转移，直接从事一产的农牧民下降到15万人左右。建立统筹城乡发展长效机制，农牧民收入水平和生活质量稳步提高，统筹城乡发展水平进入到全国前列。

──公共服务再上新水平。社会公共服务体系更加完善，社会公共产品的有效供给和质量进一步提高，城乡之间、不同社会群体之间享受公共服务的差距明显缩小。教育事业进一步发展，基础教育体系更加健全，幼儿学前教育入园率和高中阶段毛入学率达到90%以上，全民免费教育受教育年限达到15年，职业教育和高等教育办学水平显著提升。公共卫生和医疗服务体系更加完善，卫生服务体系健全率达到90%以上，每万人拥有医生数增加到80人，人民平均预期寿命提高到76岁。各类社会保障全面普及，形成覆盖城乡、

比较完善的社会保障体系和社会救助体系，保障标准随财政收入增长而逐年提高。社会治安、生产、食品、医疗安全得到全面加强，社会环境更加文明和谐。

──生态文明开创新局面。二氧化硫排放量达到自治区核定标准，大气环境质量持续好转，全市主要城镇大气环境质量二级标准天数平均大于300天/年。化学需氧量排放量达到自治区下达指标，重点区域、流域水环境质量显著改善，城镇污水处理率达到85%以上。城镇垃圾处理设施进一步健全，城镇生活垃圾无害化处臵率提高到80%以上。国土植被覆盖率稳步提高，全市植被覆盖率稳定在75%以上，森林覆盖率达到26%以上。荒漠化治理取得明显成效，建成全部4.44万平方公里生态自然恢复区。

──精神文明建设取得新成果。城市文明程度和市民素质进一步提升，社会治安和安全生产的有效保障机制更加健全，努力建成全国文明城市、国家卫生城市、全国最安全城市、全国法治城市。

三、加快产业结构转型升级，促进经济发展方式转变

以自主创新能力的提升为根本动力，以低碳、绿色、集约为发展导向，立足能源化工产业的做大做强和提质提效，加快发展先进制造业和现代服务业，促进经济发展从主要依靠第二产业带动向三次产业协同带动转变。

（一）建设国家战略性绿色能源和新型化工基地

将能源化工产业融入国家经济建设、能源安全和低碳发展的大局中思考和谋划，加快产业升级改造，促进产业集群发展，推进资源集约利用，实现煤炭、电力、新型化工、煤层气和天然气的规模