伦理学1

西方传统官僚科层制对新公共管理的意义

20世纪70年代末以来，西方国家掀起了一场以市场化为取向的公共行政改革浪潮。“新公共管理”、“重塑政府”、“企业型政府”、“管理主义”或“新管理主义”等是这场改革理论指导的不同称谓。这场改革的理论对传统公共行政理论和官僚制理论提出了尖锐批判和否定，公共行政正经历范式危机。这场以新公共管理为标志的行政改革，是管理主义或新管理主义运用于公共部门的结晶，其基本理念是管理的自由化和市场化。它在西方一些国家已经取得了一些成效，在改善官僚制业绩方面取得了某些正面效应，也在一定程度上变革了理性官僚制行政模式的某些特点，如分权、扁平的组织层级结构、关注“顾客”需求、强调绩效、解除规制等。但官僚制行政模式面临的困境在很大程度上依然存在。

显然，公共管理理论已经趋于成熟。但这种成熟并不是一帆风顺的，它是挑战官僚制模型的结果。

第一，公共管理是在反对官僚制的基础上，对传统行政管理内容的扩展与深化行政管理与公共管理最大的区别在于“行政”领域与“公共”领域的区别。关注“行政领域是行政管理者的责任，关注“公共”领域是公共管理者的责任。行政管理者的视野是狭窄的，他们以官僚制模型为中心，忽视了外在空间对行政的影响，并且认为只有政府才可以解决公共问题和提供公共物品，过高估计了政府的能力。公共管理者则不然，它以行政管理理论为基础，对政府行政管理阶段的问题进行了公正的评价，看到了单纯的政府和单纯的市场的不足，为政府重新定位，更重要的是把提供公共物品、分担社会责任看作全社会的事情，不仅是公共部门，而且包括私人部门和第三部门。这样，在传统的“行政”领域，政府可以充分发挥自己的能力，做自己能够做好、做了的事情。在“公共”领域，政府也可以找到自己合适的位置。关注公共领域的管理是政府管理者的责任，也是其他管理主体的责任，官僚制模式失去了存在的基础，变革组织模型也就成了政府改革的首要的和重要的任务。

第二、公共管理是对官僚制范式的扬弃，主张以多种范式改革政府公共管理时代不能抛弃政府，在所有的管理环节中，政府依然是重要的和不可缺少的。那么，政府以什么样的范式存在就成为公共管理者的责任。仔细分析企业型政府范式的十个要素，其中包含三个基本的假设：其一，企业与政治是无关的，行政与政治也是无关的；其二，以竞争为核心的企业发展是成功的，企业效率与行政效率都是第一位的。其三，公共物品的提供必须建立在市场交易的基础上，服务也是一种交易。企业型政府范式并不能成为唯一的选择。官僚制不能解决的问题，企业型政府范式也未必能解决。各国“重塑政府”运动的实践表明，以多种范式改革政府是一种良好的选择。不同国家，不同政治、经济、文化背景，不同的政府与不同的发展历程，客观上要求这种变革切合实际而又多姿多态，求新而不求异，求结果而不求过程，真正实现政府发展的目标。

第三、公共管理注重三个关系的考察：政府与政治的关系；政府与市场的关系；政府与公民的关系公共管理是宏观管理，是多主体、多领域、多元管理，其外在背景复杂，如何处理好与一些重要因素的关系是公共管理者的责任。主要有三个关系必须强调：其一，政府与政治的关系。公共管理强调政府与政治的特殊关系，一方面，政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面，管理政府必须遵守政治规则。和私营部门、第三部门不同，政府是政治家可以介入的部门，但政府管理的目的并不是为政治服务。假如政府成为政治家利用的工具，那么，它就失去了公共管理的意义。官僚制模式中，政府是政治家利用的工具，政治对政府的控制最终体现在技术官僚对政治权利的控制之中。其二，政府与市场的关系。政府不能替代市场一如市场不能替代政府一样，但政府和市场可以互为补充。政府与市场的关系是权威与制度的关系，是政治与经济的关系。政府与市场谁有权威谁就会获得制定规则的权力，谁获得制定规则的权力谁就会获得经济利益并且分配社会财富。公共管理中，政

府和市场都存在失灵的问题，可以帮助政府的是市场机制，可以调控市场的是政府组织，政府与市场是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中，政府与市场处于两个极端：要么对市场采取放任的态度，政府无所作为；要么以种种名义筑起政府对市场干预、控制的篱笆，市场没有发展的空间，最终导致政府与市场同时失灵。其三，政府与公民的关系。公民是政府最大客体，也同时是政府最大的支持者。建立政府与公民之间和谐的关系有利于政府摆正自己的位置，政府应该明白，最大限度地实现公民利益的满足是政府的责任，政府只有帮助公民实现利益的权力，而不能分享和侵占公民的利益。确立政府与公民关系的前提是始终让公民成为政府的支持者，要如此，政府只有依靠高质量的公共政策和高质量的服务来获得，政府最终以不损害公民利益来获得自身利益的满足。官僚制模式中，公民是政府的附庸，并被动地接受政府所制定的公共政策，公民无法通过建立非政府组织来提供公共服务。

而官僚制行政模式仍是以“新公共管理”为标识的行政改革的一个起点和整体背景。

首先，改革的思维逻辑仍与官僚制行政模式相一致。“新公共管理”强调的决策与执行相分离，“掌舵”与“划桨”相分离，是政治与行政相分离的翻版，只不过将它延伸到了官僚体制本身。而从其强调的管理的一般性、共同性的管理哲学来看，与官僚制行政强调的行政结构的相似性，普遍使用的工具性等思想如出一辙。

其次，改革所致力于实现的方向仍与官僚制行政存在一致之处。随着官僚机构承担日益复杂的决策功能，不得不在选民、议会、及利益集团所施加的约束框架内，调和各自的“理性”利益追求。这些因素的渗入严重影响了官僚制行政按照“理性化”的科学、客观态度来履行其功能，而决策与执行的分离正是这种理性的复归。

第三，新公共管理的各种灵活性、弹性改革策略之所以能顺利进行，正是因为官僚制行政模式提供了稳定的整体运行框架。一种追求弹性、灵活性的改革，如果缺乏一定的稳定性，其结果将会是冲突和动荡。

新公共管理改革未能解决的最大困境仍是官僚制行政模式所面临的效率与民主（控制）的两难问题。首先，市场化也导致公共责任的丧失，授权私营部门承担公共职责将对民主责任提出挑战。一方面授权过程中的限定条件与经营自主权可能发生冲突，影响效率；另一方面，责任价值本身与私营部门奉行的成本—利润计算分析根本不相一致。其次，不仅官僚制的理性化价值取向会对政治权利进而对民主构成威胁，新公共管理的“顾客取向”也存在不利民主的因素。公共服务市场化改革对“顾客”价值的强调，可能会使公民的政治参与权利失去政治民主的论证和公法的支持。源于市场竞争中生产者自利动机所产生的诱因机制也难以在政府部门模仿。第三，改革后形成的新管理模式缩减了政府规模的观点日益受到质疑。“私营化”更多地代表着公共服务生产和供给形式的变化，而不是功能的变迁，在某种意义上官僚制反而以一种新的触角伸向了更广泛的社会领域。

以上几个方面表明，新公共管理改革虽然在一定程度上改变了官僚制行政的运作方式，但并未真正超越其正统，改革面临的主要困境仍然是官僚制行政模式面临的困境。

既然公共行政的困境不只限于官僚制本身，单一地、片面地强调“摒弃官僚制”而避开政治性问题，是不可能走出困境的。