我国基本养老金替代率高估问题及其解决途径

我国基本养老金替代率高估

问题及其解决途径3

○　李社环

[摘要]根据国际公认的合适的70%养老金总替代率,在我国现行基本养老保险制度框架下,企业年金或者其他形式补充养老保险的替代率的合适水平应在35%左右。由此推断,我国企业年金的总缴费率应设定在15%左右;政府关于企业年金或者其他私人形式的补充养老保险总缴费的税惠额度应该设定在缴费工资的15%左右,或者企业缴费的税惠额度应设定在工资总额的715%左右,而非4%。

[关键词]基本养老保险;企业年金;养老金替代率

[中图分类号]F840167[文献标识码]A[文章编号]1006—012X(2010)—02—0137(04)

[作者]李社环,经济学博士,副教授,上海财经大学金融学院保险系,上海　200433

一、现行养老保险体制的保障目标及其相关问题

改革开放以来,我国经济体制发生了翻天覆地的变化,一统天下的国有企业被多种经营体制下的经济主体所取代,国有企业职工原来那种享受国家终身保障的退休制度已经不复存在,取而代之的是新型的养老保险制度。从20世纪80年代中期开始我国政府就积极着手养老保险体制的改革,90年代以来政府出台了一系列有关企业职工养老保险制度改革的文件。[1～5]从这些文件内容可以看出,政府是希望借鉴国际经验,结合国内的实际情况,推行世界流行的“三支柱”养老保险制度模式。为此,国发[1997]26号和国发[2005] 38号文推出了全国统一的、“统账结合”的基本养老保险模式,其缴费和计发办法已先后付诸实施;政府的初步设想是总体养老金替代率为80%,其中基本养老金目标替代率为60%,企业年金的目标替代率为20%。事实上,按照劳动和社会保障部相关负责人的解释,[6]对于缴费年限35年的职工来说,国发[1997]26号文设定的基本养老金目标替代率为5815%,其中基础养老金替代率20%,个人账户养老金替代率3815%;国发[2005]38号文设定的基本养老金目标替代率为5912%,其中基础养老金替代率35%,个人账户养老金替代率2412%。关于企业年金,国发[2000]42号[7]文给出了指导性税惠规定:“企业年金中,企业缴费在工资总额4%以内的部分可以从成本列支”。这一规定是针对企业年金目标替代率20%提出的,因为按照企业和个人各承担50%缴费的企业年金缴费结构,8%的缴费率可以使企业年金替代率达到20%左右。

根据上述预定的养老金替代率,不少人认为我国现行的养老保险水平与国际公认的70%养老金替代率标准相符合而且还略有偏高,体现了我国一直以来养老保险的充分保障性。也是根据这些政策和税惠精神,各省、区、直辖市制定了本地基本养老保险的配套政策和企业年金税惠规定。虽然各省区直辖市税惠额度有些差异,但大多数的税惠政策是:企业缴费在职工工资4%或5%以下部分可以在税前列支。

3基金项目:本文受到上海财经大学“211工程”(三期)重点学科建设项目资助。

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笔者要探讨的问题是:我国这一新型养老保险制度真的能够使基本养老金替代率接近60%,使养老金总替代率达到

80%的保障水平吗?企业年金按20%的替代率来设计能真正

保证企业职工在退休后不会有大的生活水平落差吗?企业年金的税惠额度设定在4%左右的水平合适吗?否则将如何改善现行养老保险制度以提高企业职工养老保障的充分性?

笔者借助数量模型对我国基本养老保险制度运行过程中的几个重要侧面进行综合分析,推断出实际基本养老金替代率大约在35%左右,与预定目标60%存在很大差距;由此,揭示了现行养老保险制度框架下保障的不充分性、企业年金缴费按照4%的税惠额度之不合理性,提出了改善养老保险制度的一些建议。笔者认为,根据国际公认的合适的70%养老金总替代率,在我国现行基本养老保险制度框架下,企业年金或者其他形式补充养老保险的替代率的合适水平应在35%左右。由此推断,我国企业年金的总缴费率应设定在15%左右;政府关于企业年金或者其他私人形式的补充养老保险总缴费的税惠额度应该设定在缴费工资的15%左右,或者企业缴费的税惠额度应设定在工资总额的715%左右,而非4%。

二、基本养老保险替代率高估问题的分析

(一)从企事业单位退休收入差距看基本养老金替代率之高估程度

从1995年至今,我国城镇养老保险制度实际上采取的是一种“双轨制”:对城镇工商企业职工实行“统账结合”的基本养老保险制度,对国家机关和事业单位职工实行人薪发

(1994)3号文[8]所规定的特殊退休收入制度。在上海,与人

薪发(1994)3号文相对应的是“沪社保业二发(1994)21号文”。根据该文[9]的计发办法,机关、事业单位的工作人员,离休后的离休费,按本人离休时的职务工资、级别工资、工龄工资、基础工资之和全额计发;退休后的退休费,基础工资、工龄工资按本人退休时的数额全额计发,职务工资、级别工资按本人退休时标准的一定比例计发,其中,工作年限满35年及其以上的,按两项之和的88%计发。一般地,一个具有35年工龄的机关和事业单位工作人员可获得的退休金与退休前工资之比在90%左右,相当于养老金总替代率约为90%。

这种“双轨制”使得企业职工与国家机关、事业单位职工退休收入存在很大差距。因而出现了一种怪现象:一个在企业工作的高级技术员退休后的收入还不如一个在机关退休

的清洁工。[10]

一般而言,即使工龄、职称和职务相同,企业

职工退休后的退休金替代率还不足事业单位职工的一半,普

遍认为前者的退休收入几乎是后者的1/3。

这一差距水平说明,基本养老保险的实际替代率远不足

60%。由于计算退休金的工资基数并没有包含在职时的全部

工资收入,机关和事业单位的上述替代率已经高估了。即使按照机关和事业单位计算替代率类似的方法进行粗略推算,“统账结合”下的基本养老金实际替代率大概在35%左右。下面的分析将更加明确这种差距及其来源。

(二)从给付计算标准看基础养老金替代率高估的程度

按照国际通行的定义,养老金替代率是指职工退休后

(如月度)养老金收入与退休前的(月度)工资收入之比率。

然而,我国现行的(按国发[2005]38号文)基础养老金是以当地在岗职工平均工资和本人指数化缴费工资的平均值为计发基数,缴费每满1年发给1%,工作并缴费35年的退休职工可获得35%计发基数的基础养老金,其基础养老金替代率按35%计算;可见,通行定义中的“退休前工资收入”代之以上年度职工平均工资和本人指数化平均缴费工资的平均值。

笔者认为,这种“平均值”低估了职工退休前的工资水平,高估了基础养老金替代率大约30%。

事实上,社会在职平均工资是各种级别、各种工龄职工货币工资之平均值,应低于退休人员的平均货币工资水平。

一方面,影响社会在职平均货币工资增长的主要因素是通货膨胀率和劳动生产率。如果取定某年为基年,令社会在职平均工资在基年为W 0,基年之后的第m 年为W m ,令π和ρ分别为年度通货膨胀率和劳动生产力增长率(简单起见,假设它们不变),那么,有关系式W m =W 0(1+π)m (1+ρ)m 。另一方面,影响在职人员个人货币工资水平的主要因素除了通货膨胀率和劳动生产率,还有工龄工资增长率和级别与职务提升带来的工资增长率。工龄工资是依据职员参加工作年限和在企业服务的年限来确定,工龄越长工龄工资则越高;级别和职务工资取决于职称、职务和技术级别的高低;一般随着年龄的增长,提升的机会越多,因而级别工资越高。

不难看到,在没有通货膨胀而且劳动生产率不变的情况下,社会在职人均工资水平相当于单一职工一生的平均工资。更具体地说,令工龄、级别和职务所带来的实际综合工资增长率①为λ;假设这一典型的职工在上述的基年参加工作,G 0和G m 分别为该职工在基年和工作第m 年的工资水平,那么,

G m =G 0(1+π)

m

(1+ρ)m (1+λ)m R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM

NO.2.2010

①这里的“实际综合工资增长率”中的“实际”是指扣除了通货膨胀和

生产力增长因素后的净增长率,“综合”是指由工龄、级别和职务三种因素导致的工资增长率;文中其他地方的“实际”,如在“实际替代率”中,是指真正获得的,或实际上得到的。

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以平均工作年限为35年计算:

W 0=135∑35

K =1G 0

(1+λ)k W m

1

35∑35

K =1

G 0(1+λ)k (1+π)m (1+ρ)m 因此,一个工作了35年的职工在退休前的工资水平与当年的社会在职平均工资的比值为:

β=

G 35W 35

=

G 0(1+π)

35

(1+ρ)35(1+λ)35(1+ρ)35(1+λ)35×135∑35

m =1

G 0(1+λ)m

=

35∑35

m -11(1+λ)35-m =λ1+λ×

351-1

(1+λ)35

β代表单一职工工作35年后的工资水平相对于当时社会工资水平的倍数,即:

G 35=βW 35

显然,实际综合工资增长率λ大于0,因此,β大于1。例如,λ=1%时,β=112;λ=2%时,β=114;λ=5%时,β=210。总体而言,职工退休前工资水平高于当年的社会平均工资;而且,工龄工资、级别工资和职务工资增长率越大

(或实际综合工资增长率λ越大),退休前一年职工的工资水

平与当年的社会在职平均工资的差距就越大,现行养老金计发办法关于养老金替代率高估的程度就越大。

笔者推断,这一部分的高估程度在30%左右。在日本,有一种“定期增薪制度”,不论哪个企业,也不论采取何种工

资形式,每年增长211%左右。[11]这就相当于工龄工资增长率

为211%左右,综合工资增长率λ高于211%。我国虽然没有这种明确的按年度增长率的“定期增薪制度”,但也有类似的工龄工资增长机制。考虑到发展中国家的工资增长率和经济增长率都较发达国家要高,不难断定我国的实际综合工资增长率应在211%以上。即使按照211%计算,也有β=114,这意味着用社会在职平均工资作为退休金计算基数相对于退休者平均水平低估了近29%。这一因素将使基础养老金的替代率从35%降至25%左右。

(三)从缴费工资范围看基础养老金高估的程度

按照国发[2005]38号文的规定,缴费工资是确定养老金缴费水平和给付水平的基础。因此,缴费工资的计算范围和方法不但影响到个人账户给付水平,而且影响到基础养老金的给付水平;缴费工资水平越高,基础养老金给付水平也越高,而且个人账户的积累越快,个人账户养老金则越多。

如果要与计算养老金替代率的退休前工资概念相一致,缴费工资应该是职工工资总额,应遵从国家统计局《关于工资总额组成的规定》,即,工资总额由计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资和特殊情况下支付的工资

等6个部分构成。参保职工个人的缴费工资应该是本人当月的全部工资收入,即工资总额。

然而,实际中的缴费工资远远少于工资总额。导致这一结果的重要原因是在企业职工基本养老保险基金的征缴方面普遍存在着漏报和瞒报的现象。导致漏报、瞒报的主要原因,一方面是基本养老保险有些吃“大锅饭”的机制,因而缴费企业有不情愿将缴费工资做足的主观动机;另一方面,缴费

统计口径的不一致为企业漏报、瞒报应缴工资基数创造了客观条件。企业的养老保险业务是由劳资人事部门管理,而工资性支出却是由财务部门具体处理,两部门的统计范围、统计口径不同,可导致部分项目漏报、瞒报。另外,工资及其支付渠道的多元化也为那些希望少报的企业提供了可行的途

径,为相关职能部门带来监管的难度。

[12]

缴费工资低于工资总额是普遍现象,因此,按照缴费工资计算养老金必然会高估实际养老金替代率水平。

(四)从精算假设看账户养老金高估的程度

个人账户养老金是积累基金,其替代率大小依赖于精算模型及其参数假设。通常的精算模型是养老金计划的收支平衡模型,即缴费现金流的价值等于给付现金流的价值。主要参数有工资增长率、养老金给付增长率、投资收益率、缴费率、缴费年限、退休后的平均余命等。国发[2005]38号文规定的个人账户养老金替代率为2412%,是基于这样的假设:工资增长率、养老金给付增长率和投资回报率相同,缴费率为8%,缴费年限为35年;退休时的平均余命为12年,这些假设导致个人账户替代率被高估了。实际上这些假设并不符合我国的情况。目前我国个人账户投资收益率只有4%,全国平均工资增长率在10%以上,2006年全国职工平均退休年龄低至53岁,[13]而全国平均寿命已经超过了72岁,因而退休后的平均余命达19岁。用类似于笔者的另一论文所使用的精算方法,不难推算出个人账户实际替代率在10%左右,而不是2412%。

综上所述,我国现行的基本养老保险的养老金替代率存在严重高估的情形。不论是按照与机关事业单位一致的计算替代率办法还是按照国际通行的计算养老金替代率概念,企业职工从基本养老保险获得的养老金实际替代率在35%左右,远低于预定的60%目标。

三、解决途径之探讨

就上述养老金替代率高估问题的解决途径,笔者并不希望从产生这些问题的直接原因中寻找解决办法,比如做足缴费工资和改变现行计发办法。这是因为:

(1)真正做足缴费

2010年第2期经济体制改革

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工资会大大增加企业的负担,而且有失公平性,“漏报、瞒报”不可避免,而且监管成本高、难度大。(2)基本养老保险的基本功能是要保障国民的生存权,保障国民最低生活水平。按照国际公认的标准,基本养老保险的替代率在20%左右就可以满足最低生活水平的要求。因此,世界银行推荐的“三支柱”养老保险制度模式为:基本养老保险替代率在15%～25%左右;企业补充养老保险替代率在40%～50%;个人商业养老保险和养老储蓄用来满足个人灵活多变的生活需求。我国基本养老金替代率维持在现有水平已经能实现其基本功能。(3)基本养老保险基金往往是集中管理,安全性较高但投资效率低下。(4)经常改变基本养老保险设计不利于养老保险体系的稳定和健康发展。

为此,笔者提出通过如下途径来改善养老金总替代率和保障水平:

1.政府应尽快建立补充养老保险的税惠制度,大力推进

企业年金和其他各种形式的补充养老金计划。建立企业年金的税惠制度是普遍的呼吁,然而,笔者特别强调以下几个方面:

(1)政府制定的养老金税惠政策不但要让企业年金享受

税收的优惠,而且也要使那些没有或不能参加企业年金计划的国民为养老而参与的储蓄计划或养老计划享受与企业年金计划相当的税收优惠。

(2)中央政府制定的税惠政策应该是全国统一的、指导

性的和阶段性的。各省、区、直辖市可根据自身的人口因素,如平均寿命状况、经济基础等设定具体的税惠比率,税惠的上限可随环境的改变而适当进行调整。

(3)目前阶段的税惠上限应为总缴费工资的15%～20%

左右;对于企业年金,企业缴费部分税惠上限应为715%～

10%左右。

2.做实个人账户,并实行商业化投资运作,以改善个人

账户养老金替代率。为此,可借鉴智利、新加坡等国家关于基本养老金管理的经验,由政府批准的具有养老基金投资管理人资格的商业机构来投资运作。类似于企业年金的管理办法,可以允许个人账户的所有者或通过其受托人选择投资管理人,以提高个人账户投资收益率,加快其积累速度。

3.逐渐延长退休年龄,并使法定退休年龄的增长速度大

体上与平均预期寿命的增长速度相一致,使退休后余命在15～20年左右。适当延长女性职工的退休年龄,或让女性职工与男性职工退休年龄相同。

参考文献:

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〔1991〕33号文)[Z].1991.

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知(国发〔1995〕6号文)[Z].1995-3.

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度的决定(国发〔1997〕26号)[Z].1997-7-16.

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方案的通知(国发〔2000〕42号)[Z].2000-12-25.

[5]国务院.关于完善企业职工基本养老保险制度的决

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[6]劳动和社会保障部.关于印发完善企业职工基本养

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2005-12-3.

[8]人事部.关于印发关于机关、事业单位工资制度改

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[9]上海市社会保险管理局,中共上海市委组织部,上

海市人事局,中共上海市委老干部局.上海市机关和事业单位一九九三年工资制度改革后离退休人员计发离退休费的实施办法(沪社保业二发〔1994〕21号)[Z].1994-11-17.

[10]中国发展门户网.企事业单位差3倍,劳动保障部

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责任编辑:刘金成

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